淺析農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押法律制度

趙婕杉

（116000 遼寧師范大學(xué)法學(xué)院 遼寧 沈陽(yáng)）

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度概述

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的概念

土地公有制是我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家基本制度的重要組成部分。因此個(gè)人和組織只享有使用權(quán)，在農(nóng)村農(nóng)地權(quán)利劃分中，則是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》第49條規(guī)定：“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！痹谖覈?guó)農(nóng)村土地的使用中，家庭承包方式占了絕大比例,且重大的農(nóng)村土地如耕地、林地、草地等都采用招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式。一般認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是指在法律允許范圍內(nèi)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的享有者將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為擔(dān)保，為自己或他人設(shè)定抵押，當(dāng)債務(wù)人不能償還債務(wù)時(shí)，抵押權(quán)人依法享有將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行拍賣，變賣等變價(jià)處置并且將所得價(jià)款優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。在中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和其他國(guó)家，農(nóng)戶或農(nóng)場(chǎng)主用農(nóng)地抵押給特定機(jī)構(gòu)由此獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要的資金是非常常見(jiàn)的。但是，在國(guó)內(nèi)，因?yàn)檗r(nóng)村土地是絕大部分農(nóng)村居民唯一的生活來(lái)源，所以一定程度上它擔(dān)負(fù)著農(nóng)村的社會(huì)保障責(zé)任，所以法律上禁止給農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押。但是隨著農(nóng)產(chǎn)品商業(yè)化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地的某種社會(huì)保障功能逐漸減弱，因此,在國(guó)家改革農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的大背景下，土地的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值越來(lái)越凸顯，因此，我國(guó)修改現(xiàn)行關(guān)于農(nóng)地承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律制度也變得越來(lái)越重要。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的特殊性

1.抵押關(guān)系的主體具有特殊性

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的抵押人應(yīng)是在戶籍所在地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的農(nóng)戶、個(gè)體工商戶、企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織。抵押權(quán)人也應(yīng)該是已獲得相關(guān)資質(zhì)，并獲得了政府的行政許可的，而不是其他組織和個(gè)人的金融機(jī)構(gòu)。這與使用城市建設(shè)用地的抵押貸款中抵押人和抵押權(quán)人可以是任何具有民事行為的民事主體是不同的。

2.抵押權(quán)設(shè)定規(guī)則具有特殊性

根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定：“為擔(dān)保債務(wù)的履行，債務(wù)人或者第三人不轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的占有，將該財(cái)產(chǎn)抵押給債權(quán)人”。也就是說(shuō)，抵押人可能是為自己的債務(wù)或第三方債務(wù)進(jìn)行的抵押。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的目的是促進(jìn)農(nóng)村綜合改革，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，原則上不允許用第三方的土地管理權(quán)為債務(wù)提供保證。此外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款堅(jiān)持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押不能改變農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)，不改變農(nóng)民的土地承包權(quán)，不改變農(nóng)業(yè)用地的用途。在使用貸款時(shí)，土地承包抵押權(quán)貸款必須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理。這與一般抵押貸款的使用也有很大不同。

二、現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度需要完善的地方

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，在現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，越來(lái)越趨近農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的時(shí)刻于個(gè)體來(lái)看，農(nóng)業(yè)個(gè)體戶，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)都非常需要更大的資金投入去引進(jìn)現(xiàn)代化設(shè)備，而他們所能依靠的方法就是抵押貸款；于國(guó)家來(lái)講，現(xiàn)行的各地區(qū)個(gè)地方土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)被授權(quán)的都規(guī)劃不一，各地有各地不同的規(guī)定，并且存在許多問(wèn)題，這都十分需要法律上和制度上對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的突破，需要一系列的配套措施從而形成較為統(tǒng)一的抵押制度和穩(wěn)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款環(huán)境。

從現(xiàn)行的法律和各地方的實(shí)踐狀況來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度可以從如下幾個(gè)方面進(jìn)一步發(fā)展：

（一）進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押相關(guān)法律

從《擔(dān)保法》禁止集體所有的土地使用權(quán)抵押到《農(nóng)村土地承包法》中沒(méi)有明文規(guī)定但是卻表明家庭承包土地可以通過(guò)特定方式流轉(zhuǎn)但不得用于抵押，直到2015年的《指導(dǎo)意見(jiàn)》雖然允許了農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行抵押，卻在法律條文上一直沒(méi)有體現(xiàn)?？梢哉f(shuō)現(xiàn)階段的法律發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展已經(jīng)產(chǎn)生了脫節(jié)。從根本上來(lái)說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)是比抵押更為徹底的土地處置方式，如果僅僅是為了保護(hù)耕地的社會(huì)保障功能，限制土地流轉(zhuǎn)反而是比禁止土地抵押更有效的辦法。如果在法律上仍然保持禁止農(nóng)村土承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，那么對(duì)現(xiàn)行的實(shí)踐中的農(nóng)戶和金融機(jī)構(gòu)則是一種隱性的威脅，這樣會(huì)使金融機(jī)構(gòu)失去對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展貸款項(xiàng)目的信心。

（二）進(jìn)一步完善的土地價(jià)值評(píng)估機(jī)制

我國(guó)目前并沒(méi)有關(guān)于市場(chǎng)化的土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，也極度缺少土地價(jià)值評(píng)估專業(yè)人員，更不用說(shuō)完整的一套市場(chǎng)化土地評(píng)估機(jī)制。因此，在各地方的實(shí)踐點(diǎn)，對(duì)于土地的價(jià)值的評(píng)估并沒(méi)有一套明確的等級(jí)分類，各地區(qū)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不一，對(duì)于貸款額度的劃分更是各不相同。在目前農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度發(fā)展迅速的狀況下，相關(guān)的土地價(jià)值評(píng)估機(jī)制建立和完善已經(jīng)是迫在眉睫。

（三）進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

目前，我國(guó)農(nóng)村的土地市場(chǎng)剛剛發(fā)展起來(lái)，還沒(méi)有成熟的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，加上國(guó)家有關(guān)土地的明文限制，也在一定程度上限制了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。比如，在實(shí)踐中，土地權(quán)證不充分，制度不夠完善都會(huì)導(dǎo)致抵押登記效力受影響。另外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然災(zāi)害、農(nóng)作物本身的生長(zhǎng)狀況、農(nóng)產(chǎn)品在當(dāng)季的銷售價(jià)格變化等因素影響十分明顯，“靠天吃飯”的農(nóng)民一旦遇到這樣的狀況，在當(dāng)今不斷發(fā)展壯大的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款規(guī)模，會(huì)產(chǎn)生大規(guī)模無(wú)法償還貸款的情況，接著造成大規(guī)模的土地權(quán)益糾紛。除此之外，不成型的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)、抵押商業(yè)保險(xiǎn)以及抵押擔(dān)保機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)也會(huì)在一定程度上影響金融機(jī)構(gòu)關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押事物的展開(kāi)。