淺析公共政策的功能限度

摘要：公共政策是政府部門為了增進和維護公共利益而采取的一系列行動，是政府履行其職能的必要途徑，而公共政策是否能夠有效地發(fā)揮作用，取決于內(nèi)外部的諸多條件和因素。公共事業(yè)民營化改革作為政府部門完善社會治理網(wǎng)絡體系的重要舉措，不僅能夠幫助政府提高工作效率，還能夠更大程度地促進社會參與，實現(xiàn)社會多主體之間的良性互動。本文以公共事業(yè)民營化為例，在探討民營化政策所能夠發(fā)揮的功能效用的同時，也對其功能失靈的影響因素進行了分析，以使我們能夠更加深刻地了解到民營化政策的功能限度。

關鍵詞：公共政策功能限度民營化政策公共事業(yè)

公共事業(yè)民營化改革反映了政府與社會之間關系的根本性調(diào)整，是轉變政府職能、增強企業(yè)活力的重要舉措。只有認識到民營化政策的功能限度，并合理地利用各種民營化政策在推行過程中的各種條件，我們才能夠最大程度地實現(xiàn)社會利益。公共事業(yè)民營化改革，呼喚的是一個強有力的政府、一個高效的市場和一個開放的社會，要發(fā)揮民營化政策功能的最大限度，離不開政府的支持和引導，同時，也離不開企業(yè)的積極參與。

一、公共政策及其功能限度

公共政策是指社會公共權威在特定情境中，為達到一定的目標而制定的行動方案或行動準則。其作用是規(guī)范和指導有關機構、團體或個人行為，其表達形式包括法律法規(guī)、行為規(guī)定或命令、國家領導人口頭或書面的指示、政府大型規(guī)劃、具體行動計劃及相關策略等。[1]公共政策的功能是指公共政策在社會公共事務管理中的功效與作用，從其對社會所起到的基本作用來講，主要有以下幾個方面：一是作為規(guī)范公眾行為的社會準則的導向功能;二是對目標群體進行約束的管制功能;三是調(diào)控社會各種利益關系的調(diào)控功能;四是對社會公共利益進行分配的分配功能。公共政策功能不是萬能的，其限度主要是指公共政策的作用與功能的區(qū)間，它既包括政策本身所具有的能夠實現(xiàn)政策目標的能力區(qū)間，又包括公共政策系統(tǒng)在政策過程中所具有的能夠實現(xiàn)政策目標的能力區(qū)間。

二、民營化

上世紀七八十年代，隨著全球化的推進以及信息技術的發(fā)展，社會環(huán)境發(fā)生了劇烈的變化，傳統(tǒng)的科層制政府模式因自身結構僵化和行動遲緩等原因，已經(jīng)難以有效應對紛繁復雜的公共事務，西方國家的政府開始了以“企業(yè)家精神”為口號的新公共管理改革，其中，民營化無疑是這場改革的主要舉措之一。民營化可以界定為更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾的需求。它在產(chǎn)品、服務的生產(chǎn)和財產(chǎn)擁有方面減少政府的作用，增加社會其他機構作用的行動。[2]在實踐過程中，民營化主要有委托授權、政府撤資以及政府淡出三種形式。而政府之所以要采用民營化的策略，是因為民營化可以削減機構內(nèi)部的支出、改善政府服務的質(zhì)量、推動創(chuàng)新、提高政府工作效率以及改善基礎設施的建設和運營狀況。

三、民營化政策及其功能限度

（一）民營化政策的功效

民營化之所以備受矚目，是因為其在基礎設施領域、教育以及社會福利等領域的改革都發(fā)揮著重要的作用。民營化通過在公共服務的供給中引入市場競爭機制，在很大程度上彌補了政府功能的盲區(qū)，使科層和市場的力量相得益彰。

第一，完善基礎設施建設。私人部門在資金、技術、物資和人力方面可能比政府更具有優(yōu)勢，故而在各方資源更充沛的情況下基礎設施的建設也能夠得到更大程度的完善，例如福建省泉州市的刺桐大橋、寧波的杭州灣大橋、威望迪浦東自來水公司、浙江萬里學院等都是民間資本參與公共事業(yè)項目的成功典范。[3]

第二，增加項目的技術可行性。民營化可以使市場上的科技創(chuàng)新因素為公共項目服務，為公共服務的供給過程注入活力。因為這不僅關系到企業(yè)的利潤，還關系到企業(yè)的聲譽，所以企業(yè)會通過不斷的技術改進和創(chuàng)新來保證公共服務的項目所運用的技術可以更好的為社會服務。

第三，利用民間資源彌補政府資源的不足。通過民營化來引入市場力量，可以有效解決政府在資源方面的稀缺問題，企業(yè)不僅可以在人、財、物等資源方面保證相對充足的供給和儲備，還可以在某些稀缺資源上提供必要的支持。此外，與傳統(tǒng)的政府債券相比，他們更喜歡進行一些高風險、高回報的投資。

第四，提高公共服務供給的質(zhì)量和效率。通過政府合同招標或委托授權的企業(yè)一定是通過嚴格的篩選而產(chǎn)生的，故而這些企業(yè)在公共服務的供給中具備使服務效果更好的能力。此外，企業(yè)通過參與到民營化也是了贏得利潤，所以企業(yè)為了自身的利益以及企業(yè)形象都會盡力提高公共服務供給的質(zhì)量和效率。

第五，節(jié)儉財政開支。通過企業(yè)來承擔公共服務的供給職責，可以引入社會資本來減少財政開支，即使是政府購買服務，政府也可以通過合同條款的規(guī)定來進行支出，避免因為人為因素而造成財政資源的浪費。同時還有分擔公共部門承擔的風險的功能。通過企業(yè)來承擔公共項目的建設和運作，可以將一部分原本有政府承擔的責任分到給企業(yè)，這樣一來就避免了一些政府官員因為懼怕承擔責任而不愿嘗試提供更多的公共服務的被動局面。

（二）民營化政策的功能失靈

民營化在改善公共服務的質(zhì)量，提高服務的效率等方面有著顯著的成效。然而，民營化政策并不能夠解決所有的問題，在某些情況下，公共事業(yè)的民營化難以發(fā)揮其應有的功效。我們在看到民營化政策積極作用的同時，也不能忽視其功能的局限以及限制其功能發(fā)揮的條件，理解民營化的功能限度是我們推行民營化政策的必要前提。

第一，對民營化的反對。推行民營化政策需要克服阻力，而這些阻力正是來源于民營化政策的反對者。政府官員會因為自身利益的受損而反對民營化，工人可能會因為擔心裁員而反對民營化，企業(yè)則會因為民營化觸動了其利益而反對民營化，公民也可能會抵制民營化，公眾反對民營化可能出于對價格上漲或不得不為過去“免費”的公共服務付錢的擔心。[4]

第二，對民營化的誤解。對民營化的誤解主要有以下幾點：一是認為民營化改革的效果取決于產(chǎn)權變更;二是認為民營化改革的價值取向是效率至上;三是認為民營化是包治百病的靈丹妙藥;四是認為民營化就是私有化。[5]

第三，市場缺陷的存在。民營化中的公私關系實際上就是委托代理關系。承包商可能不會完全遵從政府的意志，而會在信息不對稱的掩護下，利用各種手段為自己而不是為政府謀求最大化的利益。這些或嚴重或輕緩的市場缺陷不僅會放大委托代理問題所產(chǎn)生的各種困境，而且會抵消由市場競爭帶來的不少好處。[6]

第四，政府職能尚未完全轉變。在民營化改革中，政府的角色是“掌舵”，而不是“劃槳”，即政府只負責決策工作，將具體的社會服務工作交由社會來完成。在現(xiàn)階段，我國政府的職能尚未完全轉變，傳統(tǒng)的官僚制政府的弊端仍在顯現(xiàn)。政府官員為了維護既得利益，不愿將手中的權力交由社會，如此一來，民營化就難以得到推進。

第五，法律體系有待完善。民營化將市場力量引入到了公共服務領域，這就是公共服務供給的主體開始走向多元化，而不同領域、不同背景的企業(yè)在提供公共服務過程中的行為也是千差萬別，無法規(guī)范企業(yè)的行為，就會削減民營化對公共利益的促進作用。

第六，缺乏監(jiān)控機制。民營化增加了企業(yè)的自由裁量權，而這些權力被濫用的可能性又很難通過程序和標準加以根本消除。而在行使自由裁量權的時候，若是缺乏必要的監(jiān)控，公共利益便可能不再是首要目標。對于政府來說，“行政機關更關心的是節(jié)約成本與轉移詰責，而非服務的質(zhì)量，或者更感興趣的是與其契約伙伴在長時期內(nèi)維持良好的關系，而非短期性的個案公正和回應消費者”。[7]，而企業(yè)也可能會因為自身利益的驅使而損害公共利益。

四、把握民營化功能限度的途徑

（一）樹立正確的民營化觀念

民營化政策的有效推行，離不開政府以及社會對于民營化的正確理解。

對于政府而言，第一，應該清楚地認識到民營化是解決公共事業(yè)機構臃腫、財政困難、冗員冗雜等問題的有力舉措，是保障公共利益的主要途徑，同時也是保證公民參與權利的必然要求。第二，政府應該糾正官僚制政府中的官僚主義思想，不能認為民營化會損害政府官員的既得利益，要認識到民營化是實現(xiàn)政府與社會良性互動的橋梁。第三，政府也應該認識到民營化并非是解決問題的萬能良藥，民營化也有其功能的限度，公共事業(yè)民營化改革也會面臨著腐敗風險、商業(yè)風險、財政風險和政治風險，要做好迎接困難的準備。

對于社會機構及公民而言，一方面民眾要正確認識民營化，要以開放的態(tài)度迎接不同渠道的公共服務供給;另一方面，社會機構也要樹立正確的理念，負擔起社會責任，要認識到民營化不是單純牟利的手段，追求公共利益始終是民營化的根本目的。

（二）轉變政府職能

民營化減少了政府的作用，轉而更加注重發(fā)揮社會其它機構的作用，這就要求政府轉變其職能，由“劃槳”變?yōu)椤罢贫妗?，即政府應該全面后退，只需要做好決策工作，將提供社會服務的任務交由社會來完成。政府要做的不僅僅是轉變自身的觀念和角色，還應該對社會中的其它機構多加引導，一方面增加社會機構對民營化政策的認識，加強參與民營化改革的意愿;另一方面，政府應該通過輿論宣傳以及政策指導來提高社會機構在參與公共服務供給中的能力，以保障公共利益的首要地位，同時又能夠使社會機構在此其中受益。

值得注意的是，民營化改革雖然倡導減少政府的作用，但是這并不意味著要降低政府在公共事務管理中的權威和地位。民營化改革需要的是一種能夠高效率、高效力、反應性地運作的強有力的政府。只有一個好政府才能確保在政府規(guī)模和職能適度的前提下，有充足的能力提供法律、經(jīng)濟和集體物品生產(chǎn)的制度基礎，以便使私營部門充分發(fā)揮潛力。[8]所以，我們一方面要避免政府過多干涉民營化改革，另一方面我們又要避免“無政府”主義，不能偏頗地忽視政府的重要性，要認識到政府在公共事務管理中的權威是保障公共利益的前提條件。

（三）完善制度保障

民營化的推行必須建立在完善的制度保障機制基礎上，不得損害民間機構和公眾的利益。西方民營化得以順利推行的一個重要原因就在于通過完善的法律來規(guī)范和約束民營化進程，對民營化的原則、程序、責任劃分等做出嚴格規(guī)定，防止出現(xiàn)損害公共利益，以權謀私、貪污腐化等現(xiàn)象。健全的法律法規(guī)體系能夠避免民營化改革的盲目性、隨意性和不確定性，減少改革成本，保證民營化的公正性和透明性。

民營化的前提是確立良好的規(guī)制框架，否則其預期中的效率提升目標將很難實現(xiàn)。這種情況在轉型國家的背景下，體現(xiàn)得尤為明顯。因此，在推行公共任務民營化改革之前，規(guī)制框架的確立成為良好規(guī)制的基礎。規(guī)制框架主要包括以下內(nèi)容的確立：有關民營化的法規(guī)政策體系的建立和完善，對特定民營化項目的科學論證的制度設計，規(guī)制目標的明確、規(guī)制機構的建立程序及其責任承擔、規(guī)制方式的確立等，這都構成了前民營化規(guī)制的重要內(nèi)容。[9]

（四）實現(xiàn)有限民營化

民營化改革雖然可以有效提高公共服務的效率和質(zhì)量，但是我們?nèi)匀灰硇缘乜创駹I化的作用領域和功能限度。從各國的民營化進程來看，并不是所有國有企業(yè)和公共服務都要實行民營化改革。實際上，國有企業(yè)在一些行業(yè)領域仍然在起著其他社會主體不可替代的作用，成為政府進行宏觀調(diào)控的重要手段，而且有些國有企業(yè)從運行效益、管理質(zhì)量等方面來看并不比私營部門差。對于公共服務領域而言，要針對其“公共性”的程度高低，產(chǎn)出可衡量性的難易程度以及市場競爭程度的強弱，有選擇地推行民營化改革。

此外，不同的國家有不同的國情，而不同的地區(qū)的發(fā)展水平也各有差異，所以，在推行民營化政策的時候，我們不能一味照搬西方國家的方法和經(jīng)驗，也不能眉毛胡子一把抓，不分重點。在推行民營化政策之前，我們需要了解一個地方在政治、經(jīng)濟等方面的發(fā)展水平，此外還要客觀地分析該地區(qū)政府以及市場的發(fā)展水平，因為在政府職能尚未轉變、市場經(jīng)濟不夠發(fā)達、制度建設不夠健全的地區(qū)實行民營化改革，結果很可能是適得其反的。所以民營化政策的推行，離不開對現(xiàn)實狀況的客觀分析和對于其作用領域的理性把握。

參考文獻：

[1]謝明公共政策分析導論（修訂版）[M]中國人民大學出版社，2008

[2][4][美]ES薩瓦斯民營化與公私部門的伙伴關系[M]中國人民大學出版社，2002

[3][5][8]詹國彬公共事業(yè)民營化改革的認識誤區(qū)及觀念重構[J]公共管理學報，2009（1）

[6]葉托超越民營化：多元視角下的政府購買公共服務[J]中國行政管理，2014（4）

[7][美]朱迪弗里曼合作治理與新行政法[M]畢洪海，陳標沖譯北京：商務印書館，2010

[9]陳思融，章貴橋民營化、逆民營化與政府規(guī)制革新[J]中國行政管理，2013（10）

（劉燦山，武漢大學政治與公共管理學院）