我國(guó)水務(wù)事業(yè)民營(yíng)化改革的經(jīng)驗(yàn)探索與困境分析

徐舒

摘 要：將公共服務(wù)民營(yíng)化可以吸納多方資源，減輕政府壓力，是政府行政改革中值得關(guān)注的議題。基于對(duì)水務(wù)民營(yíng)化概念及方式的了解，比較上海與沈陽(yáng)水務(wù)民營(yíng)化改革案例，本文基于供水事業(yè)的服務(wù)對(duì)象、企業(yè)及政府的三方視角，分析我國(guó)水務(wù)事業(yè)民營(yíng)化改革所面臨的困境。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；水務(wù)事業(yè)；民營(yíng)化

將公共服務(wù)民營(yíng)化，是防止政府?dāng)U張、減輕政府壓力的行政手段之一。水資源具有稀缺性，我國(guó)長(zhǎng)期對(duì)城市供水實(shí)行嚴(yán)格管控，改革開放后，我國(guó)供水行業(yè)開始進(jìn)行民營(yíng)化改革探索。與原有管理模式相比，通過(guò)上海與沈陽(yáng)水務(wù)民營(yíng)化案例的比較，對(duì)“水務(wù)民營(yíng)化是否具有優(yōu)勢(shì)，能否提升公共服務(wù)質(zhì)量”問(wèn)題進(jìn)行探討，有助于了解我國(guó)水務(wù)事業(yè)民營(yíng)化改革的成功經(jīng)驗(yàn)或所面臨的困境，為后續(xù)改革提供決策參考，為后續(xù)研究提供文本參考。

薩瓦斯對(duì)民營(yíng)化的定義最為經(jīng)典，民營(yíng)化指更多依靠民間機(jī)構(gòu)，較少依靠政府來(lái)滿足公眾對(duì)公共服務(wù)的需求。

公共服務(wù)民營(yíng)化的實(shí)質(zhì)是打破政府壟斷，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)公私部門的合作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高運(yùn)營(yíng)效率與服務(wù)質(zhì)量，滿足公眾對(duì)公共服務(wù)的需求。公用事業(yè)民營(yíng)化主要通過(guò)委托授權(quán)、政府撤資及政府淡出 等形式。

我國(guó)水務(wù)民營(yíng)化改革案例概述

之所以選擇上海與沈陽(yáng)案例，一則因?yàn)閮烧吒母锟傮w上一方成功一方失敗，可為本研究提供對(duì)比案例，二則因?yàn)榫鸵呀?jīng)搜集到的資料而言，兩市的資料相對(duì)充足。本文嘗試進(jìn)行案例對(duì)比分析，但資料的有限是本文的不足與遺憾之處。

上海市水務(wù)事業(yè)民營(yíng)化改革路徑

上海市區(qū)由市南、市北、閔行及浦東四家自來(lái)水公司提供，上海選取浦東進(jìn)行水務(wù)民營(yíng)化改革。在水務(wù)管理機(jī)構(gòu)改革方面，成立新的水務(wù)局，并于2000年成立水務(wù)資產(chǎn)管理公司，其為浦東自來(lái)水公司的資產(chǎn)所有者，由水務(wù)局進(jìn)行管理，通過(guò)對(duì)外資出售股份實(shí)現(xiàn)合作；

在民營(yíng)化的范圍選擇方面，選擇出售上游網(wǎng)管，為外方提供經(jīng)營(yíng)與發(fā)展空間，同時(shí)避免固定回報(bào)，并在招標(biāo)過(guò)程加入《限制性條款》，對(duì)外商進(jìn)行嚴(yán)格限制；在水務(wù)民營(yíng)化的期限及模式方面，規(guī)定外資的經(jīng)營(yíng)期限最長(zhǎng)不超過(guò)50年，技術(shù)選擇由政府主導(dǎo)管控。

民營(yíng)化的方式采用產(chǎn)權(quán)出售與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)相結(jié)合的模式。浦東自來(lái)水公司轉(zhuǎn)讓50%的股權(quán)給外方，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；此外，上海在招標(biāo)方面，經(jīng)歷前期評(píng)估和評(píng)標(biāo)兩個(gè)階段，采用綜合評(píng)分法，對(duì)備選部門進(jìn)行充分考察后，作出選擇。

沈陽(yáng)市水務(wù)事業(yè)民營(yíng)化改革路徑

沈陽(yáng)水務(wù)事業(yè)民營(yíng)化改革起步較早，自1995年開始進(jìn)行水務(wù)民營(yíng)化改革。

在水務(wù)管理機(jī)構(gòu)改革方面，沈陽(yáng)并未對(duì)水務(wù)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革；在水務(wù)民營(yíng)化的范圍選擇方面，沈陽(yáng)選擇整體出售，包括上游網(wǎng)管，并承諾固定回報(bào)，后造成大面積虧損；在水務(wù)民營(yíng)化的期限及模式方面，規(guī)定合資期限不超過(guò)30年，采用資產(chǎn)出售的模式。

由于當(dāng)?shù)卣纯紤]周全，簽訂合同時(shí)承諾投資回報(bào)率，造成政府長(zhǎng)期的負(fù)擔(dān)，民營(yíng)化項(xiàng)目一波三折，最終以政府回購(gòu)告終。

此外，沈陽(yáng)市在招標(biāo)方面，未進(jìn)行招標(biāo)，直接選擇外商簽訂合同，在某種程度上直接影響當(dāng)?shù)厮畡?wù)事業(yè)民營(yíng)化改革的實(shí)施效果。

我國(guó)水務(wù)事業(yè)民營(yíng)化探索的經(jīng)驗(yàn)：基于上海和沈陽(yáng)案例的比較分析

上海與沈陽(yáng)兩地均實(shí)施水務(wù)事業(yè)民營(yíng)化改革，為何一方改革有效推進(jìn)，一方以失敗告終？通過(guò)比較上海與沈陽(yáng)兩地案例，我國(guó)在水務(wù)事業(yè)民營(yíng)化方面的如下經(jīng)驗(yàn)有助于改革有效推進(jìn)：

事前周全考慮，合理選擇民營(yíng)化范圍

沈陽(yáng)政府在水務(wù)民營(yíng)化改革范圍方面選擇整體出售，失去主導(dǎo)權(quán)，改革以失敗告終。

上海市選擇出售上游網(wǎng)管，原因在于上海四大自來(lái)水公司水價(jià)相同，僅將浦東自來(lái)水公司進(jìn)行民營(yíng)化探索，在其他公司未調(diào)整水價(jià)時(shí)，為維護(hù)公司自身形象，民營(yíng)化的浦東自來(lái)水公司也難以進(jìn)行水價(jià)調(diào)整。

此外，上海水務(wù)部門針對(duì)引入外商后所帶來(lái)的不確定性因素，事前進(jìn)行周全考慮，在招標(biāo)過(guò)程中加入《限制性條款》，規(guī)定應(yīng)標(biāo)公司需遵循的規(guī)章、調(diào)整水價(jià)的程序等，確保私人部門不能隨意調(diào)整水價(jià)。上海市事前在諸多方面的詳細(xì)考慮，既為社會(huì)資本提供發(fā)展空間，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與民營(yíng)化的積極性，又將主導(dǎo)權(quán)把握在政府手中，保障公共利益，為民營(yíng)化改革奠定良好基礎(chǔ)。

慎重進(jìn)行招標(biāo)，簽訂合理互惠的條約

沈陽(yáng)在第八水廠的改革過(guò)程中，未設(shè)任何招標(biāo)程序，政府沒有任何的法律顧問(wèn)，合作方中法水務(wù)公司，則熟知地方政府制度規(guī)則，精通國(guó)際商務(wù)法律。

當(dāng)?shù)卣催M(jìn)行慎重招標(biāo)及周全考慮，在簽訂合約中約定固定回報(bào)率，且遠(yuǎn)高于國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn) ，對(duì)外方在技術(shù)及服務(wù)等方面卻要求甚少。結(jié)果民營(yíng)化成效不佳，提前回購(gòu)自來(lái)水廠，沈陽(yáng)自來(lái)水公司承擔(dān)全部運(yùn)營(yíng)管理成本，而外方根據(jù)條約要求繼續(xù)履行，最終外方僅安排2名管理人員參與管理，沈陽(yáng)自來(lái)水廠需向中法水務(wù)支付500萬(wàn)的技術(shù)服務(wù)費(fèi)。

上海浦東自來(lái)水廠在市政府的指導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)公平公正透明的招商，與法國(guó)通用水務(wù)公司簽訂協(xié)議，對(duì)合資前提、合資公司遵循事項(xiàng)、合資企業(yè)監(jiān)管等方面作出詳細(xì)規(guī)定。公開透明的招商，平等互惠條約的簽訂，是民營(yíng)化改革的有效基石，能為民營(yíng)化改革提供保障。

明確公私部門職責(zé)，制定落實(shí)配套措施

沈陽(yáng)在水務(wù)民營(yíng)化過(guò)程中未明確公私雙方責(zé)任，簽訂合約時(shí)未對(duì)外方提供的技術(shù)與服務(wù)作詳細(xì)要求，導(dǎo)致一系列損失。如上文所述，沈陽(yáng)回收第八水廠后，仍不得不履行條約，支付500萬(wàn)技術(shù)服務(wù)費(fèi)。

上海在簽訂協(xié)議時(shí)，對(duì)合資方需遵循事項(xiàng)及具體職責(zé)作出明確規(guī)定，同時(shí)，詳細(xì)規(guī)定政府部門對(duì)合資方的監(jiān)管內(nèi)容，包括供水規(guī)劃和建設(shè)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、取水限制等。

其中，對(duì)公眾關(guān)心的供水價(jià)格調(diào)整明確擬價(jià)主體、調(diào)整程序等。明確公私部門的責(zé)任與分工，制定與有效落實(shí)配套監(jiān)管措施，有利于維護(hù)公民利益，保證當(dāng)?shù)厮畡?wù)民營(yíng)化的順利進(jìn)行，是上海水務(wù)民營(yíng)化總體上成功的重要原因。責(zé)任不明晰，未配套落實(shí)相應(yīng)監(jiān)管措施，將無(wú)法順利推進(jìn)水務(wù)民營(yíng)化改革，對(duì)公共資源造成極大浪費(fèi)。

我國(guó)水務(wù)事業(yè)民營(yíng)化改革面臨的困境

水務(wù)事業(yè)的服務(wù)對(duì)象、企業(yè)及政府是改革過(guò)程中涉及的主要利益方，本部分將基于上述三方視角，嘗試探討我國(guó)水務(wù)事業(yè)民營(yíng)化所面臨的困境。

定價(jià)規(guī)則未明確，監(jiān)督管理未落實(shí)，公眾權(quán)益受損

從水務(wù)事業(yè)的服務(wù)對(duì)象視角看，水價(jià)一直是民眾關(guān)注的問(wèn)題。薩瓦斯指出，壟斷行業(yè)民營(yíng)化，價(jià)格管制是保護(hù)公共利益的主要防線之一。由于我國(guó)長(zhǎng)期存在的遺留問(wèn)題，以及改革過(guò)程中前期缺乏周全考慮，民營(yíng)化后水價(jià)的定價(jià)原則不夠明確，公眾通常是被通知水價(jià)調(diào)整，公眾的知情權(quán)受損。

相關(guān)部門對(duì)改革過(guò)程中的監(jiān)督與管理未落實(shí)到位，未明確及落實(shí)水價(jià)的定制規(guī)則，未嚴(yán)格審核成本，未科學(xué)核定利潤(rùn)，無(wú)法切實(shí)保障公眾權(quán)益。此外，水務(wù)民營(yíng)化改革，意味著一定程度上的公私混合，極易滋生腐敗，降低民營(yíng)化的績(jī)效，使公眾的權(quán)益無(wú)法得到有效保障。

供水收益與自主權(quán)的限制，易使企業(yè)服務(wù)動(dòng)力不足

從企業(yè)視角看，我國(guó)水務(wù)事業(yè)民營(yíng)化面臨的困境：

一是供水收益帶來(lái)的瓶頸。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)供水事業(yè)受財(cái)政補(bǔ)貼，水價(jià)長(zhǎng)期較低，往往處于虧損狀態(tài)。

民營(yíng)化改革后，社會(huì)資本自行管理運(yùn)行，要求獲得收益，就需要對(duì)價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整往往以漲價(jià)居多。盡管漲價(jià)的部分原因是價(jià)格向成本的合理回歸，但漲幅過(guò)大，損害供水事業(yè)的公益性與公共性。漲幅過(guò)小，又將抑制社會(huì)資本進(jìn)入公用事業(yè)的熱情。

二是企業(yè)獨(dú)立行使職權(quán)的限制。吸引社會(huì)資本及技術(shù)，改善以往政企不分造成的服務(wù)效率低下等弊端，是實(shí)行水務(wù)民營(yíng)化改革的初衷。

若民營(yíng)化改革后，管制責(zé)任散布于水利、物價(jià)、建設(shè)等多個(gè)部門，各部門責(zé)任分散，層級(jí)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，既不利于對(duì)企業(yè)的管控，也掣肘企業(yè)獨(dú)立行使職權(quán)。這些限制易使企業(yè)提升服務(wù)動(dòng)力不足，難以推動(dòng)水務(wù)民營(yíng)化的改革。

政府改革目標(biāo)存在錯(cuò)位，執(zhí)行不當(dāng)易浪費(fèi)公共資源

從政府部門視角看，政府的改革目標(biāo)存在錯(cuò)位。水務(wù)民營(yíng)化改革是為緩解公共服務(wù)的公用性、公共事業(yè)的營(yíng)利性與服務(wù)供給稀缺性之間的矛盾，使水資源得到更加合理效率的配置。

但在實(shí)際運(yùn)作中，有的地方政府只注重存量資產(chǎn)的套現(xiàn)，解決新建項(xiàng)目的資金缺口問(wèn)題，忽視市場(chǎng)引入的有效競(jìng)爭(zhēng)和公共事業(yè)的長(zhǎng)效發(fā)展。政府在實(shí)踐中若執(zhí)行不當(dāng)，如許諾固定投資回報(bào)等，會(huì)增加行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)雖已明令禁止地方政府許諾固定投資回報(bào)，但為吸引社會(huì)資本，地方政府在實(shí)際操作中往往會(huì)變相進(jìn)行許諾。如在沈陽(yáng)案例中，當(dāng)?shù)卣S諾較高的投資回報(bào)，最終項(xiàng)目無(wú)法運(yùn)行，高價(jià)贖回該項(xiàng)公用事業(yè)，對(duì)公共資源造成極大損失。

此外，水務(wù)民營(yíng)化不僅是引進(jìn)社會(huì)資本，還包括政府的監(jiān)管程序完善、正常運(yùn)轉(zhuǎn)維持等問(wèn)題，需要協(xié)調(diào)環(huán)保、衛(wèi)生、物價(jià)等方面的職能，進(jìn)行長(zhǎng)期持續(xù)的監(jiān)督與引導(dǎo)。

結(jié)語(yǔ)

上海在水務(wù)民營(yíng)化改革過(guò)程中，事前周全考慮，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況選擇改革范圍，有序公開進(jìn)行招標(biāo)，簽訂責(zé)任明確且合理的條約，輔以配套監(jiān)管措施，掌握政府主導(dǎo)權(quán)，激發(fā)社會(huì)資本的熱情與動(dòng)力，并對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管，使其水務(wù)民營(yíng)化過(guò)程較為成功，為我國(guó)公共事業(yè)民營(yíng)化提供了珍貴經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，還需關(guān)注到我國(guó)水務(wù)民營(yíng)化所面臨的困境，沈陽(yáng)在進(jìn)行水務(wù)民營(yíng)化改革過(guò)程中，所面臨的供水定價(jià)、監(jiān)督管理落實(shí)、供水收益瓶頸、企業(yè)自主權(quán)、政府目標(biāo)定位、執(zhí)行及后續(xù)監(jiān)管等問(wèn)題，在公共事業(yè)民營(yíng)化改革中均具有共性，值得加以關(guān)注，從而不斷優(yōu)化公共服務(wù)供給。

（作者單位：華東師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)部）

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