城市公用事業(yè)民營化的負(fù)面效應(yīng)

李滔

摘 要：為了打破政府在城市公用事業(yè)的壟斷地位，促進(jìn)城市公用事業(yè)的效率，增強(qiáng)城市公用產(chǎn)品的供給能力，近來年我國公用事業(yè)進(jìn)行了民營化改革。在推進(jìn)城市公用事業(yè)民營化的進(jìn)程中雖然取得了一系列的成果，但是也暴露了諸多問題，產(chǎn)生了諸多負(fù)面效應(yīng)。湖北省十堰市公交民營化改革的失敗就是典型的例證，因此，為了推進(jìn)城市公用事業(yè)在新時(shí)代健康持續(xù)發(fā)展，研究城市公用事業(yè)民營化的負(fù)面效應(yīng)具有理論和實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞：城市公用事業(yè)；民營化；負(fù)面效應(yīng)；十堰公交改革

城市公用事業(yè)民營化相關(guān)概念界定

城市公用事業(yè)

公用事業(yè)包括供水、排水、電力、天然氣供應(yīng)、電信等，是整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少的行業(yè)。具有以下特征：住戶式連接意味著存在一種真正的“自然壟斷”，或者至少是一種自然壟斷的趨勢。提供的服務(wù)具有政治敏感性，運(yùn)作如果受阻或者不公平，容易引發(fā)騷亂（如電力供應(yīng)與居民生活）。城市公用事業(yè)包括城市供水、供熱、供氣、公共交通、通訊、排水、污水處理、道路和橋梁、市政設(shè)施、市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理和城市綠化等方面。

民營化

廣義而言，民營化可以界定為更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾的需求。[1]它往往指所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，將“原先由政府控制或擁有的職能交由企業(yè)私方承包或出售給私方”[2]，通過市場的作用，依靠市場的力量來提高生產(chǎn)力，搞活國有企業(yè)。其中最典型的做法是國有公司一半以上的股票出售給私人或全部直截了當(dāng)?shù)爻鍪蹏衅髽I(yè)。民營化的實(shí)質(zhì)就是通過市場機(jī)制合理配置資源，使資源能夠流向使用效率更高的部門。民營化并非為了彌補(bǔ)政府的預(yù)算缺口，而是要實(shí)現(xiàn)對公共部門資源的再分配。民營化可以通過多種途徑來完成：一是把政府機(jī)構(gòu)利用它的雇員直接提供的職能以合同的方式承包出去；二是出賣政府資產(chǎn)和壟斷權(quán)，把國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓給私人部門和企業(yè)；三是在某一公共問題上，政府和私人部門共同合作，并明確各自的角色；四是鼓勵(lì)某些特定的私人部門行為。城市公用事業(yè)民營化就是政府將提供公共服務(wù)的職能交給私營部門完成。

城市公用事業(yè)民營化的負(fù)面效應(yīng)

作為一種政策工具，民營化有其自身的優(yōu)點(diǎn)：可以促進(jìn)管理者降低成本，提高質(zhì)量；民營化是一種新的管理形式和技術(shù)，同時(shí)也是獲得資金的新來源；通過減少政府的直接行為，公共管理者可以專注于政策制定。但是，從委托——代理理論視角（公益性與營利性的博弈）來看，作為委托方的政府的多樣性和復(fù)雜性與代理目標(biāo)的單一性之間存在沖突， 這凸顯了公共部門和私營部門之間委托代理問題的復(fù)雜性。縮減財(cái)政支出， 滿足公共需求等政府實(shí)行民營化的主要目的， 而私營企業(yè)則是最大限度地實(shí)現(xiàn)自身利益，這實(shí)際上造成了責(zé)任與控制的問題。這種固有的難以調(diào)和的矛盾注定城市公用事業(yè)民營化改革會(huì)出現(xiàn)諸多負(fù)面效應(yīng)，這些負(fù)面效應(yīng)會(huì)伴隨著改革的整個(gè)進(jìn)程，由此，改革的負(fù)面效應(yīng)當(dāng)引起高度重視。

政府承諾缺失與公共安全風(fēng)險(xiǎn)

政府在民營化過程中應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行合同條款并按照規(guī)定辦事，只有這樣才能讓私人投資者具有穩(wěn)定的心理期望，加強(qiáng)私營企業(yè)對政府的信心，并刺激私營企業(yè)參與公共事業(yè)的熱情。十堰市政府未實(shí)現(xiàn)承諾是致使公司虧損的一個(gè)因素。比如，政府承諾的對公司的部分補(bǔ)貼未到位。政府已經(jīng)承諾禁止中巴車，但中巴車的數(shù)量在過去的5年里從150多輛增加到200輛，政府的補(bǔ)償機(jī)制也不完善。公共交通、通訊、排水、污水處理、道路和橋梁、市政設(shè)施等公用事業(yè)與每一個(gè)公民都息息相關(guān)，關(guān)乎民生更關(guān)乎國家大計(jì)，而這些公用事業(yè)的運(yùn)營本身就具有較高的安全風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)公用事業(yè)民營化后，如果政府“失位”，企業(yè)又為了追求自身利益的最大化，很有可能造成嚴(yán)重的公共安全問題。一旦公共安全問題發(fā)生，其波及的范圍會(huì)很廣，影響的程度也比較大，有時(shí)甚至?xí)斐呻y以挽回的后果。十堰市公交民營化后四次停運(yùn)，嚴(yán)重影響市民出行；合肥市民營公交交通事故頻繁發(fā)生，威脅公眾安全；蘭州市威立雅水務(wù)公司出廠水及自流溝水樣檢測出苯含量超標(biāo)，引起市民的極度恐慌。因此，城市公用事業(yè)民營化過程中的公共安全風(fēng)險(xiǎn)必須引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。政府作為委托方，應(yīng)該擔(dān)負(fù)起對社會(huì)公眾負(fù)責(zé)的重任，積極履行好自身職能。民營化并不等于政府“甩包袱”，政府在民營化過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府應(yīng)是簽約外包中精明的購買者、有經(jīng)驗(yàn)的檢查者和評估者、賦稅的有效征收者、謹(jǐn)慎的支出者。切實(shí)履行監(jiān)督管理責(zé)任、政策扶持責(zé)任、公共輿論責(zé)任等。在十堰公交民營化過程中，政府并未履行好監(jiān)管職責(zé)，將“包袱”甩給企業(yè)，導(dǎo)致十堰公交民營化最終破產(chǎn)，人民的生活也受到一定的影響。

社會(huì)公平問題

城市公用事業(yè)和市民生活息息相關(guān)，城市公用事業(yè)的發(fā)展與完善對于社會(huì)公眾生活水平的提高也有著很大關(guān)聯(lián)。城市公用事業(yè)具有公共性、公益性的特征，因此，在民營化之后，其屬性依舊要具有普遍服務(wù)的特征。秦虹，盛洪（2006）認(rèn)為普遍服務(wù)主要是指，無論住在任何地方都可以得到服務(wù)、任何人都可得到負(fù)擔(dān)得起的服務(wù)和資源的接入。隨著社會(huì)的發(fā)展，城市公用事業(yè)的范圍越來越廣泛，“普遍服務(wù)”的內(nèi)涵不斷擴(kuò)展，適用范圍和領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。[3] 具有可承受性、不可忽視性、非歧視性及可獲得性。但是，私營企業(yè)不可避免地要追求自身利益的最大化，這必將導(dǎo)致普遍服務(wù)難以保障，產(chǎn)生社會(huì)公平問題。因此，再加之政府如果沒有在合同外包中明確企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的維護(hù)社會(huì)公共利益的責(zé)任，也并未建立比較完善的補(bǔ)償機(jī)制，必將導(dǎo)致企業(yè)違背社會(huì)公共利益，一味追求自身利益最大化。十堰公交民營化，對于老人、兒童有優(yōu)惠政策，但是由于政府誠信機(jī)制缺失，沒有給予企業(yè)補(bǔ)償，導(dǎo)致企業(yè)最終破產(chǎn)。而在湘潭市公交民營化過程中，私營企業(yè)只愿意運(yùn)營區(qū)位條件好、利潤比較可觀的路線，對于那些營利不可觀的路線則不愿參與，有時(shí)甚至為了營利拒絕搭載老人。由此看見，民營化所產(chǎn)生的社會(huì)公平問題應(yīng)當(dāng)引起政府的重視，維護(hù)普遍服務(wù)原則，維護(hù)好社會(huì)公共利益。

效率風(fēng)險(xiǎn)及腐敗問題

我們通常認(rèn)為市場或私有化就意味著效率，但是城市公用事業(yè)民營化一定能促使效率的提升嗎？弗雷德里克森在《公共行政的精神》中指出沒有任何一種證據(jù)表明市場一定比政府好。米爾沃德和帕克對許多國家和許多產(chǎn)業(yè)關(guān)于公共企業(yè)和私營企業(yè)管理效率的可用資料進(jìn)行了研究，并得出結(jié)論：沒有系統(tǒng)的證據(jù)證明公共企業(yè)的成本——效益低于私營企業(yè)。因此，我們必須思考究竟是什么因素影響著企業(yè)的效率，大量的研究表明，競爭機(jī)制是促使效率提高的激勵(lì)因素。因此，在城市公用事業(yè)民營化過程中，競爭機(jī)制的引入是尤為必要的。如果沒有了競爭機(jī)制，提供公共服務(wù)的效率很有可能會(huì)下降，質(zhì)量也很難得到保障。為了使政府選擇更合適的運(yùn)營商，特許經(jīng)營應(yīng)在一個(gè)開放、透明、競爭的環(huán)境中進(jìn)行。在十堰公交民營化的進(jìn)程中，張朝榮在沒有其他競爭者的情形下就成了十堰市的公交運(yùn)營商。因此，十堰市政府在公交特許經(jīng)營問題上操作不規(guī)范。2003年3月24日，張朝榮的溫州市五馬汽車出租公司與十堰市政府正式簽訂收購協(xié)議，但這一份協(xié)議十分簡單，對于后續(xù)管理過程中可能遇到的問題及政府責(zé)任等都并未說明。腐敗問題是城市公用事業(yè)民營化負(fù)面效應(yīng)的主要表現(xiàn)之一。城市公用事業(yè)領(lǐng)域存在著巨大的利潤空間，而民營化就是將原本由政府提供的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給私營企業(yè)提供，這一轉(zhuǎn)換過程存在著巨大的盈利空間。政府部門的工作人員極有可能在城市公用事業(yè)民營化過程中，產(chǎn)生尋租行為從而滋生腐敗，政府部門工作人員與私營企業(yè)暗中勾結(jié)，危害社會(huì)公共利益乃至國家利益。

（作者單位：南昌大學(xué)）

【參考文獻(xiàn)】

[1]Savas，E.S.Privatization.The Key to Better Government[M].Chatham，NJ：Chatham House，1987.

[2][美]斯蒂夫·H.漢克主編.私有化與發(fā)展[M].中國社會(huì)科學(xué)出版社，1989.

[3]秦虹，盛洪.市政公用事業(yè)監(jiān)管的國際經(jīng)驗(yàn)及對中國的借鑒[J].城市發(fā)展研究，2006（01）.