論政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館公共服務(wù)的管理與評(píng)價(jià)

林岫

關(guān)鍵詞：?政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù);公共圖書(shū)館;圖書(shū)館服務(wù);管理與評(píng)價(jià);過(guò)程控制

摘 要：?如何對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館公共服務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)管與評(píng)價(jià)，是體現(xiàn)政府服務(wù)制度價(jià)值的關(guān)鍵所在。文章解讀了政府在購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館公共服務(wù)中各購(gòu)買(mǎi)主體之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系及購(gòu)買(mǎi)過(guò)程，分析了政府在購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館公共服務(wù)中全程監(jiān)管和全面評(píng)價(jià)應(yīng)注意的問(wèn)題，包括評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)主體和評(píng)價(jià)方式等，并利用圖書(shū)館服務(wù)的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)一步論證了政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館公共服務(wù)全程管理與評(píng)價(jià)的專(zhuān)業(yè)性和必要性。

當(dāng)前，購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)已成為政府全面深化改革的重要內(nèi)容。2015年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作意見(jiàn)的通知》指出，到2020年要在全國(guó)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)體系，同時(shí)印發(fā)的《政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄》也將購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館服務(wù)列入其中，從而使政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館服務(wù)工作有了政策指引和保障。在政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)過(guò)程中，如果管理制度不完善、評(píng)價(jià)指標(biāo)不科學(xué)、評(píng)價(jià)結(jié)果不客觀及評(píng)價(jià)工作形式化和表面化，將會(huì)給政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館公共服務(wù)工作帶來(lái)阻礙，進(jìn)而影響其健康持續(xù)地發(fā)展。因此，如何制定政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館公共服務(wù)的全程監(jiān)管與全面評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，亟須社會(huì)各界展開(kāi)深入系統(tǒng)的研究。

1 實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館公共服務(wù)管理與評(píng)價(jià)的必要性

王浦劬、萊斯特M.薩拉蒙認(rèn)為，盡管政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但是在具體購(gòu)買(mǎi)的過(guò)程中，仍然存在購(gòu)買(mǎi)行為內(nèi)部化、購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)不清晰等問(wèn)題，會(huì)導(dǎo)致腐敗問(wèn)題發(fā)生，最終產(chǎn)生公共財(cái)政轉(zhuǎn)移。作為終端消費(fèi)者的社會(huì)公眾在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中基本缺席，服務(wù)效果和質(zhì)量不受監(jiān)督，導(dǎo)致服務(wù)購(gòu)買(mǎi)難以使公眾得到實(shí)惠。

目前，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的各項(xiàng)制度還不健全，從而導(dǎo)致在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題。政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館公共服務(wù)的內(nèi)涵是政府為滿足社會(huì)公眾對(duì)圖書(shū)館服務(wù)的需求，使用公共資金支付合同化、契約化的服務(wù)費(fèi)用，并承擔(dān)監(jiān)督和考核的責(zé)任。政府是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主體，社會(huì)機(jī)構(gòu)或組織是圖書(shū)館服務(wù)的提供商，社會(huì)公眾是圖書(shū)館服務(wù)的消費(fèi)者，而公共圖書(shū)館是與該項(xiàng)業(yè)務(wù)相關(guān)的機(jī)構(gòu)（見(jiàn)圖1）。

政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館公共服務(wù)隱含風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在：①政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館服務(wù)的邊界難以確定。一般而言，政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館服務(wù)時(shí)，應(yīng)先確定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的類(lèi)型。但在實(shí)際操作中，有些具有隱含性、即時(shí)性等特征的服務(wù)，以及相關(guān)服務(wù)產(chǎn)品的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等都難以被準(zhǔn)確界定。②政府的購(gòu)買(mǎi)目標(biāo)錯(cuò)位。在政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館服務(wù)的結(jié)構(gòu)框架下，政府是代表社會(huì)公眾的利益，以合同契約的方式向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館的服務(wù)產(chǎn)品。但在具體操作中，政府處在一個(gè)多級(jí)代理的關(guān)系中，服務(wù)提供商有可能為了迎合或滿足政府人員的偏好，從而忽視社會(huì)公眾?的需求。③政府人員缺乏相關(guān)的圖書(shū)情報(bào)專(zhuān)業(yè)背景，使其獲取圖書(shū)館服務(wù)市場(chǎng)信息能力受到限制。在購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館服務(wù)時(shí)，政府人員有可能由于缺乏圖書(shū)情報(bào)專(zhuān)業(yè)背景，因而無(wú)法充分獲取市場(chǎng)信息，導(dǎo)致其最終做出錯(cuò)誤的決策和選擇。④購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館服務(wù)有可能產(chǎn)生貪腐。如果相關(guān)政府人員追求個(gè)人利益，就會(huì)運(yùn)用手中的權(quán)力削弱市場(chǎng)機(jī)制，造成購(gòu)買(mǎi)目標(biāo)偏離，甚至發(fā)生腐敗現(xiàn)象。⑤提供圖書(shū)館服務(wù)的市場(chǎng)十分有限，且容易被壟斷。任何企業(yè)經(jīng)營(yíng)的目的都是為獲取更多的利潤(rùn)，這給具有社會(huì)公益性質(zhì)的圖書(shū)館服務(wù)帶來(lái)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府必須出臺(tái)一系列的政策、法規(guī)及規(guī)章制度對(duì)其進(jìn)行全面監(jiān)管，以防范各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

2??政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館公共服務(wù)的全程管理與全面評(píng)價(jià)

政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館公共服務(wù)全程監(jiān)管包括制訂購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃、預(yù)算申報(bào)與批復(fù)、確定購(gòu)買(mǎi)方式、審核服務(wù)商資質(zhì)、招標(biāo)、簽訂合同、服務(wù)驗(yàn)收、服務(wù)反饋、服務(wù)付款等;全面評(píng)價(jià)包括對(duì)財(cái)務(wù)、審計(jì)、績(jī)效、圖書(shū)館服務(wù)效能、社會(huì)公眾滿意度等方面的評(píng)價(jià)。政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館公共服務(wù)是一個(gè)不斷循環(huán)、持續(xù)改進(jìn)的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程不僅要以管理與評(píng)價(jià)為起始點(diǎn)，而且還要以管理與評(píng)價(jià)為回歸點(diǎn)。同時(shí)，政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館公共服務(wù)是在政府和服務(wù)提供商參與下的公共圖書(shū)館行為，因此，構(gòu)建專(zhuān)門(mén)的公共圖書(shū)館業(yè)務(wù)管理與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系十分重要。

2.1 制定全面管理與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

政府在制定購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館公共服務(wù)的全面管理與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)注重頂層設(shè)計(jì)，完善相關(guān)的法律法規(guī)，制定可操作的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系應(yīng)遵循可行性、時(shí)效性及具體化原則，不僅應(yīng)涵蓋服務(wù)提供商內(nèi)外部的運(yùn)行情況、組織信譽(yù)度等，還應(yīng)注意用戶滿意度的指標(biāo)設(shè)計(jì)、社會(huì)公眾的需求及政府的財(cái)政能力等。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)主要包括服務(wù)提供商的資質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)成果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)公眾的滿意度以及服務(wù)的時(shí)間與成本收益比等內(nèi)容，政府應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目申報(bào)時(shí)提出的項(xiàng)目目標(biāo)對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行設(shè)計(jì)，重點(diǎn)對(duì)服務(wù)實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，將服務(wù)對(duì)象的滿意度作為核心指標(biāo)之一。

2.2 注重第三方評(píng)價(jià)及評(píng)價(jià)方式

第三方組織具有獨(dú)立性，具有協(xié)助政府機(jī)構(gòu)開(kāi)展項(xiàng)目評(píng)價(jià)的能力和資質(zhì)。它們是專(zhuān)業(yè)的社會(huì)組織，包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所、法律事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所、專(zhuān)門(mén)的調(diào)查機(jī)構(gòu)等。第三方組織在承接項(xiàng)目前就要對(duì)服務(wù)提供商的資質(zhì)、能力、信譽(yù)、業(yè)績(jī)等進(jìn)行論證，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行全程跟蹤和監(jiān)督，在項(xiàng)目完成后進(jìn)行績(jī)效評(píng)估和資金使用審計(jì)等。同時(shí)，政府應(yīng)實(shí)行全程監(jiān)管的評(píng)價(jià)方式，事前詳細(xì)調(diào)查公共服務(wù)的需求，制定相應(yīng)的規(guī)章制度，如調(diào)研報(bào)告、數(shù)據(jù)分析、服務(wù)商準(zhǔn)入制度等;事中嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制度，進(jìn)行服務(wù)跟蹤，建立社會(huì)公眾投訴機(jī)制，收繳項(xiàng)目運(yùn)作履約保證金，嚴(yán)格付款方式等;事后建立專(zhuān)業(yè)、多元的調(diào)查評(píng)估機(jī)制，組織會(huì)計(jì)師事務(wù)所、法律事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所、專(zhuān)業(yè)調(diào)查公司等第三方組織參與評(píng)估。另外，政府還應(yīng)建立結(jié)果反饋機(jī)制，對(duì)服務(wù)提供商實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣和淘汰等。

2.3 制定專(zhuān)業(yè)的圖書(shū)館服務(wù)指標(biāo)

專(zhuān)?業(yè)的圖書(shū)館服務(wù)指標(biāo)不僅應(yīng)涉及圖書(shū)館服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量及完成時(shí)間，還應(yīng)有相關(guān)的服務(wù)效能評(píng)價(jià)，應(yīng)將讀者和公眾評(píng)價(jià)放在突出位置。政府在制定圖書(shū)館行業(yè)專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)應(yīng)遵循以下原則：①具體指標(biāo)以定量指標(biāo)為主、項(xiàng)目指標(biāo)為輔。由于圖書(shū)館工作內(nèi)容專(zhuān)業(yè)化較強(qiáng)，因此，政府應(yīng)制定科學(xué)合理、操作性強(qiáng)的量化指標(biāo)和項(xiàng)目指標(biāo)。②制定內(nèi)部與外部相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。政府可委托公共圖書(shū)館對(duì)其購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督。同時(shí)，對(duì)圖書(shū)館服務(wù)效能的評(píng)價(jià)，政府可引入獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)或社會(huì)各界代表參與，以確保評(píng)價(jià)的客觀性、公正性及專(zhuān)業(yè)性。③制定第三方參與的評(píng)價(jià)機(jī)制。第三方參與的評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)圖書(shū)館服務(wù)起到了重要的監(jiān)督作用，同時(shí)也更具客觀性、公正性和準(zhǔn)確性。表1顯示的是政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館公共服務(wù)管理與評(píng)價(jià)的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)（由于篇幅所限，該表僅顯示了一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)內(nèi)容）。圖書(shū)館界專(zhuān)業(yè)人員、社會(huì)公眾及第三方機(jī)構(gòu)可對(duì)圖書(shū)館服務(wù)的相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)論證，將總體指標(biāo)細(xì)化、分解后，最終形成各級(jí)明細(xì)指標(biāo)。此外，公共圖書(shū)館還應(yīng)制定各業(yè)務(wù)崗位的質(zhì)量和數(shù)量指標(biāo)評(píng)價(jià)表，將圖書(shū)館的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行細(xì)化，使其清晰、完整，以便對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)的圖書(shū)館公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，以及對(duì)具體崗位、項(xiàng)目或人員進(jìn)行監(jiān)督管理與評(píng)價(jià)。如：圖書(shū)編目崗位的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)包括新書(shū)驗(yàn)收、書(shū)目信息核查、機(jī)器編目、給號(hào)、編目審校、總校、打印書(shū)標(biāo)、貼書(shū)標(biāo)、打印清單及圖書(shū)撥交等，圖書(shū)館應(yīng)對(duì)這些業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行質(zhì)量和數(shù)量指標(biāo)的考核，同時(shí)給出考核評(píng)價(jià)等級(jí)。

2.4 評(píng)價(jià)結(jié)果反饋

在政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館公共服務(wù)過(guò)程中，圖書(shū)館要及時(shí)將其服務(wù)管理與評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給政府、圖書(shū)館服務(wù)提供商及社會(huì)公眾。評(píng)價(jià)結(jié)果反饋不僅是政府決定購(gòu)買(mǎi)新的圖書(shū)館服務(wù)項(xiàng)目的依據(jù)，同時(shí)也是政府按照合同約定兌現(xiàn)服務(wù)提供商的付款依據(jù)。一旦在評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，政府及相關(guān)部門(mén)可以立即要求服務(wù)提供商進(jìn)行整改，由此可見(jiàn)，評(píng)價(jià)結(jié)果反饋也是政府對(duì)服務(wù)提供商再次續(xù)聘或解聘的依據(jù)。

3 結(jié)語(yǔ)

政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館公共服務(wù)的全程管理與全面評(píng)價(jià)專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)，需要由專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)和人員掌握并實(shí)施，政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館公共服務(wù)的全程監(jiān)管與全面評(píng)價(jià)給予高度重視，盡快制定并出臺(tái)科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，確保政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館公共服務(wù)能夠健康持續(xù)地開(kāi)展。

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