新時代依規(guī)治黨的戰(zhàn)略定位和制度優(yōu)勢

李錫炎

〔摘要〕習近平總書記關于新時代依規(guī)治黨的一系列重要思想和論述，從政治學和法理上明確了依規(guī)治黨的戰(zhàn)略定位和制度安排。深刻理解黨內法規(guī)體系的制度定位和雙重屬性，正確把握新時代依規(guī)治黨的根本性、整體性、法治性，充分發(fā)揮依規(guī)治黨的制度優(yōu)勢、政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，推進全面從嚴治黨和全面依法治國縱深發(fā)展。

〔關鍵詞〕黨的建設；依規(guī)治黨；戰(zhàn)略定位；制度優(yōu)勢

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2018）01-0022-05

黨的十九大第一次把“堅持依規(guī)治黨”鄭重地寫入了黨章，這意味著中國共產黨開啟了新時代堅持依規(guī)治黨，標本兼治，縱深推進全面從嚴治黨的新征程。在這個具有里程碑意義的重要時刻，我們有必要以新時代新思想新使命的全新視野和更長遠的眼光，對依規(guī)治黨這個重大課題進行深入研究。堅持依規(guī)治黨，加強黨對一切工作的領導，是中國共產黨依據黨章和黨內法規(guī)制度管黨治黨和治國理政的基本方略，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容之一。深刻理解新時代依規(guī)治黨的科學內涵和制度定位，正確把握新時代依規(guī)治黨的根本性、整體性、法治性，對于深入貫徹執(zhí)行習近平新時代中國特色社會主義思想，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，深化全面從嚴治黨，加強馬克思主義執(zhí)政黨建設，保證黨長期執(zhí)政和國家長治久安，具有重要的理論意義和實踐意義。

一、把握新時代依規(guī)治黨的根本性，明確黨內法規(guī)和依規(guī)治黨的制度定位

習近平總書記在十九大報告中明確指出：“必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面，堅定不移走中國特色社會主義法治道路”，“堅持依法治國和以德治國相結合，依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，深化司法體制改革，提高全民族法治素質和道德素質”。〔1〕堅持依規(guī)治黨，標本兼治，把依規(guī)治黨和依法治國有機地統(tǒng)一起來，是新時代縱深推進全面從嚴治黨和全面依法治國的基本方針，是以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨要管黨、從嚴治黨，依據黨章和黨內法規(guī)制度管黨治黨和治國理政的理論創(chuàng)新和制度安排。依規(guī)治黨，既是依法治國的內在要求，也是在全面依法治國條件下加強馬克思主義執(zhí)政黨建設的必然選擇，是一個堅持黨的全面領導、鞏固黨的執(zhí)政地位、擔當歷史使命的根本問題。

由于西方一些似是而非的政治話語的傳播和影響，學術理論界曾一度受“黨的合法性”和“依法治黨”的困擾，甚至有的人在“合法不合法”“守法不守法”“黨大還是法大”上做文章，引起在依法治國條件下如何堅持黨的領導，怎樣進行黨的建設的思想理論困惑。十八屆四中全會明確指出：“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證?！绷暯娇倳浽谑藢盟闹腥珪嫌嗅槍π缘刂赋觯骸靶枰鞔_的是：在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內法規(guī)制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴格。”〔2〕黨章和黨內法規(guī)制度是保證黨的理想信念宗旨，是執(zhí)政的中國共產黨黨員的底線。憲法和法律是國家意志，是中華人民共和國公民的底線。黨章和黨內法規(guī)制度與憲法法律不能混同，鮮明地提出“依規(guī)治黨”和“紀法分開”，打消了一段時間人們在這個問題上的種種疑慮和困擾。習近平總書記關于依規(guī)治黨的一系列重要思想和論述，從政治學和法理上明確了黨內法規(guī)和依規(guī)治黨的戰(zhàn)略定位和制度安排，厘清了黨內法規(guī)與國法的關系，指明了黨內法規(guī)制度建設的總體方向，廓清了一系列事關根本的重大問題和根本關系，成為依據黨章和黨內法規(guī)管黨治黨的根本遵循。

十八大以來，習近平同志為核心的黨中央從繼續(xù)推進理論創(chuàng)新，推進黨和國家事業(yè)發(fā)展，推進黨的建設新的偉大工程的高度，從尊崇黨章、立規(guī)守制、制度創(chuàng)新上起步開局。十八大閉幕后，習近平總書記就在《人民日報》上發(fā)表“認真學習黨章，嚴格遵守黨章”的重要文章，明確指出：“認真學習黨章，嚴格遵守黨章，是加強黨的建設的一項基礎性經常性工作，也是全黨同志的應盡義務和莊嚴責任，對強化全黨的黨章意識，增強黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力具有極為重要的作用?！?〔3〕2012年12月11日，習近平同志擔任總書記還不到一個月，《十八屆中央政治局關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》正式印發(fā)。這不僅是黨的十八大以來制定的第一部重要黨內法規(guī)，而且孕育催生出日后的“鐵規(guī)發(fā)力，禁令生威”。2013年6月18日，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上的講話中提出制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外的問題，強調指出：“制度一經形成，就要嚴格遵守，堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的各種行為，使制度真正成為黨員、干部聯(lián)系和服務群眾的硬約朿，使貫徹黨的群眾路線真正成為黨員、干部的自覺行動?！薄?〕2014年10月8日，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話中第一次提出制度治黨的重大命題，強調“思想建黨和制度治黨緊密結合”，他說：“從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時發(fā)力。”他指出：“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性?！薄耙黾又贫葓?zhí)行力，制度執(zhí)行到人到事，做到用制度管權管事管人?！?〔5〕習近平總書記關于制度治黨的論述，吹響了黨內治理制度化法治化改革的號召，標志著治黨方式的根本變革。

2014年10月，十八屆四中全會對全面推進依法治國若干重大問題作出決定的同時，對加強黨內法規(guī)制度建設和依規(guī)治黨的問題進行了制度安排，明確規(guī)定中國特色社會主義法治體系涵蓋五個子體系，除了完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系外，還包括完善的“黨內法規(guī)體系”，并且強調“提高黨內法規(guī)執(zhí)行力，運用黨內法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處”。〔6〕十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼于協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，把加強黨內法規(guī)制度建設，推進制度治黨作為全面從嚴治黨的重要內容統(tǒng)籌謀劃和部署，為黨內法規(guī)制度創(chuàng)新，推進依規(guī)治黨奠定了堅實的理論基礎。2016年1月12日，習近平總書記《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》中，首次提出了研究依規(guī)治黨重大課題的方向和原則，他說：“我們研究依規(guī)治黨這一重大課題，堅持紀嚴于法、紀在法前，實行紀法分開，修訂廉潔自律準則、黨紀處分條例、巡視工作條例等黨內重要法規(guī)，制定黨委（黨組）落實從嚴治黨責任的意見?！薄?〕以習近平同志為核心的黨中央從統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的高度，提出了依規(guī)治黨的一系列重要思想和論述，進行了一系列重大部署。endprint

黨的十九大通過的黨章正式寫上“堅持依規(guī)治黨”，并明文規(guī)定“黨要適應改革開放和社會主義現代化的要求，堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，加強和改善黨的領導。黨必須按照總攬全局、協(xié)調各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領導核心作用?！薄?〕習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：“增強依法執(zhí)政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系，加強和改善對國家政權機關的領導?！薄?〕科學回答了依法治國條件下怎樣堅持依規(guī)治黨，如何加強黨的領導和黨的建設的問題，為深化全面從嚴治黨，推進黨的建設新的偉大工程指明了根本方向，確立了根本原則。

二、 把握新時代黨內法規(guī)的雙重屬性，發(fā)揮依規(guī)治黨的制度優(yōu)勢

關于黨內法規(guī)在中國特色社會主義法治體系和國家治理體系中的雙重屬性，十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》有明確論述，指出：“黨內法規(guī)既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障?！薄?0〕黨內法規(guī)在依規(guī)治黨與依法治國中的雙重屬性，常常表現為依規(guī)治黨與依法治國、依規(guī)治黨與以德治黨、依規(guī)治黨與從嚴治黨、思想建黨與制度治黨之間互聯(lián)互動的特點，體現以依規(guī)治黨促進治黨治國兩個方面形成良性互動的制度優(yōu)勢。因此，正確把握黨內法規(guī)制度的雙重屬性，處理好依規(guī)治黨與依法治國、依規(guī)治黨與以德治黨、依規(guī)治黨與從嚴治黨、思想建黨與制度治黨這四對關系，是新時代發(fā)揮依規(guī)治黨制度優(yōu)勢的關鍵所在。

首先，將這“四對關系”置入新時代中國特色社會主義國家治理體系和國家法治體系的大坐標大格局中來理解和把握，從黨內法規(guī)制度雙重屬性的角度切入，增強發(fā)揮依規(guī)治黨制度優(yōu)勢的自覺性。十八屆四中全會指出：“在中國共產黨領導下，堅持中國社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善黨內法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化?！薄?1〕無論是從國家治理體系來研究，還是從國家法治體系來思考，構成上述“四對關系”的要素，都是形成總布局總體系的要件之一，都是相互依存、相互促進、相輔相成的。因此，正確把握依規(guī)治黨與依法治國、依規(guī)治黨與以德治黨、依規(guī)治黨與從嚴治黨、思想建黨與制度治黨之間的辯證統(tǒng)一關系和互聯(lián)互動互補性，充分發(fā)揮依規(guī)治黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，保持依規(guī)治黨的戰(zhàn)略定力，推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，把全面從嚴治黨的思路搞得更加科學、更加嚴密、更加有效。

其次，抓住這“四對關系”中的結合點、銜接點和發(fā)力點，發(fā)揮依規(guī)治黨在依法治國、從嚴治黨、制度治黨、以德治黨中的制度性引領作用。一是在從嚴管黨治黨與立法執(zhí)法的過程中，一方面，要堅持紀法分開和紀嚴于法、紀在法前的原則，做到黨內法規(guī)與國家法律不混同；另一方面，要把握好黨內法規(guī)與國家法律的銜接互補性，使依規(guī)治黨與依法治國形成良性互動，促進黨的建設科學化和國家治理現代化的提高。二是在推進黨的建設制度改革，深化全面從嚴治黨的過程中，把握好依規(guī)治黨與從嚴治黨的內在一致性，保持全面從嚴治黨永遠在路上的政治定力，發(fā)揮黨內法規(guī)的制度優(yōu)勢，使全面從嚴治黨不迷航、不松勁，促進黨要管黨、全面從黨治黨的制度化長效性的提高。三是在加強理想信念教育，增強黨性修養(yǎng)道德修煉的過程中，把握好依規(guī)治黨與以德治黨的相輔相成性，既堅持“高線”引導，也堅持懲治“底線”，促進堅定理想信念、踐行根本宗旨自覺性的提高。四是在堅持依據黨章和黨內法規(guī)管黨治黨的全過程中，把思想建黨與制度治黨結合起來，以貫徹執(zhí)行黨章為根本，綜合施策，剛柔相濟，同向發(fā)力，同時發(fā)力，促進黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力、領導力和號召力的提高。

三、 把握新時代黨內法規(guī)制度體系的整體性，發(fā)揮依規(guī)治黨的組織優(yōu)勢

中國特色社會主義進入新時代，正在進行偉大斗爭，建設偉大工程，推進偉大事業(yè)，實現偉大夢想，迫切要求加強黨內法規(guī)制度建設，發(fā)揮依規(guī)治黨的整體性組織優(yōu)勢。習近平新時代中國特色社會主義思想的要義“八個明確”和“十四個堅持”的基本方略，明確了“黨是最高政治領導力量”，“黨是領導一切的”，再一次明確了全面依法治國的總目標，要求把依法治國和依規(guī)治黨有機地統(tǒng)一起來，把形成完善的黨內法規(guī)體系確立為全面推進依法治國總目標的重要內容，努力形成國家法律法規(guī)和黨內法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。從嚴治黨、依法治國、依規(guī)治黨，是一個有機整體，必須“一體建設”“共同推進”。因此，依據黨章和黨內法規(guī)制度管黨治黨，既要適應統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的客觀需求，又要把握依規(guī)治黨的整體性與層次性有機統(tǒng)一規(guī)律，充分發(fā)揮黨內法規(guī)制度建設在推進國家治理體系和治理能力現代化中的組織優(yōu)勢和引領作用。

首先，堅持目標導向和問題導向，緊緊圍繞中國特色社會主義新時代黨的歷史使命，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持以黨章為根本遵循，加強黨內法規(guī)制度體系的整體建設，為發(fā)揮依規(guī)治黨組織優(yōu)勢提供制度安排。在加強黨內法規(guī)制度體系建設的過程中，始終堅持制度制定與實施并重的原則，改革創(chuàng)新，與時俱進，把中央要求、群眾期盼、實踐需求和新鮮經驗結合起來，扎實推進黨的工作和黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化，形成比較完善的黨內法規(guī)制度體系，高效的黨內法規(guī)制度實施體系，有力的黨內法規(guī)制度保障體系。堅持于法周延、于事簡便的原則，以問題為導向推進黨內法規(guī)的完善，著力破解實踐中存在的突出問題，用法規(guī)制度管權管事管人。

其次，堅持整體性與層次性有機統(tǒng)一的原則，促使“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌、相協(xié)調，夯實依據黨章和黨內法規(guī)制度的組織基礎。首先應以整體性與層次性相統(tǒng)一的黨內法規(guī)制度，全面規(guī)范黨的各級組織的產生和職責，保證黨章和黨內法規(guī)制度都立得住，行得通，管得了 。通過全面貫徹執(zhí)行黨章，進一步完善黨的領導法規(guī)制度、黨的組織法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度和黨的自身建設法規(guī)制度，加強和改進黨在各個方面工作的領導，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方領導核心作用提供制度保證，確保黨始終同人民想在一起、干在一起，彰顯依規(guī)治黨的組織優(yōu)勢和政治優(yōu)勢。endprint

四、 把握新時代依規(guī)治黨的法治性，創(chuàng)新自我革命自我超越的新機制

依規(guī)治黨，不是簡單地照章辦事，而是一項以法治思維和法治方式深化黨內治理的重大改革。所謂依規(guī)治黨的法治性，就是要求黨內法規(guī)從制定到實施都要具備實質和形式兩個方面的法治品質，切實體現現代法治理念和原則。堅持依規(guī)治黨的法治性，就是要以法治思維和法治方式深化黨內治理，探索出一條勇于堅持真理，敢于修正錯誤，善于自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的管黨治黨之路。

首先，堅持貫徹落實權力制約、權責對等的現代法治理念和原則，以依規(guī)治黨把權力關進制度籠子，嚴格規(guī)范權力的授受與行使。依規(guī)治黨的要義之一，就是吸收和落實現代法治的權力制約和權責對等的理念和原則，強調黨內不允許有不受制約的權力，也不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員，黨內監(jiān)督沒有禁區(qū)，沒有例外，并且強調黨內監(jiān)督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部。領導機關和領導干部的權力與責任必須對等，有權必有責，權力越大責任越大，違責必問，失責必究。充分發(fā)揮巡視制度的利劍作用，扎緊制度籠子，防止和杜絕“破窗效應”，實現以權力制約權力、以法規(guī)制約權力的剛性約束。

其次，堅持貫徹落實權力保障、維持法治秩序的現代法治理念和原則，以依規(guī)治黨破解自我監(jiān)督這個難題，提高自我革命自我超越的能力和水平?，F代法治是從“壓制型”法向“自治型”法的轉變過程中逐步形成的，其根本目的是保障權利，維持民主與法治的秩序。依規(guī)治黨也是如此原則和理念，它不是簡單地講規(guī)矩講紀律，而是要貫徹落實權力保障、維持法治秩序的現代法治理念和原則，有效地貫徹執(zhí)行民主集中制。從黨內法規(guī)制度上保障黨員和黨組織意愿的充分表達和積極性的有效發(fā)揮，履行保障基層黨組織和黨員權利不受侵犯，保障黨員的知情權、參與權、選舉權、監(jiān)督權，保障黨員的主體地位和主體作用，以依規(guī)治黨的方式把黨內監(jiān)督的嚴肅性和主動接受群眾監(jiān)督的自覺性有機統(tǒng)一起來，把黨內監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，使民主集中制的原則具體化程序化，破解自我監(jiān)督這個難題，提高自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力和水平，把用民主跳出“歷史周期率”的原理具體化、制度化、規(guī)范化。

再次，堅持貫徹落實程序正當、公開透明的現代法治理念和原則，以依規(guī)治黨促進依法執(zhí)政、依法決策的制度化規(guī)范化?，F代法治強調正當程序對于保障人的尊嚴和民主制度的獨立價值，并將程序正當、公開透明的理念和原則，從司法領域擴展到行政、立法領域，主張通過程序正義獲取實體正義。黨內法規(guī)體系建設，正在全面吸收和貫徹落實程序正當、公開透明的現代法治理念和原則。依規(guī)治黨，在當前重要的是堅持貫徹落實程序正當、公開透明的現代法治理念和原則，深化和完善黨務公開制度，將程序正當的理念和原則運用于授受權力、行使權力的各環(huán)節(jié)，使權力在陽光下運行，把黨內監(jiān)督與群眾監(jiān)督、程序民主與實質民主有機地結合起來，促進依法執(zhí)政、依法決策的制度化規(guī)范化。

全面從嚴治黨永遠在路上，只有堅持依規(guī)治黨才能行穩(wěn)致遠，久久為功。我們一定用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，不忘初心，牢記使命，按照新時代黨的建設總要求，以新的姿態(tài)和新的思路舉措，堅持依規(guī)治黨、標本兼治，推進全面從嚴治黨縱深發(fā)展，以法治思維和改革方式深化黨內治理，充分發(fā)揮依規(guī)治黨的制度優(yōu)勢、政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，不斷提高黨的建設質量，更加自覺地為實現新時代黨的歷史使命不懈奮斗。

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【責任編輯：石本惠】endprint