完善我國農(nóng)村土地制度的思考

（東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150000）

一、引言

（一）研究目的

農(nóng)村土地制度是農(nóng)村制度體系的基礎(chǔ)與核心，其是否完善直接關(guān)系到我國6億農(nóng)民的利益和14億人民的溫飽?；诖耍疚膶?duì)我國農(nóng)村土地制度的變遷與現(xiàn)狀進(jìn)行詳細(xì)分析，并提出我國農(nóng)村土地制度完善和改革的相關(guān)建議。希望能夠?yàn)橥晟妻r(nóng)村土地制度提供相應(yīng)的理論依據(jù)和參考。

（二）研究意義

黨的十九大報(bào)告指出：“三農(nóng)”問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。同時(shí)將“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”列為決勝全面建成小康社會(huì)需要堅(jiān)定實(shí)施的七大戰(zhàn)略之一。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。農(nóng)村土地制度作為農(nóng)村制度體系的基礎(chǔ)與核心，研究和分析如何完善農(nóng)村土地制度，既是深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵，也是有效破解“三農(nóng)”問題的重要前提。

二、新中國成立后農(nóng)地制度的變遷

（一）封建剝削土地制度向農(nóng)民土地所有制轉(zhuǎn)變

1950年，中共中央出臺(tái)了《中華人民共和國土地改革法》，廢除封建地主的土地所有制，沒收地主的土地并分給無地或少地的農(nóng)民，同時(shí)農(nóng)民有權(quán)自由經(jīng)營(yíng)、買賣和出租土地。1952年底，全國基本完成土地改革，我國存在兩千多年的封建土地所有制被徹底廢除，農(nóng)村生產(chǎn)力得到解放[1]。

（二）農(nóng)民土地所有制向集體所有制轉(zhuǎn)變

1953-1956年，我國進(jìn)行了社會(huì)主義“三大改造”，其中之一的農(nóng)業(yè)改造，將土地所有權(quán)進(jìn)行回收，目的是確立社會(huì)主義性質(zhì)的土地制度，農(nóng)民個(gè)人所有的土地，也從土地?zé)o償入股、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，發(fā)展到農(nóng)村土地集體所有。

（三）集體所有制向家庭承包制轉(zhuǎn)變

十一屆三中全會(huì)以后，我國實(shí)行農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)，1978年，安徽鳳陽小崗村自下而上地進(jìn)行了農(nóng)村土地制度改革，實(shí)施家庭承包經(jīng)營(yíng)制。1983年，中央出臺(tái)《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》，正式確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；到1983年底，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地集體所有權(quán)的“兩權(quán)分離”得以實(shí)現(xiàn)。1985年，人民公社政社分開，建立鄉(xiāng)政府的工作全部完成，人民公社體制正式退出歷史舞臺(tái)[2]。

（四）家庭承包制向“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)變

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，大量勞動(dòng)力離開農(nóng)村，出現(xiàn)土地資源緊缺與農(nóng)民棄耕并存現(xiàn)象，農(nóng)民出現(xiàn)了分化，承包農(nóng)戶不經(jīng)營(yíng)自己承包地的情況越來越多。2013年7月，習(xí)近平總書記在湖北考察時(shí)，首次提出了要將所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分開。2016年，中央出臺(tái)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，要求明確集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)民承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”。

“三權(quán)分置”強(qiáng)化對(duì)農(nóng)戶土地承包權(quán)的保護(hù)，賦予新型經(jīng)營(yíng)主體更多的土地權(quán)能，順應(yīng)了土地要素合理流轉(zhuǎn)和提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模效益及競(jìng)爭(zhēng)力的需要，有利于促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，提升了土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，為構(gòu)建農(nóng)村人地分離格局下的農(nóng)地權(quán)利體系、農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了制度基礎(chǔ)，是家庭承包經(jīng)營(yíng)制度適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求而不斷變革創(chuàng)新的結(jié)果[3]。

三、我國農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀分析

隨著1978年在小崗村首次實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始至今，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制已經(jīng)實(shí)施了40年，但隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展、農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，這種土地制度的缺陷也日漸突顯，主要表現(xiàn)為：

（一）家庭承包制產(chǎn)權(quán)邊界模糊

我國《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包。村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包的，不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)。這一規(guī)定所確認(rèn)的所有權(quán)主體是“村農(nóng)民集體”。而村民委員會(huì)、村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等組織只有經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)，沒有最終處分權(quán)?！按遛r(nóng)民集體”與農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)間是一種法定的代理關(guān)系，村民委員會(huì)與農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的是集體土地的代理權(quán)，而不是所有權(quán)。但“村農(nóng)民集體”的代表主體往往不明確，于是中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度實(shí)際上成了一種共有財(cái)產(chǎn)制度，這一制度使得集體與集體成員的農(nóng)民間在權(quán)益關(guān)系上極為模糊，潛伏著效率的損失[4]。同時(shí)，農(nóng)民通過土地承包取得農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由于農(nóng)地所有權(quán)的缺失，必然導(dǎo)致農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易成本增加，最終導(dǎo)致“增產(chǎn)不增收”和“種糧不掙錢”的現(xiàn)象。

（二）資本下鄉(xiāng)侵占農(nóng)村集體資源

資本是用于生產(chǎn)的基本要素，在現(xiàn)代化生產(chǎn)過程中起著舉足輕重的作用。發(fā)展農(nóng)業(yè)、建設(shè)農(nóng)村、提高農(nóng)民收入都需要資本的介入?yún)⑴c。在當(dāng)前土地制度改革的大背景下，資本下鄉(xiāng)有助于推動(dòng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展和新型農(nóng)村的建設(shè)，也有利于盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平。但我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革還未完全到位，農(nóng)村制度規(guī)范還較為薄弱，過早的資本下鄉(xiāng)會(huì)侵占農(nóng)村大量資源。在農(nóng)村，大多數(shù)工商資本企業(yè)主要是通過租賃、買斷農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式獲得農(nóng)民的土地，在這個(gè)過程中沒有建立農(nóng)民與企業(yè)間合理的利益共享機(jī)制，使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)之后無法得到土地的增值效益[5]；同時(shí)，由于沒有建立明確的利益契約，在市場(chǎng)需求波動(dòng)較大的情況下，企業(yè)和農(nóng)戶可能都會(huì)出現(xiàn)不同程度的違約，從而造成集體資源的流失。此外，還有一些企業(yè)會(huì)利用政策漏洞和農(nóng)民的短視行為，惡意收購農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)行抵押騙貸，甚至私自改變土地用途，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受到損害。

（三）農(nóng)地隱性市場(chǎng)化侵占農(nóng)地資源

近年來，在許多城鎮(zhèn)，尤其是大中城市的城郊結(jié)合部，隨著農(nóng)村城市化進(jìn)程的推進(jìn)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，出現(xiàn)了集體農(nóng)用地自發(fā)地變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)用地，并進(jìn)入市場(chǎng)流通的現(xiàn)象，即出現(xiàn)了農(nóng)地的“隱性市場(chǎng)化”[6]。

這種現(xiàn)象產(chǎn)生的后果是：很多集體土地名義上所有權(quán)仍屬于農(nóng)村集體，但實(shí)際上這些土地在目的和功能上都與城市用地一樣，產(chǎn)生和城市用地大體相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)效益。因此，開發(fā)商和用地單位更傾向于用較低廉的價(jià)格取得城郊結(jié)合部的集體土地使用權(quán)。從而導(dǎo)致農(nóng)地“隱性市場(chǎng)化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重，其中很多農(nóng)地是違背國家有關(guān)法律規(guī)定非法流轉(zhuǎn)的。農(nóng)地隱性市場(chǎng)的出現(xiàn)，極大地侵占了農(nóng)村土地資源。

（四）農(nóng)村土地制度與保障體系不協(xié)調(diào)

社會(huì)保障體系與農(nóng)村土地制度的不協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為：社會(huì)保障體系覆蓋面較窄。社會(huì)保障的覆蓋面是廣大農(nóng)村居民更好地享受社會(huì)保障的關(guān)鍵點(diǎn)，與城市的社會(huì)保障覆蓋面相比較，我國農(nóng)村較窄的社會(huì)保障覆蓋面急需進(jìn)一步優(yōu)化完善。在多方面因素的影響下，我國農(nóng)村的社會(huì)保障覆蓋面還不夠完善，在特困戶救助、低保、失業(yè)保險(xiǎn)、合作醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等領(lǐng)域還需進(jìn)一步完善，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障的服務(wù)范圍。社會(huì)保障體系的完善對(duì)農(nóng)村土地制度的實(shí)施尤為重要，如果不及時(shí)完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，長(zhǎng)此以往極易引發(fā)嚴(yán)重的農(nóng)村社會(huì)問題，阻礙我國農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)程。

四、完善我國農(nóng)村土地制度的對(duì)策建議

（一）明晰土地權(quán)利主體

農(nóng)村土地制度改革的方向，必須考慮現(xiàn)有的約束條件，沿著“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障收益權(quán)，尊重處分權(quán)”的路徑向縱深發(fā)展。落實(shí)集體所有權(quán)，就是落實(shí)“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的法律規(guī)定，使農(nóng)民的集體成員權(quán)界定明確。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是要依照法律將集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到該集體的每一名農(nóng)戶。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是要允許承包農(nóng)戶依法將其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置給有經(jīng)營(yíng)能力和經(jīng)營(yíng)意愿的主體。

“三權(quán)分置”將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，有利于土地資源優(yōu)化配置和土地流動(dòng)，獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要素功能，要在依法農(nóng)戶承包權(quán)與集體所有權(quán)的前提下，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（二）完善土地使用和征收補(bǔ)償機(jī)制

從農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程看，我國當(dāng)前還處于農(nóng)業(yè)金融的發(fā)展初期，政府的作用不可替代，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體仍以小生產(chǎn)者為主的條件下，對(duì)金融資本的有效吸引還不足。因此，要明確當(dāng)前商業(yè)資本下鄉(xiāng)的利益訴求，建立監(jiān)管機(jī)制，防止在發(fā)展過程中損害農(nóng)民權(quán)益。這就需要國家的扶持和政策支持，保護(hù)糧食的生產(chǎn)安全與價(jià)格穩(wěn)定，建立健全法律法規(guī)，防止工商資本肆意擴(kuò)張，侵吞農(nóng)村集體資源，損害農(nóng)民的生產(chǎn)熱情。在加強(qiáng)宏觀調(diào)控的同時(shí)，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)與政府職能的互補(bǔ)。通過建立土地價(jià)格機(jī)制和土地資源分配增值機(jī)制，進(jìn)一步探索富有彈性的土地報(bào)酬補(bǔ)償方式，使土地的使用權(quán)通過市場(chǎng)機(jī)制有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民將土地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榫邆淇沙掷m(xù)收入的財(cái)產(chǎn)性物權(quán)，確保農(nóng)民在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中獲得應(yīng)有的利益。

（三）完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

習(xí)近平總書記曾指出：土地流轉(zhuǎn)和土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方向和必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向。土地流轉(zhuǎn)有利于優(yōu)化土地資源配置，緩解人地矛盾，提高土地利用率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。我國目前現(xiàn)行法律雖然基本保障了農(nóng)村土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，但還存在著土地產(chǎn)權(quán)不清、管理制度缺失、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、交易主體權(quán)利不對(duì)等、服務(wù)不健全等問題，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益無法得到完全充分的保障，涉及的流轉(zhuǎn)主體、客體、對(duì)象、期限、形式、登記等事項(xiàng)，都需要相關(guān)法律和規(guī)定予以規(guī)范。

一要完善土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)和制度體系。從制度上劃分土地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，明確流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益，完善權(quán)利配置與利益分享機(jī)制，用法律制度保障流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、制度化。

二要完善土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制。建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制與土地流轉(zhuǎn)信息庫，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，管理相關(guān)事宜，提供合同簽訂、土地價(jià)值評(píng)估、政策咨詢等，引導(dǎo)農(nóng)民依法有效流轉(zhuǎn)，大力推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

三要完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。建立土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)和土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，及時(shí)提供相關(guān)信息和融資、估值、協(xié)調(diào)等社會(huì)服務(wù)，優(yōu)化資源配置，通過基層自治管理與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)雙向結(jié)合，幫助流轉(zhuǎn)雙方實(shí)現(xiàn)高效流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

四要建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制。依法保障農(nóng)民合法權(quán)益，確保土地流轉(zhuǎn)過程合法合理，嚴(yán)格控制與監(jiān)督流轉(zhuǎn)后的土地使用性質(zhì)，維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)安全。流轉(zhuǎn)后要重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)戶家庭農(nóng)場(chǎng)，提升農(nóng)戶的家庭經(jīng)營(yíng)能力，使之成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的中堅(jiān)。

（四）完善土地制度配套體系的建設(shè)

一應(yīng)完善建立農(nóng)村金融制度。以土地抵押權(quán)為基礎(chǔ)，拓寬農(nóng)民融資渠道。實(shí)施的路徑分為三個(gè)階段：

第一階段，成立土地銀行。以其吸收閑置土地，并整合和改善，轉(zhuǎn)讓給具備一定規(guī)模經(jīng)營(yíng)實(shí)力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，提高土地利用率。第二階段，發(fā)展土地融資租賃。農(nóng)民把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存入土地銀行，土地銀行把存進(jìn)來的零散土地進(jìn)行串聯(lián)整合，提高土地抵押價(jià)值后申請(qǐng)貸款，按存入份額分配給存地農(nóng)民；同時(shí)，承租方能租到大片連續(xù)的土地，利于規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。第三階段，實(shí)現(xiàn)土地證券化。農(nóng)戶、土地集體所有者、土地開發(fā)企業(yè)可聯(lián)合成立土地股份公司，分別以土地所有權(quán)、資金、開發(fā)服務(wù)入股，土地銀行依法對(duì)公司進(jìn)行評(píng)估，發(fā)行證券、股票為其融資，促進(jìn)城市資金向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，既保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，又緩解農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營(yíng)資金的匱乏。

二應(yīng)建立完善的支農(nóng)政策制度。健全、規(guī)范、及時(shí)的農(nóng)業(yè)支持政策決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和效率，因此支農(nóng)政策應(yīng)具備前瞻性、連貫性和穩(wěn)定性，具體到技術(shù)支持、優(yōu)惠政策、政府補(bǔ)貼等，以鼓勵(lì)、吸引專業(yè)人才和企業(yè)參與到土地經(jīng)營(yíng)中來。

三應(yīng)建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度。完善最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)以及社會(huì)保障體系，特別是保證農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與土地補(bǔ)償制度的銜接，解決農(nóng)民的后顧之憂。