日本“新農(nóng)村建設(shè)”經(jīng)驗對我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的啟示*

◎劉松濤 羅煒琳 王林萍

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為新時代中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展指明了方向。2017年12月，中央農(nóng)村工作會議提出走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，明確了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總綱領(lǐng)、路線圖和時間表。2018年3月，國務(wù)院機構(gòu)改革方案提出不再保留農(nóng)業(yè)部，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，凸顯鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。上述政策動向表明，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已成為新時代“三農(nóng)”工作總抓手。與此同時也必須看到，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項龐大的系統(tǒng)工程，我國尚缺足夠的實踐經(jīng)驗。在這方面，與我國一水相隔、同屬東亞儒家文化圈的近鄰日本在實施“新農(nóng)村建設(shè)”、推進農(nóng)村振興過程中制定了一系列行之有效的政策并取得了顯著成效。總結(jié)這些成功經(jīng)驗并合理借鑒，有助于穩(wěn)步推進我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

一、日本“新農(nóng)村建設(shè)”歷程

（一）第一輪“新農(nóng)村建設(shè)”：新農(nóng)村建設(shè)構(gòu)想

1955年，日本政府提出“新農(nóng)村建設(shè)構(gòu)想”，強調(diào)發(fā)揮農(nóng)民自主性和創(chuàng)造性，完善農(nóng)業(yè)基建設(shè)施，推動農(nóng)民互助合作［1］。這標志著第一輪“新農(nóng)村建設(shè)”興起。此輪“新農(nóng)村建設(shè)”重點如下：一是明確推行區(qū)域。圍繞建立農(nóng)民經(jīng)營共同體為軸心，明確規(guī)定符合一定規(guī)模的農(nóng)村方可入圍建設(shè)計劃，做到了精準定位，避免了政策粗濫。二是成立農(nóng)業(yè)振興協(xié)議會。立足區(qū)域特色，發(fā)揚民智和民主，在新農(nóng)村建設(shè)區(qū)域成立由政府、農(nóng)民和地方社團共同組建的農(nóng)業(yè)振興協(xié)議會，負責(zé)制定該地區(qū)振興規(guī)劃并推動付諸實施。三是加大資金扶持。在依靠政策性支農(nóng)資金和地方農(nóng)民自有資金的基礎(chǔ)上，推行最高可至40%的中央政府特殊補貼等一系列疊加補助，不斷增加對新農(nóng)村建設(shè)的資金扶持力度。四是頒布專門法律保障。先后頒布了《農(nóng)業(yè)基本法》等法律，利用政府投資、免息或低息貸款和直接補貼等多種形式支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，同時不斷整合農(nóng)村地區(qū)的金融、教育等資源，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

（二）第二輪“新農(nóng)村建設(shè)”：經(jīng)濟社會發(fā)展計劃

1967年，日本政府提出“經(jīng)濟社會發(fā)展計劃”，強調(diào)推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，推進產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距［2］。這標志著日本第二輪“新農(nóng)村建設(shè)”興起。此輪“新農(nóng)村建設(shè)”重點如下：一是成立專門機構(gòu)。新設(shè)構(gòu)造改善局等機構(gòu)，專門負責(zé)規(guī)劃農(nóng)村水利建設(shè)等工作，意在進一步完善農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平提升。二是強調(diào)生活環(huán)境改善。提出“魅力農(nóng)村”目標，重視農(nóng)村生態(tài)保護，翻新和改建農(nóng)宅，發(fā)展農(nóng)村科教文衛(wèi)事業(yè)，建立農(nóng)村社會保障制度，改善人居生活質(zhì)量。三是推動農(nóng)村勞動力就地轉(zhuǎn)移。先后頒布了《農(nóng)村工業(yè)引進法》等法律，借助低息貸款、稅收減免等優(yōu)惠政策，建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園，鼓勵工業(yè)轉(zhuǎn)移，為農(nóng)民提供就地非農(nóng)就業(yè)機會，以此來抑制農(nóng)民外流，提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)村面貌。

（三）第三輪“新農(nóng)村建設(shè)”：造村運動

20世紀70年代末，“造村運動”于日本農(nóng)村誕生［3］。在眾多“造村運動”中，最具影響力的當(dāng)屬始于1979年的“一村一品”運動。這標志著日本第三輪“新農(nóng)村建設(shè)”興起。此輪“新農(nóng)村建設(shè)”重點如下：一是開發(fā)地域農(nóng)特產(chǎn)品。重點圍繞產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)和地理品牌培育兩個環(huán)節(jié)，以地方資源稟賦優(yōu)勢為核心組建產(chǎn)業(yè)基地，開發(fā)、推廣農(nóng)特產(chǎn)品。二是增加農(nóng)產(chǎn)品附加值。發(fā)展以農(nóng)林牧漁產(chǎn)品及其加工品為原料的大規(guī)模、專業(yè)化工業(yè)生產(chǎn)，追求“短平快”發(fā)展，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值。三是重視發(fā)揮農(nóng)協(xié)作用。發(fā)揮農(nóng)協(xié)經(jīng)營指導(dǎo)職能，引導(dǎo)農(nóng)民統(tǒng)一種植和飼養(yǎng)等標準，開展聯(lián)合銷售和批量買賣，提高農(nóng)民市場話語權(quán)。四是完善農(nóng)村金融體系。圍繞農(nóng)協(xié)為核心大力發(fā)展農(nóng)村合作金融，同時強化農(nóng)業(yè)政策性金融支持，為農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營提供免息和低息貸款。五是注重人才培養(yǎng)。開辦免費補習(xí)班，委派專家學(xué)者下鄉(xiāng)講學(xué)，定期組織學(xué)生和家庭婦女外出考察，既“造村”又“造人”。

二、日本“新農(nóng)村建設(shè)”經(jīng)驗總結(jié)

（一）政府主動介入且積極參與

一是政府主動倡導(dǎo)發(fā)起。前兩輪“新農(nóng)村建設(shè)”皆屬自上而下政府主導(dǎo)型，第三輪“新農(nóng)村建設(shè)”雖屬民間自發(fā)開展，但政府從中也起到了重要的引導(dǎo)支持作用。政府主動倡導(dǎo)發(fā)起“新農(nóng)村建設(shè)”，能夠?qū)ν忉尫艣Q策層對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展高度重視的信號，有助于推動政策持續(xù)有效落實。二是政府提供強有力的資金支持。在“新農(nóng)村建設(shè)”中，水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)用地平整、農(nóng)村道路修建等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)技推廣、病害防治、災(zāi)害補償和農(nóng)業(yè)金融補貼等事業(yè)均需要大量資金，為此政府持續(xù)通過強有力的財政支持來提供資金保障，避免出現(xiàn)資金缺口。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，日本政府對農(nóng)業(yè)的支持和保護力度長期位居發(fā)達國家首位［4］。三是政府提供組織和規(guī)劃支持。在“新農(nóng)村建設(shè)”中，政府成立了一系列專門機構(gòu)，匯集眾智，用以服務(wù)農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)和推動涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；明確政策適用區(qū)域，精準定位，避免政策粗濫和流于形式；發(fā)揮資源優(yōu)勢，出面委托專業(yè)規(guī)劃團隊制訂農(nóng)村基建方案，保障建設(shè)專業(yè)性。

（二）引導(dǎo)農(nóng)民積極參與且強調(diào)獨立自主

一是強調(diào)“上下對稱”以形成合力。前兩輪“新農(nóng)村建設(shè)”主要采取“自上而下”模式，行政色彩較濃厚，農(nóng)民處于被動地位，成效相對有限；以民間主導(dǎo)為特色的第三輪“新農(nóng)村建設(shè)”采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的模式，有效解決了政府單一努力、農(nóng)民參與不足這一問題，充分發(fā)揮了農(nóng)民和各類農(nóng)村社會組織的積極性、創(chuàng)造性和自立性，促使他們逐步成為農(nóng)村發(fā)展的主體和主力。二是政府重視發(fā)揮引導(dǎo)和服務(wù)職能。在“新農(nóng)村建設(shè)”中，日本政府身兼推動者、引導(dǎo)者和服務(wù)者三重角色，著重在資訊服務(wù)、市場拓展、教育培訓(xùn)、技術(shù)推廣等方面予以農(nóng)民支持，增強了農(nóng)民自主意識和自我發(fā)展能力，塑造了一批農(nóng)村實用專業(yè)技術(shù)人才。

（三）構(gòu)建層次分明的培訓(xùn)體系以提高農(nóng)民素質(zhì)

在“新農(nóng)村建設(shè)”中，日本政府重視培育基本素質(zhì)健全、專業(yè)技術(shù)扎實、具有前瞻視野的農(nóng)民，通過組織動員各界力量，構(gòu)建起“政府主導(dǎo)—學(xué)校支持—農(nóng)民參與”三位一體的教育培訓(xùn)模式，以農(nóng)業(yè)初（中、高）級院校、農(nóng)技推廣和農(nóng)協(xié)服務(wù)基地等多樣化涉農(nóng)培訓(xùn)機構(gòu)為基礎(chǔ)，有計劃、分層次、側(cè)重明晰地開展免費教育培訓(xùn)，重點傳授基礎(chǔ)知識和實用性強的專業(yè)技能，意在通過“育人”來增強農(nóng)村發(fā)展后勁，為“新農(nóng)村建設(shè)”的持續(xù)推進提供內(nèi)在動能。

（四）充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織作用

一是重視發(fā)揚基層民主互助理念。在“新農(nóng)村建設(shè)”中，日本政府注重發(fā)揚農(nóng)村基層勤勉、互助、合作和民主理念，扶持農(nóng)民成立綜合農(nóng)協(xié)，有力激活了蘊藏在農(nóng)村民間中的合作和信任等潛力，通過農(nóng)民共有、共建、共管和共享來發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增進農(nóng)民福祉，活化農(nóng)村社區(qū)。二是借助農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織推動政策落地。在“新農(nóng)村建設(shè)”中，日本政府重視對綜合農(nóng)協(xié)的扶持，逐步將其打造成為政府在農(nóng)村的“代言人”，借助綜農(nóng)協(xié)遍布全國農(nóng)村的組織網(wǎng)絡(luò)來推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策落地，亦支持綜合農(nóng)協(xié)為農(nóng)民提供指導(dǎo)、經(jīng)濟、信用、福利、共濟服務(wù)。整體來看，綜合農(nóng)協(xié)在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、改善農(nóng)民生活、提高農(nóng)民市場話語權(quán)等方面成效卓然，起到了政府難以替代的作用，將“新農(nóng)村建設(shè)”運動逐步推向深入。

（五）持續(xù)頒布和完善相關(guān)法律和政策

一是強調(diào)法律的基石和保障作用。日本政府結(jié)合各不同階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村需求來確定“新農(nóng)村建設(shè)”目標，分批次出臺了一系列法律法規(guī)。如在20世紀50-60年代為推動農(nóng)業(yè)發(fā)展和加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，圍繞《農(nóng)業(yè)法》為核心先后頒布了30 余部相關(guān)法律；70年代為提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，頒布了《農(nóng)藥取締法》等數(shù)十部與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)的法律。二是重視政策的導(dǎo)向和靈活作用。日本政府在結(jié)合實際的基礎(chǔ)上，通過頒布一系列政策，如農(nóng)民參與規(guī)劃方案、區(qū)域經(jīng)濟平衡戰(zhàn)略、農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償標準等，靈活引導(dǎo)市場預(yù)期，調(diào)解社會資源配置，有力調(diào)動了各經(jīng)濟體參與“新農(nóng)村建設(shè)”的積極性，亦保障了農(nóng)民選擇參與權(quán)，避免了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡，增強了農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力。

三、日本“新農(nóng)村建設(shè)”經(jīng)驗對我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的啟示

（一）推行“政府主導(dǎo)+農(nóng)民參與”模式

一是明確政府定位，加大資金支持。政府應(yīng)主動承擔(dān)責(zé)任，輕口號宣傳，重政策落地，可考慮匯集產(chǎn)學(xué)研多方力量，成立專業(yè)化理論研究中心、規(guī)劃設(shè)計院等機構(gòu)，協(xié)同開展理論和實踐研究，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策的科學(xué)性。政府也應(yīng)構(gòu)建以財政保障為基石、以金融傾斜為重點、以社會參與為目標的資金投入體系，著力加大農(nóng)村科教文衛(wèi)、養(yǎng)老保障等社會事業(yè)投入，加快補齊農(nóng)村公共產(chǎn)品欠賬，以便為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供良好環(huán)境。二是堅持農(nóng)民參與，切實解決難題。政府應(yīng)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策設(shè)計、規(guī)劃制訂等方面堅持“自下而上”原則，圍繞農(nóng)民需求為核心頒布政策，且應(yīng)注意凸顯農(nóng)民的自主、積極和主動性。同時，中央和各地方政府在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，應(yīng)著重、優(yōu)先解決中西部和山區(qū)農(nóng)村農(nóng)民的致富、行路、上學(xué)、看病等基本生活難題，并在此基礎(chǔ)上由淺入深、循序漸進，逐步引導(dǎo)農(nóng)民參與其中，使農(nóng)民成為落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略真正的主體。三是支持建立專業(yè)化農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織，推動農(nóng)民自我管理、服務(wù)和發(fā)展。政府應(yīng)在落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，在做好引導(dǎo)、管理和監(jiān)督的基礎(chǔ)上，鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭創(chuàng)辦專業(yè)化農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織，政府則重點在資金、管理、法律等方面予以支持，并要求此類組織應(yīng)努力作為農(nóng)民利益代言人，這亦有助于培育農(nóng)民主體意識和創(chuàng)造力，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面深入實施注入持久動力。

（二）注重政府參與和政策落實的靈活性

一是適時調(diào)整政府的參與力度和廣度。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項需要分階段、穩(wěn)步實施的國家戰(zhàn)略，政府應(yīng)依照實情適時調(diào)整自身的參與力度和廣度，在鄉(xiāng)村振興的不同階段推行差異化的區(qū)域規(guī)劃、基建設(shè)施、環(huán)境整治、法律法規(guī)等政策，既避免教條，也不走極端，著力提高政策針對性、靈活性和有效性。二是結(jié)合地方區(qū)位優(yōu)勢出臺相關(guān)政策。政府在細化落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中不可推行“一刀切”模式，應(yīng)避免“放之四海而皆準”、“千鎮(zhèn)（村）一面”等鄉(xiāng)村發(fā)展模式重現(xiàn)，轉(zhuǎn)而立足地方區(qū)位優(yōu)勢和資源稟賦差異，找準定位，特色立身，圍繞地方特色謀發(fā)展，探索出一條兼具差異化、特色化和高效化發(fā)展之路。

（三）構(gòu)建切實有效的體制機制作為保障

一是重視人才培育和人才流動。政府應(yīng)全面推廣新型職業(yè)農(nóng)民培育工程，全面建立新型職業(yè)農(nóng)民制度，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民。政府也應(yīng)加快出臺鄉(xiāng)村振興人才參與機制，通過激勵和保障并行的方式，鼓勵高等院校和科研機構(gòu)人才參與鄉(xiāng)村振興。二是在處理好農(nóng)地關(guān)系的基礎(chǔ)上進一步激活土地要素。政府應(yīng)加快探索推動以土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營為基礎(chǔ)且適合多元化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合形式的土地改革。政府也應(yīng)在立法和行政上盡快明確并統(tǒng)一農(nóng)村土地三權(quán)分置邊界，消除模糊空間和灰色地帶。政府也考慮在不改變土地利用總體規(guī)劃框架的基礎(chǔ)上，科學(xué)整合農(nóng)村碎片化土地用于服務(wù)鄉(xiāng)村振興。三是加快明確宅基地“三權(quán)分置”改革中的關(guān)鍵問題。政府應(yīng)明確宅基地“三權(quán)分置”改革過程中，非房產(chǎn)企業(yè)未通過政府土地拍賣市場所合法取得的土地需要由誰審批、是否需要符合城市供地結(jié)構(gòu)、是否對該類土地設(shè)有供應(yīng)上限等關(guān)鍵問題，以明確市場預(yù)期，壓縮尋租空間。政府也應(yīng)加快制定科學(xué)、合理且可供地方參照的宅基地有償退出補償指標，以加快推動宅基地有償退出。建議政府應(yīng)在嚴控土地用途、堅持宅基地所有者為農(nóng)民的前提下，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，允許宅基地用途多樣化，有序開展宅基地非住房化試點。四是加快明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的關(guān)鍵問題。政府應(yīng)在有效維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的基礎(chǔ)上加快改革試點，破除鄉(xiāng)規(guī)民約、固有習(xí)俗、宗族勢力等阻礙，著重探索、明確集體經(jīng)濟組織具體成員認定、集體經(jīng)濟股權(quán)設(shè)置方式和管理模式等關(guān)鍵問題，并交由法律出臺原則性認定標準。政府也應(yīng)在繼續(xù)擴大多種形式的股份合作制試點的基礎(chǔ)上探索科學(xué)合理的股份量化機制，逐步完善管理機制，保障村民權(quán)益得到落實。