地方政府為什么要購買公共服務

周紀兵

【摘要】政府向社會組織購買公共服務，是政府為社會大眾提供公共產(chǎn)品的一種新途徑。這種公共服務提供方式的創(chuàng)新能夠提升公共服務質量，實現(xiàn)政府提供公共服務的成本最優(yōu)化，推動我國服務型政府建設。

【關鍵詞】地方政府 購買公共服務 社會組織 【中圖分類號】D64 【文獻標識碼】A

地方政府購買公共服務具有必然性

地方政府購買公共服務是完善政府職能發(fā)展的必然。政府履行職能是其存在合法性的基礎。不過當前我國地方政府在職能履行中出現(xiàn)了缺位、錯位以及越位等問題。為此，十八大以來確立了建設服務政府、有限政府的目標，轉變政府職能已經(jīng)成為我國深化改革的重要目標。地方政府的基本職能是為公眾提供各種公共產(chǎn)品和服務，而政府從原本的自己提供全部的公共服務到向非營利組織、企業(yè)等社會第三方購買公共服務，是其工作方式的創(chuàng)新，也符合政府職能改革的必然趨勢。

社會大眾需求的多元化促使地方政府購買公共服務。隨著我國城市化的推進，民眾對公共服務的需求越來越多元，且提出了更高水平的要求。地方政府要直接面對數(shù)量龐大的基層群眾，不可能依靠自身力量完全滿足大眾的各種公共服務需求，而且若地方政府包攬各項公共服務的供給，必然會產(chǎn)生公共服務供給量不足且質量不高、效率低下等問題，其實質上是地方政府無法履行自身職能的一個體現(xiàn)。因此，面對群眾需求的變化，地方政府需改變原本一元化的公共服務供給方式，采取向社會第三方購買公共服務的多元方式，提升地方政府公共服務的供給水平和供給效率。

社會管理體制的改革也催生地方政府購買公共服務。目前我國政府改革的內容之一便是創(chuàng)新社會管理體制，而將政府資源與民間資源整合是政府創(chuàng)新管理的方式之一，在這種管理模式中，政府起到主導作用，而民間力量的注入也激發(fā)了社會管理的活力，是我國構建和諧社會的基礎。我國政府進行社會管理體系創(chuàng)新的目標之一是滿足群眾日益多元的各種公共服務需求。在新的社會管理體系中，社會要參與到公共服務的生產(chǎn)供給之中。地方政府向社會購買公共服務，并非是政府不再履行自身職能，而恰恰是政府從服務群眾的角度出發(fā)承擔自身職責的一個表現(xiàn)。這種模式的創(chuàng)新不僅讓政府提高了公共服務供給的質量和效率，而且還能夠鼓勵各類社會組織進入公共服務生產(chǎn)領域，推動我國社會管理體制的改革。

地方政府購買公共服務存在一些問題

地方政府購買公共服務的運用優(yōu)化了我國財政資源的配置，減輕了政府公共服務供給壓力，也為公眾提供了較為高效的公共服務。但當前我國地方政府購買公共服務還處于探索發(fā)展階段，其中也暴露出一些問題。

地方政府部門缺乏公共服務意識。在一些地方政府部門中，行政人員缺乏公共服務意識，將追求個人發(fā)展放在首位，自我意識突出，這明顯與建設服務型政府的理念不符。缺乏公共服務意識導致政府部門在提供公共服務的過程中流于形式，而且在行政審批等方面程序不明、收費混亂，給群眾帶來諸多不便。

公共服務的種類單一、總量不足。我國人口眾多，地方政府所提供的公共服務與現(xiàn)實需求之間存在較大差距，不論是總量還是種類方面都很難滿足群眾的需求。如在保障群眾生命財產(chǎn)方面，我國的社會保障體系構建還有待完善，養(yǎng)老保障并沒有實現(xiàn)全覆蓋，而且我國一直存在醫(yī)療資源不足且分配不均的問題。在公共服務設施上，農村的公共服務設施較少，農民很少能夠享受其帶來的便利，而即便在城市，殘疾人服務設施也處于缺乏狀態(tài)，文化教育服務實施、公共交通系統(tǒng)設施較為緊張。

公共服務成本高質量低。不斷降低成本或者在同樣的成本下提高產(chǎn)出是現(xiàn)代管理追求的目標之一。但我國地方政府在公共服務管理方面卻呈現(xiàn)高成本低產(chǎn)出的狀態(tài)。這主要表現(xiàn)在三個方面：首先是地方政府組織運轉成本高，由于部門間權責不明確、機構臃腫、人員龐雜等問題，政府的大量財政成本都用于維系政府本身的組織運轉，而非投入到公共服務領域；其次是政府存在的腐敗行為也增加了成本，某些官員熱衷于公款消費，更是將公共資源占為己有，以權謀私，浪費公共資源；最后是政府的一些失誤決策也增加了公共服務成本。部分領導官員受自身行政能力限制而盲目決策，帶來了公共資源不合理利用或者浪費的問題。另外，地方政府官員為了政績將經(jīng)濟發(fā)展放在首位，加之行政組織自身運營成本高，這使得政府財政更多的運用到經(jīng)濟領域和地方政府自身，而只有很少部分被投入到社會公共服務領域。盡管隨著社會發(fā)展水平的提高，我國近年來也開始重視政府在社會公共服務方面的職能，但與公眾龐大的需求相比，這些財政投入杯水車薪。此外，地方政府投入公共服務中的諸多資源存在浪費、占為己有的現(xiàn)象，這導致投入與產(chǎn)出不符，進一步加劇了公共服務供給的短缺。即便是在政府進行改革購買公共服務后，很多行政人員仍利用手中權力對提供公共服務的組織進行尋租，而社會組織為了盈利將尋租成本計算入公共服務供給成本中，進而降低公共服務的質量，這也是我國公共服務供給成本高質量低的一個重要原因。

地方政府購買公共服務時缺乏擔責意識。部分地方政府行政管理者認為其向社會組織購買公共服務便是將部分職能交由市場，與此同時責任也轉嫁給市場，政府不再為公共服務供給行為負責。所以，一些地方政府在購買公共服務之后，便不再對公共服務的具體供給操作進行關注，加之第三方組織將盈利作為組織運營的最終目標，可能為了追逐自身利益而忽視社會責任，這導致一些公共服務供給出現(xiàn)偷工減料的情況。一旦公共服務出現(xiàn)問題，政府卻以第三方供給為由推卸責任，最終使公眾利益受到侵害。

促進地方政府購買公共服務需多措并舉

構建地方政府購買公共服務的法律機制。當前我國有關地方政府購買公共服務的規(guī)定僅為行政性法規(guī)和條例，法律層次較低且缺乏普遍性的約束，這既不能保障地方政府購買的合法性，也為地方政府采購中的違規(guī)行為提供了空間。為此我國需要制定有關地方政府采購公共服務的全國性法律法規(guī)。具體來說，我國要對現(xiàn)有的《政府采購法》進行修訂，補充有關地方政府購買公共服務的內容，應涉及地方政府購買公共服務的具體范圍分類、對供給公共服務的社會組織資質進行規(guī)定，規(guī)范政府購買公共服務的流程，并對公共服務過程中相關主體應承擔的責任進行劃分，解決權責不清的問題。

培育公共服務供給的市場主體。首先，政府要建立起公共服務的多元供給體系。地方政府創(chuàng)新公共服務供給方式，向社會組織購買公共服務，這意味著政府要破除自身在公共服務市場的壟斷地位，將非盈利組織、盈利組織都納入公共服務供給主體范圍之內，形成競爭市場，這樣才能提高公共服務供給的效率和質量。在培育多元公共服務供給主體的過程中，政府應由全面掌控者轉變?yōu)檎贫嬲?，不再負責所有的公共服務供給，而是扮演主導者角色，并對公共服務供給的水平進行監(jiān)督和評價。其次，要在社會公共服務供給中引入競爭機制，降低公共服務供給的成本。最后，公共服務供給市場的培育要以市場為導向。

強化地方政府購買公共服務的監(jiān)督。盡管競爭機制的引入能夠提高公共服務供給的有效性，但要想解決地方政府購買公共服務中可能存在的尋租腐敗等問題，還需要建立監(jiān)督評價體系，這能監(jiān)督政府與公共服務供給機構的購買與供給行為。首先，政府內部要對公共服務供給過程建立監(jiān)督評價機制，包括對公共服務資金使用率、所購買的公共服務質量與數(shù)量等進行評估，這能起到預防腐敗、篩選優(yōu)質公共服務供給方的作用，將公共服務財政資金最優(yōu)化。其次是要建立外部監(jiān)督機制，這主要包括第三方專業(yè)性監(jiān)督機構、專家監(jiān)督機制、媒體監(jiān)督以及群眾監(jiān)督四個方面，全面的外部監(jiān)督能夠形成科學多元的監(jiān)督體系，提高地方政府購買公共服務的有效性。

（作者為四川理工學院副教授）

【參考文獻】

①詹國彬：《需求方缺陷、供給方缺陷與精明買家——政府購買公共服務的困境與破解之道》，《經(jīng)濟社會體制比較（雙月刊）》，2013年第5期。

責編/潘麗莉 美編/于珊