中國PPP市場發(fā)展與對外開放研究

摘要：近年來在政府的大力推動下，PPP市場得到了快速發(fā)展，規(guī)模不斷擴大，但民營企業(yè)和外資企業(yè)的參與度仍然較低。由于中國PPP市場在制度建設、市場主體競爭力、市場準入等方面與其他國家PPP市場存在一定差距。與中國對外開放歷程一樣，PPP市場的進一步對外開放不可能一蹴而就，中國應選擇適合國情的PPP市場開放模式。文章在總結中國PPP市場發(fā)展現(xiàn)狀和特點的基礎上，研究提出中國PPP市場應采用分階段、漸進式的對外開放模式，并慎重選擇PPP市場進一步對外開放的實施策略，為PPP市場主體在部分領域融入國際競爭環(huán)境爭取過渡期，從而推動國民經(jīng)濟的健康、可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：PPP；市場；發(fā)展；對外開放

PPP作為引入民間資本發(fā)展基礎設施建設和公共服務供給的創(chuàng)新性工具，得到了廣泛推廣，與此同時中國政府加快了PPP制度改革的進程，即將出臺的PPP條例將提升PPP立法層級，推動PPP市場更加統(tǒng)一、規(guī)范，投資環(huán)境更加公平、透明。

一、 中國PPP市場主要特征

2013年開始的PPP改革推動了市場的快速發(fā)展，PPP項目入庫及落地速度逐步加快，統(tǒng)一、規(guī)范的PPP市場初步形成，并呈現(xiàn)以下特征：

1. 中央政府的支持成為推動PPP市場改革的重要驅(qū)動力。近幾年中國PPP市場發(fā)展速度很快，其原因之一在于中央政府層面的政治意愿有力地推動了PPP市場改革進程。2013年11月召開的中共中央第三次會議強調(diào)加大市場化改革的深度、廣度，推動政府直接配置的資源逐步減少，資源配置要以市場規(guī)則、價格和市場競爭等為依據(jù)，努力達到最大化效益、最優(yōu)化效率的目的，目的在于減少政府目的對經(jīng)濟的干擾和允許市場在分配資源方面發(fā)揮更大的作用。同時允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營。中央政府層面對PPP的大力支持，有力地協(xié)調(diào)了PPP市場不同行業(yè)管理部門之間的關系，加快推動了一系列PPP相關政策的制定和全國各地試點項目的發(fā)起。在地方政府層面，由于PPP模式有利于提高效率和透明度，并緩解地方政府持續(xù)增長的財政壓力，因此得到了地方政府的推廣。此外，PPP模式的廣泛應用加速了PPP相關法律制度框架的建立和健全。盡管中國PPP市場相關的法律和規(guī)范體系尚不成熟，但即將出臺的PPP條例將進一步健全制度體系，隨著與PPP有關的法律法規(guī)不斷完善，包括PPP市場參與主體從外資擴展到全部私人投資者，從過去限于BOT方式進行擴展到允許采用多元化模式，并且提供了更多具有可操作性的法律規(guī)范和市場規(guī)則。

2. PPP市場行業(yè)發(fā)展不平衡。隨著國有企業(yè)混合所有制改革的推進，中國政府允許私人企業(yè)建立金融機構并參與國有企業(yè)的改革，這使得私人企業(yè)能夠投資的領域也不再局限于過去公路、橋梁、發(fā)電、供水和污水處理、垃圾處理等領域，高速公路、水利、石油和天然氣相關領域、電信、礦產(chǎn)資源開發(fā)、政策性住房、醫(yī)療、教育、社會福利服務等行業(yè)和部門也成為私人資本允許進入的領域。然而，中國PPP市場內(nèi)部行業(yè)分布不均衡，目前PPP項目的主要投資集中于盈利模式清晰、投入金額較高的市政工程、交通運輸、房地產(chǎn)開發(fā)，以及養(yǎng)老等領域，而社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等盈利模式尚不清晰、收益較不確定的行業(yè)投資熱度不高。

根據(jù)世界銀行統(tǒng)計，2000年～2016年中國主要行業(yè)及子行業(yè)融資方案已完成的PPP項目投資中能源項目數(shù)量最多，達到499個，其中電力項目有303個，供水和污水處理項目數(shù)量位居第二有443個，交通運輸項目有125個。從項目投資金額角度來看，投資金額最多的是交通運輸項目，累計達到464.19億美元。PPP項目數(shù)量表明了中國PPP模式的推廣力度，同時PPP項目涉及較多的領域有收費公路以及供水、供電、環(huán)衛(wèi)、城市燃氣等市政公用設施。數(shù)據(jù)還體現(xiàn)了地方政府對PPP模式的熱衷，地方政府向私人投資者開放基礎設施建設市場，這主要源于其財政壓力。

3. PPP市場投資主體呈現(xiàn)多元化趨勢。目前，國有企業(yè)和國有控股企業(yè)在大部分基礎設施建設領域依然占據(jù)了PPP市場的絕大部分份額。而國內(nèi)私人企業(yè)和外國企業(yè)則在供水、收費公路等具有比較穩(wěn)定且可預見的收入流的領域較為活躍。從社會資本合作方類型來看，2016年末，PPP落地示范項目數(shù)量為277個，簽約社會資本419家，其中涵蓋了119家國有獨資企業(yè)、113家國有控股企業(yè)、104家民營獨自企業(yè)、59家民營控股企業(yè)、16家港澳臺企業(yè)、6家外商企業(yè)及2家類型難以辨別的上市、基金公司。不同行業(yè)中各類投資主體也存在競爭差異，如市政工程、環(huán)境保護等PPP模式應用歷史相對較長的行業(yè)，潛在投標方主要以資本為核心進行競爭，但由于技術優(yōu)勢和壁壘尚未形成，因此投標競爭較為激烈，低價惡意競爭現(xiàn)象時有發(fā)生。然而在一些較為復雜的行業(yè)領域，如片區(qū)開發(fā)、軌道交通等，因其具有較大的投資規(guī)模且運營經(jīng)驗要求較為嚴苛，充分競爭格局還沒有形成，以往參與過此領域施工、工程總承包的建筑類央企、地方國企以及在該領域具有較多運營和維護經(jīng)驗的國企組成的聯(lián)合體構成了潛在的投標方。

4. 中國PPP市場已經(jīng)一定程度地對外開放。為降低政府財政壓力、減少公共資金支出、引入先進經(jīng)驗和技術、節(jié)約項目開發(fā)時間及管理成本，中國政府一直鼓勵包括民資和外資在內(nèi)的社會資本參與基礎設施和公共服務供給。改革開放以來，外企參與了國內(nèi)多項重要PPP項目，如廣西來賓B電廠、北京地鐵四號線等，為國民經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻。雖然目前PPP市場的外資參與度不高、對外開放度有限，但隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化、經(jīng)濟全球化逐步發(fā)展，外企在PPP市場參與度的提升將有助于拓寬國內(nèi)PPP市場融資渠道，促進市場主體技術和管理水平的提高。

二、 中國PPP市場進一步對外開放的模式選擇

由于中國正處于經(jīng)濟調(diào)整和轉(zhuǎn)型的關鍵階段，PPP項目大多關系國計民生，因此應從對外開放的成本、典型國家的國際經(jīng)驗、經(jīng)貿(mào)合作談判進程以及具體國情角度出發(fā)考量PPP市場開放模式。endprint

1. 從開放成本角度。新制度安排往往建立在創(chuàng)新的預期收益大于預期成本的基礎上，因此改革成本與利益分配和利益沖突直接相關。而漸進改革是成本最小化的優(yōu)先選擇。這是因為雖然漸進式改革中可能存在不同制度并存，增加了制度改革協(xié)調(diào)的難度和成本，分階段地、部分地對社會資源進行再分配將損害部分市場主體的利益，但也會增加預期外的收益，并且這些收益能夠彌補利益的減少，從而弱化了制度改革的負面影響和阻力。因此，鑒于PPP項目特點，采取漸進地擴大PPP市場開放有利于維護國民經(jīng)濟穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

2. 從國際經(jīng)驗角度。絕大多數(shù)國家或地區(qū)的PPP市場都對外資企業(yè)或多或少地有所保留，以維護本國市場主體的利益，避免對國家安全造成負面影響。英國、加拿大等PPP市場較為成熟的發(fā)達國家，以市場為導向，對外資實行較為開放的準入制度，限制行業(yè)和措施較少。一些國家遵守的是“法無禁止即可行”這一準則，實施準入前國民待遇及負面清單模式，對多數(shù)外國資本、部分行業(yè)的投資監(jiān)管政策比較寬松，外資、本國資本享有的待遇一致，但須注意，這些國家也會不同程度地對涉及國家安全的領域?qū)嵭杏邢拗频亻_放，對PPP市場外資準入的過程也是逐步推進的，大部分發(fā)達經(jīng)濟體采用了分階段開放模式，如基礎設施、公共事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等領域是德國率先對外資開放的領域，并逐步向其他領域推廣；意大利則逐步降低了能源、交通、通信等行業(yè)的外資進入門檻。而大部分新興國家PPP市場對外企進入依然設置了一定的門檻。

3. 從區(qū)域合作角度。由于中國正在積極推動相關區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作談判，因此分階段逐步開放外資參與國內(nèi)PPP市場是中國適應區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的需要。盡管PPP市場規(guī)模已位居世界前列，但歷史積累的問題較多，PPP市場相關制度體系有待完善，距離建立全國統(tǒng)一規(guī)范、透明、公開的PPP大市場還有很長的路要走，很難在較短時間內(nèi)完全與國際市場接軌。實際上中國在與其他國家或地區(qū)開展經(jīng)貿(mào)合作談判的過程中，PPP市場涉及的部分行業(yè)部門已經(jīng)向外資企業(yè)開放，目前參與的投資談判及政府采購市場開放談判也以分階段、漸進式為原則，即在推動貿(mào)易投資自由化和便利化的基礎上，優(yōu)先開放中國具有一定競爭優(yōu)勢且較為成熟的產(chǎn)業(yè)，而對于關系國家安全或尚不完全具備國際競爭力的產(chǎn)業(yè)有所保留，分階段、漸進式擴大出價范圍，因此現(xiàn)階段中國PPP市場選擇漸進式、有限制地開放模式較為合適。

4. 從現(xiàn)實國情角度。本文認為PPP市場擴大對外開放要從中國的現(xiàn)實國情出發(fā)。改革開放以來中國已成功實施了多項有外資企業(yè)參與的PPP項目，盡管中國PPP市場規(guī)模不斷擴大，但與發(fā)達國家或地區(qū)相比差距依然明顯，中國PPP市場起步較晚并且有關制度建設尚未健全，因此應從現(xiàn)實國情出發(fā)考慮PPP市場對外開放問題。一方面應遵循我國的對外開放政策。對外開放以來，中國PPP市場一直遵循漸進式的開放模式，鼓勵外資企業(yè)積極參與PPP項目建設運營的同時，通過外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄和負面清單管理模式對外資進入領域設置一定的限制門檻，將市場的對外開放程度維持在一定可控范圍內(nèi)。在目前世界經(jīng)濟復蘇緩慢、中國經(jīng)濟增長速度有所回落的背景下，為保證國內(nèi)市場的適度競爭及國家安全，未來中國PPP市場的對外開放應保持較為積極、穩(wěn)定的政策，為推動市場主體，尤其是外資參與PPP活動創(chuàng)造良好預期和氛圍；另一方面，對外資進入中國PPP市場加以一定程度的限制，并推動市場逐步、有序開放。PPP市場進一步對外開放的前提條件是PPP市場的成熟程度已經(jīng)達到一定水平，中國并不具備足夠抵御外部沖擊的市場條件，需要逐步穩(wěn)妥地實現(xiàn)對外開放。絕大部分國家實現(xiàn)市場全面開放之前都需要經(jīng)歷一個過渡期的準備，在過渡期內(nèi)對國內(nèi)PPP相關法律體系進行完善并與有關領域的改革相協(xié)調(diào)。因此逐步推動國內(nèi)PPP市場與國際的接軌，為PPP市場未來高水平的對外開放奠定有利的經(jīng)濟、政治基礎應是目前中國的最佳選擇。

三、 中國PPP市場進一步對外開放的實施策略

由于中國PPP市場發(fā)展時間較短，但規(guī)模龐大，市場主體多元，存在諸多問題，因此應慎重選擇PPP市場進一步對外開放的實施策略。具體的實施策略，即在WTO《政府采購協(xié)議》等國際談判中，依然將部分涉及國計民生的領域排除在外，最大程度地規(guī)避PPP有關領域出價，利用發(fā)展中國家身份爭取過渡，延緩部分行業(yè)的國內(nèi)市場主體全面融入國際市場的進程。

1. 合理推進對外開放進程。在全球跨國投資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)新趨勢、中國經(jīng)濟深度融入世界經(jīng)濟、經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的背景下，PPP市場利用外資的基本條件也發(fā)生著改變，特別是2017年年初，國務院頒布并開始實施的《關于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》（國發(fā)[2017]5號）強調(diào)了外資在我國對外開放這一政策的實施及開放性經(jīng)濟體制的發(fā)展中所發(fā)揮的關鍵性作用，同時要求推進電信、互聯(lián)網(wǎng)、文化、教育、交通運輸?shù)阮I域有序開放，以及促進內(nèi)外資企業(yè)公平參與政府采購招投標等。這一政策的出臺為外資參與PPP市場帶來了新的驅(qū)動力，有利于推動PPP市場進一步擴大對外開放。 值得關注的是，隨著區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作談判不斷推進、WTO《政府采購協(xié)議》出價范圍逐步擴大，PPP市場進一步對外開放的進程應以現(xiàn)有的PPP市場運行機制為基礎，并置于區(qū)域經(jīng)貿(mào)整合的開放過程之中，盡量避免在PPP市場擴大對外開放過程中產(chǎn)生摩擦，同時在保持適當開放速度的基礎上，通過促進外國投資機構對國內(nèi)市場的有效參與，促進國內(nèi)經(jīng)濟的組織、技術、管理創(chuàng)新，推動建立良好的市場秩序和競爭環(huán)境，從而實現(xiàn)國民經(jīng)濟良性循環(huán)、市場成熟度提高的目標。通過對中國PPP市場特點的分析，本文認為由于中國PPP市場的全面對外開放還有很長的路要走，應選擇在可承受的風險范圍內(nèi)有過渡地、安全地推進PPP市場開放，即PPP市場逐步擴大開放需要經(jīng)歷一個長期的過程。

2. 為對外開放談判保留一定余地。在中國積極推進的區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中，適當將部分領域或?qū)嶓w納入出價清單，將有助于談判開展，促進國家戰(zhàn)略的順利實施。由于未來談判仍將面臨有關國家的要價，因此目前就PPP領域的對外開放應加以一定程度的限制，并作為未來談判可適當讓渡的砝碼。雖然負面清單中規(guī)定重要通信基礎設施、樞紐型交通基礎設施、水利等領域可以民間資本放開，但是對于外資進入這些領域，仍然需要依照有關國際規(guī)制和區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作談判的出價范圍進行限制，如有關國家對相關領域并未要價或要加壓力不大，則盡量暫緩這些領域的開放，避免外資進入對國家安全和市場主體的影響，并為國內(nèi)市場主體提升國際競爭力爭取過渡時間。同時按照國際規(guī)制的“對等開放”原則，向未開放相關行業(yè)領域的有關國家或地區(qū)保留PPP市場有關行業(yè)對其開放的權利。同時在未來一段時期內(nèi)維持關系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，以及主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)的開放程度不變，并根據(jù)國際規(guī)制談判進程以及國內(nèi)市場發(fā)育狀況，對開放范圍和標準進行動態(tài)調(diào)整。部分關鍵領域，如關系國家戰(zhàn)略安全和涉及國家核心機密的行業(yè)，應繼續(xù)實行國有獨資或絕對控股，這也是主要PPP市場國家的普遍做法。對于國有企業(yè)混合所有制改革過程中允許非國有資本進入的領域，也應對外資持股比例進行一定程度的限制。endprint

3. 與全球和區(qū)域經(jīng)貿(mào)整合方式相協(xié)調(diào)。PPP市場進一步對外開放模式還應與經(jīng)濟一體化進程中的經(jīng)貿(mào)整合方式相統(tǒng)一。以《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》為例，該協(xié)定的參加方逐步增多并且出價和議題的范圍不斷擴大體現(xiàn)了《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》整合進程的逐步變化，在協(xié)議最初準入標準和目標較低的基礎上，隨著經(jīng)貿(mào)合作標準的提升，各成員方的出價范圍逐步擴大，其關注的問題也不斷增加。因此，在區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作快速發(fā)展的背景下，PPP市場的開放進程應與區(qū)域經(jīng)貿(mào)整合進程相協(xié)調(diào)，不僅符合開放實踐經(jīng)驗，也有利于在市場逐步開放過程中，政府部門對有關制度安排的不斷調(diào)整和優(yōu)化。

綜上，在推進新一輪高水平對外開放政策過程中，面對區(qū)域經(jīng)濟一體化快速發(fā)展、國際競爭日趨激烈的新形勢，中國利用外資政策也逐步向吸引更多外資、放開更寬領域方向變化，并將進一步促進中國PPP市場對外開放?，F(xiàn)階段中國PPP市場開放領域應主要維持在已經(jīng)開放的行業(yè)部門，并在未來雙邊或多邊投資協(xié)定和國際規(guī)制談判中，漸進式地適當擴大開放范圍。中國PPP市場的開放水平應取決于中國PPP市場成熟度、國有企業(yè)改革的進程、社會經(jīng)濟的發(fā)展水平以及良好的國際經(jīng)濟環(huán)境等多方面因素的相互協(xié)調(diào)。

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基金項目：國家社科基金青年項目“我國經(jīng)濟安全底線設定及實施策略研究”（項目號：16CJY004）。

作者簡介：史丁莎（1983-），女，漢族，黑龍江省哈爾濱市人，北京大學經(jīng)濟學院和中國華融資產(chǎn)管理股份有限公司聯(lián)合培養(yǎng)金融學博士后，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學經(jīng)濟學博士，中級經(jīng)濟師，研究方向為PPP、科技金融、資產(chǎn)管理。

收稿日期：2017-11-16。endprint