動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰自由裁量權的自我規(guī)制

宮 婷

（遼寧省本溪市桓仁動物衛(wèi)生監(jiān)督所，遼寧桓仁 117200）

行政處罰自由裁量權（下稱自由裁量權），是指行政機關查處違法行為時，在職權范圍內(nèi)選擇對當事人是否進行處罰以及處罰種類、幅度的權限?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第八條規(guī)定的行政處罰種類包括警告，罰款，沒收違法所得、沒收非法財物，責令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或吊銷許可證（執(zhí)照）、行政拘留以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構規(guī)制自由裁量權的重點在于控制“罰款”幅度，如《中華人民共和國動物防疫法》第七十九條規(guī)定，對“轉(zhuǎn)讓、偽造或者變造檢疫證明”的違法案件，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構除沒收違法所得、收繳檢疫證明外，還需要在“三千元以上三萬元以下”的處罰幅度中確定合理罰款金額。

為科學合理地規(guī)制自由裁量權，近年來，各地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構嚴格貫徹黨中央有關規(guī)范公正文明執(zhí)法的決策部署，建立健全行政處罰自由裁量權基準，指導合理行使行政處罰權，執(zhí)法質(zhì)量更上新臺階。然而，規(guī)制自由裁量權并非一個簡易命題，無論在刑法、民法領域，還是在行政法領域，類似權力規(guī)制一直困擾多方，規(guī)范自由裁量權任重道遠。

1 規(guī)制自由裁量權的必要性

1.1 是法制建設需要

自由裁量權作為行政處罰權的重要組成部分，天然帶有“權力”屬性。孟德斯鳩曾說過，“任何有權力的人使用權力都要到邊界時才停止”，擁有自由裁量權的執(zhí)法機關也不例外。包括動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在內(nèi)的所有執(zhí)法機關，或多或少存在自由裁量權濫用的問題。濫用自由裁量權主要表現(xiàn)為高低限罰款、辦理態(tài)度案或人情案、同案異罰等，由此容易滋生執(zhí)法腐敗，損害行政機關公信力。因此，須建立健全自由裁量權基準，筑牢法制“籬笆”，確保自由裁量權不被濫用。

1.2 是動物防疫需要

動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰的意義：通過剝奪預期或既得違法利益，督促行政相對人回歸守法軌道，以實現(xiàn)有效防控動物疫病的管理目標。如果處罰過輕，行政相對人會通過違法行為而獲利，鋌而走險從事違法活動，繼續(xù)破壞動物防疫監(jiān)管秩序；如果處罰過重，雖然可以完全剝奪相對人違法利益，但不符合“罰過相當”的法律原則，也不符合社會公眾情感及動物防疫需要、行政法原則，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構應當合理行使自由裁量權。

2 規(guī)制自由裁量權主流方法的短板

當前，遼寧、重慶、浙江等多地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構主要采用“格次法”來規(guī)制自由裁量權?！案翊畏ā币话愀鶕?jù)違法性質(zhì)，將違法案件劃分為“嚴重”“一般”“輕微”等若干層級，以對應不同程度的行政處罰。這種方法移植自早期刑法實務，有著較多短板。

2.1 自由裁量權有濫用風險

“格次法”一定程度上壓縮了自由裁量權，但在幅度較大的罰則中，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構仍有著過分寬松的自由裁量余地。如當事人“嚴重”違反動物防疫監(jiān)管秩序，經(jīng)營貨值10萬元的檢疫不合格動物產(chǎn)品，承案機構將在“37萬元～50萬元”之間，有13萬元的自由裁量幅度，濫用風險較大。

2.2 “危害程度”和行政處罰不一定相當

多數(shù)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在設置自由裁量權基準時，只是生硬地將“危害程度”劃分為若干層級，對應以若干均勻階次的行政處罰。而事實上，“危害程度”與行政處罰之間，并非是簡單的“線性”關聯(lián)。適用“格次法”，將二者僅作形式對應，有悖于“罰過相當”原則的實質(zhì)要求。

2.3 裁量情節(jié)比重不明確

在多情節(jié)競合的行政處罰案件中，要合理地定過量罰，前提必然是解決好情節(jié)競合問題。如正向競合，當事人有“查處后主動減輕違法行為后果”“積極配合查處”等同向情節(jié)；又如反向情節(jié)，當事人有“多次從事相關違法活動”“主動提供他人違法線索”等相向情節(jié)。多情節(jié)競合案件中，裁量情節(jié)比重的確定，直接關系到情節(jié)競合問題的解決，更關系到行政處罰決定地做出。至于如何衡量裁量情節(jié)比重，至今仍沒有科學且被普遍認可的方法。

3 動物衛(wèi)生監(jiān)督機構規(guī)制自由裁量權的路徑

行政機關自我規(guī)制自由裁量權是主流共識。同時鑒于“格次法”的上述短板，筆者認為動物衛(wèi)生監(jiān)督機構可以采取相應措施來規(guī)制自由裁量權。

3.1 引入“經(jīng)濟人”利益衡量理念

從事動物養(yǎng)殖、屠宰、運輸、診療等活動的個人、法人或非法人組織，多以營利為目的，有著“經(jīng)濟人理性”。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構可以利用這一“理性”，按照命令性條款和禁止性條款的分類，以守法成本/查處幾率或違法收益/查處幾率的數(shù)值作為行政處罰額度，適度剝奪當事人既得利益或預期利益，督促相關從業(yè)人員守法經(jīng)營。這種裁量方法在司法實踐中早有應用，也符合“罰過相當”等的行政法原則，可以適用于相當數(shù)量的動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰案件。有必要指出的是，除法定緣由，行政處罰決定不能突破罰則規(guī)定的上下限。如養(yǎng)殖戶違反“畜禽養(yǎng)殖場應當建立養(yǎng)殖檔案”的命令性條款，可以以守法成本（養(yǎng)殖檔案文書成本+‘填寫工作’人力成本）除以查處幾率（“0～1”之間）的數(shù)值，作為罰款金額。比如販運戶違反“禁止經(jīng)營檢疫不合格動物產(chǎn)品”的禁止性條款，可以違法收益（‘假定成功獲利的毛收入’-收購、運輸?shù)冉?jīng)營性成本）除以查處幾率（“0～1”之間）的數(shù)值，作為罰款金額。

3.2 設置自由裁量權“脫逸”出口

并非所有當事人都是在“理性”指引下作出違法行為的，如存在過失、受脅迫等情節(jié)的違法案件，性質(zhì)特殊、需要單獨考量的個案，在自由裁量時，如果過于機械地搬用利益衡量方法，有可能損害到個案正義，甚至可能突破行政法規(guī)定。因此，要充分考慮到個案需要，為自由裁量權留有“脫逸”出口，允許辦案單位在特定情形下，不適用利益衡量而進行個案裁量。留有“脫逸”出口，并不代表放任自由裁量權，而是“因案而定”，這種“殊情”應該被有關方面嚴格監(jiān)督。

3.3 建立健全自由裁量權配套保障機制

自由裁量權規(guī)制要真正落實，僅靠執(zhí)法機關自律遠不夠，還須建立健全配套的保障機制。一是落實擬處罰決定說理制度。在提出案件處理意見、

審批處罰決定等環(huán)節(jié)，承辦案件的執(zhí)法人員應當主動說明罰款等處罰額度的計算過程，確保計算合理、有據(jù)可依。二是落實處罰決定法制審核制度。充分發(fā)揮具有一線工作經(jīng)歷的法制專員、公職律師作用，依照既定規(guī)定和程序，嚴格審核案件事實證據(jù)、執(zhí)法人員意見、當事人陳述申辯等內(nèi)容，提高自由裁量權行使質(zhì)量。三是落實層級監(jiān)督制度。同級獸醫(yī)主管部門或上級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構，要通過業(yè)務報表、內(nèi)部督察等方式，及時復查有關動物衛(wèi)生監(jiān)督機構辦理的行政處罰案件，重點檢查具有“脫逸”處罰、高低限處罰等情況的行政處罰案件，引導、督促有關機構合理行使自由裁量權。

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