房地產(chǎn)市場調(diào)控政策分析及長效機(jī)制建設(shè)展望

齊華

摘要：1998年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號(hào)）印發(fā)，標(biāo)志著我國房地產(chǎn)市場的正式啟動(dòng)，20年來相繼出臺(tái)了包括貨幣金融政策、土地政策、財(cái)稅政策、行政干預(yù)措施等各項(xiàng)政策措施，且?guī)捉?jīng)反復(fù)，一直缺乏長效機(jī)制的建設(shè)，不利于房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，為此，2016年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議開始提出建立房地產(chǎn)市場長效機(jī)制。本文將在對(duì)房地產(chǎn)市場發(fā)展及調(diào)控政策回顧基礎(chǔ)上進(jìn)行政策效果分析，并對(duì)今后的房地產(chǎn)市場長效機(jī)制建設(shè)進(jìn)行展望。

Abstract： The "Notice of the State Council on Further Deepening the Reform of Urban Housing System and Accelerating Housing Construction" （Guo Fa [1998] No. 23） was issued in 1998， marking the official launch of China's real estate market. Over the past 20 years， various policy measures including monetary and financial policies， land policies， fiscal and taxation policies， and administrative interventions have been introduced and repeated. And there has been lack of long-term mechanism construction， which is not conducive to the continued healthy and stable development of the real estate industry. Therefore， in December 2016， the Central Economic Work Conference began to propose the establishment of real estate market long-term mechanism. This paper will analyze the policy effects on the basis of the review of the development and regulation policies of the real estate market， and look forward to the future construction of the long-term mechanism of the real estate market.

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)市場;調(diào)控政策;長效機(jī)制

Key words： real estate market;regulation policy;long-term mechanism

中圖分類號(hào)：F293.35? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2018）34-0069-02

1? 房地產(chǎn)市場發(fā)展及調(diào)控政策回顧

1.1 1998年-2002年房地產(chǎn)市場確立階段

1998年國務(wù)院23號(hào)文件的印發(fā)啟動(dòng)了中國的房地產(chǎn)市場，各部門配套政策措施相繼出臺(tái)，主要包括建立和完善房地產(chǎn)企業(yè)、中介收費(fèi)、住房銷售等方面的管理政策;經(jīng)營性用地由協(xié)議出讓逐漸轉(zhuǎn)為招拍掛的土地政策;三種供應(yīng)體系的住房供應(yīng)政策;營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅、契稅減征或免征的稅收政策以及完善住房信貸、公積金管理等制度的金融政策等。

1.2 2003年-2007年房地產(chǎn)調(diào)控政策收緊階段

2003年8月國務(wù)院18號(hào)文件印發(fā)，相關(guān)部門出臺(tái)相應(yīng)政策措施進(jìn)行配合，主要有121號(hào)文件、18號(hào)文件、國八條、國十五條、927房貸新政等，具體包括明確住房市場化改革方向，同時(shí)控制房價(jià)過快上漲的管理政策;從嚴(yán)管理土地，831大限土地供應(yīng)一律招拍掛;調(diào)整三種供應(yīng)體系為多數(shù)家庭購買承租普通商品住房的住房供應(yīng)政策;營業(yè)稅免征期限由2年提高到5年的稅收政策;收緊信貸的金融政策等。

1.3 2008年-2009年房地產(chǎn)調(diào)控政策放松階段

2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)，調(diào)控政策轉(zhuǎn)向刺激住房消費(fèi)，主要有國十三條、國四條等，具體包括積極支持房地產(chǎn)業(yè)的管理政策;以實(shí)物方式和租賃補(bǔ)貼等方式解決城市低收入者住房問題的住房供應(yīng)政策;調(diào)整交易稅，減免營業(yè)稅，免征印花稅、土地增值稅，契稅稅率下調(diào)至1%的稅收政策以及加大自主性和改善型住房的信貸支持，利率七折首付兩成的金融政策等。

1.4 2010年-2013年房地產(chǎn)調(diào)控政策收緊階段

在前段政策放松的刺激下，房價(jià)出現(xiàn)了空前暴漲，調(diào)控政策再度收緊，主要有國十一條、國十條、國八條、國五條等，具體包括遏制房價(jià)過快上漲的管理政策;加強(qiáng)土地調(diào)控，增加普通住房土地有效供給的土地政策;重視保障房建設(shè)的住房供應(yīng)政策;重點(diǎn)城市開始限購的住房需求政策;營業(yè)稅免征期限從2年恢復(fù)到5年以及差別化信貸的金融政策等。

1.5 2014年-2016年房地產(chǎn)調(diào)控政策放松階段

隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，在“穩(wěn)增長”和“去庫存”的訴求下，房地產(chǎn)調(diào)控政策再次轉(zhuǎn)向刺激住房消費(fèi)，主要有2014年930房貸新政、2015年330和930房貸新政等，具體包括化解房地產(chǎn)庫存的管理政策;大部分實(shí)行限購的城市取消限購的住房需求政策;營業(yè)稅免征期限由5年改為2年，契稅下調(diào)的稅收政策;多次降準(zhǔn)降息，利率七折首付25%（公積金20%）的金融政策等。

1.6 2017年至今房地產(chǎn)調(diào)控政策收緊階段

2017年隨著經(jīng)濟(jì)L型企穩(wěn)及各大中城市房價(jià)暴漲，金融風(fēng)險(xiǎn)凸顯，房地產(chǎn)調(diào)控政策再度從刺激轉(zhuǎn)向收緊，主要有抑制資產(chǎn)價(jià)格泡沫，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，因城施策去庫存的管理政策;根據(jù)住房消化周期決定土地供應(yīng)的土地政策;熱點(diǎn)城市重啟限購的住房需求政策;熱點(diǎn)城市啟動(dòng)限售、限價(jià)的住房供應(yīng)政策;提高利率、提高首付、限制貸款、控制融資的金融政策等。

2? 房地產(chǎn)市場調(diào)控政策效果分析

2.1 貨幣金融政策效果顯著

首付比例和貸款利率直接決定房地產(chǎn)的購買力。貸款規(guī)模代表了居民按揭購房的可獲得性，而資金成本則直接影響居民舉債購房意愿。過去20年貨幣嚴(yán)重超發(fā)，疊加首付比例和貸款利率降低，購買意愿和購買力提升，房地產(chǎn)需求迅速釋放。過去20年的實(shí)踐充分證明，只有資金規(guī)模和資金成本才是影響房地產(chǎn)需求（自住需求和投資需求）的主導(dǎo)要素。

2.2 土地政策在不同城市有差異

中國一二線和三四線城市房地產(chǎn)市場存在較大差異，住宅用地的年均增幅呈現(xiàn)出“小城市>中等城市>大城市>特大城市和超大城市”的特征。而從小學(xué)生在校人數(shù)觀察常住人口變化則顯示一二線城市人口在快速上升，三四線城市人口增長緩慢甚至流失，土地供給減少，人口流入增多，必將帶來房價(jià)的上漲。

2.3 財(cái)稅政策對(duì)房地產(chǎn)市場交易量有影響

稅收政策直接影響房地產(chǎn)交易量，稅收的變動(dòng)對(duì)房地產(chǎn)市場的供給有直接影響，比如營業(yè)稅下調(diào)會(huì)增加住房供應(yīng)，土地增值稅的調(diào)整會(huì)影響開發(fā)商的開盤節(jié)奏。從效果來看，稅收政策不能抑制房價(jià)上漲，但是對(duì)交易量影響較大。

2.4 行政干預(yù)政策短期有效，但不解決根本問題

短期限購政策對(duì)房地產(chǎn)成交量影響顯著，但也同時(shí)營造了稀缺印象，制造了購房者的恐慌心理，待限購政策一取消，購房者便會(huì)紛紛加杠桿買房，房價(jià)將迅速上漲，因此限購等行政措施并未解決根本問題。

3? 房地產(chǎn)市場長效機(jī)制建設(shè)展望

通過房地產(chǎn)調(diào)控政策回顧及分析可以發(fā)現(xiàn)，20年來的房地產(chǎn)調(diào)控政策幾經(jīng)反復(fù)，一直缺乏長效機(jī)制的建設(shè)，不利于房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。為此，2016年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)建立房地產(chǎn)市場長效機(jī)制。長效機(jī)制，即能長期保證制度正常運(yùn)行并發(fā)揮預(yù)期功能的制度體系，至少包括以下方面：

3.1 土地供給機(jī)制

①集體土地入市機(jī)制。十八屆三中全會(huì)指出在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營型建設(shè)用地出讓、租賃等方式，與國有土地同等入市;②建立居住導(dǎo)向、人地掛鉤的長效機(jī)制。2017年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“要落實(shí)人地掛鉤政策，根據(jù)人口流動(dòng)情況分配建設(shè)用地指標(biāo)。要落實(shí)地方政府主體責(zé)任，房價(jià)上漲壓力大的城市要合理增加土地供應(yīng)，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動(dòng)周邊中小城市發(fā)展”。

3.2 住房保障機(jī)制

房地產(chǎn)市場化改革以來，棚改安置房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、兩限房等等都起到了很強(qiáng)的保障作用。今后政府可以通過多種渠道保持適當(dāng)多的房源，并更多發(fā)展租賃型保障住房。首先，可以實(shí)行地方政府直接出資建造保障性住房，中央政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r給予相應(yīng)的津貼補(bǔ)助;其次，政府也可以直接從二手房市場收購或者租用一批房源，特別是長期空置房，經(jīng)協(xié)商改造成經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房;最后，通過政策上的優(yōu)惠，如土地優(yōu)惠、長期貸款、低息貸款、免稅等支持和促進(jìn)房地產(chǎn)企業(yè)加入建設(shè)保障性住房行列。近兩年出現(xiàn)的商品房配建保障房、土地出讓中“競地價(jià)、競自持、競配建”等等都是非常好的嘗試。

3.3 住房租賃市場發(fā)展機(jī)制

根據(jù)住建部相關(guān)規(guī)劃，2025年中國城鎮(zhèn)住房租賃市場的占比將提高到25%以上，市場化、機(jī)構(gòu)化的長期租賃住房，將得到前所未有的政策支持。比如：①北京、上海、深圳等地方政府將大量優(yōu)質(zhì)土地以極低的價(jià)格定向供應(yīng)給地方國有企業(yè)，用于建設(shè)長期持有的租賃住房，發(fā)展住房租賃市場;②《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》確定在13個(gè)中心城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn);③《關(guān)于推進(jìn)住房租賃資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》將重點(diǎn)支持房地產(chǎn)作為底層資產(chǎn)的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，并試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)投資信托基金。

3.4 房地產(chǎn)稅收調(diào)節(jié)機(jī)制

20年來的土地財(cái)政難以持續(xù)，出路在于建立房地產(chǎn)稅等地方主體稅，這涉及深層次的經(jīng)濟(jì)乃至政治改革。中央已經(jīng)多次表態(tài)要按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和實(shí)施。對(duì)工商業(yè)房地產(chǎn)和個(gè)人住房按照評(píng)估值征收房地產(chǎn)稅，適當(dāng)降低建設(shè)、交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，逐步建立完善的現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制度。

以上機(jī)制已經(jīng)推出或正在推出，從機(jī)制的保障實(shí)施及十九大確立的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)來看，還應(yīng)該有至少兩項(xiàng)長效機(jī)制：

①住房法律保障機(jī)制。我國住房租賃市場存在房東隨意定價(jià)、隨意提價(jià)、隨意退出、承租人利益缺乏保護(hù)等現(xiàn)象，承租人利益缺乏保護(hù)，缺失居住安全感，為此，建立以居住為導(dǎo)向的住房法律保障機(jī)制必不可少。在《房地產(chǎn)管理法》基礎(chǔ)上，抓緊起草《住房租賃法》和《住房保障房法》等各項(xiàng)專門法律，構(gòu)建完整的住房法律保障機(jī)制。

②住房信貸穩(wěn)定機(jī)制。從世界各國經(jīng)驗(yàn)和我國過去20年實(shí)踐來看，首付比例和貸款利率直接決定房地產(chǎn)的購買力。一方面可以固定首付比例，穩(wěn)定居民杠桿比率;另一方面可以對(duì)住房貸款實(shí)行固定利率模式，長期固定房貸利率合同能夠有效消除因利率變動(dòng)引起的房地產(chǎn)市場投機(jī)活動(dòng)，中長期可考慮成立專門的住房儲(chǔ)蓄銀行。

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