超大城市突發(fā)環(huán)境事件管理碎片化及整體性治理研究

李勝

摘要 自然和人為因素的雙重擾動使超大城市面臨著難以規(guī)避的環(huán)境風(fēng)險，碎片化的突發(fā)環(huán)境事件治理模式已經(jīng)不能有效應(yīng)對超大城市環(huán)境風(fēng)險來源多樣化、風(fēng)險因素復(fù)雜化和破壞程度規(guī)?；瘞淼奶魬?zhàn)。整體性治理在揚棄韋伯式官僚制和新公共管理理論的過程中，主張重塑政府在公共管理中的價值和責(zé)任，通過對治理層級、功能、公共部門和私人部門的關(guān)系以及信息系統(tǒng)的碎片化進(jìn)行整合，以跨界、協(xié)調(diào)與合作的方式為公民提供無縫隙且非分離的整體性服務(wù)高度契合了超大城市危機(jī)治理對政府管理公共性、責(zé)任性，協(xié)同和整合的需要，是對碎片化危機(jī)治理體制的一個有力回應(yīng)。文章梳理了突發(fā)事件治理和整體性治理的國內(nèi)外文獻(xiàn)，試圖通過整體性治理理論和“天津港8·12瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故”，解剖中國超大城市突發(fā)環(huán)境事件治理的各種碎片化問題。研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行超大城市突發(fā)環(huán)境事件治理的碎片化主要表現(xiàn)為：在治理理念上，預(yù)防意識不強(qiáng)，公共利益和公共責(zé)任觀念淡??；在治理主體上，市場和社會主體參與不足，政府一元化治理色彩突出；在治理信息上，信息危機(jī)放大危機(jī)事件的社會風(fēng)險；在治理機(jī)制上，政府部門職責(zé)不清，協(xié)調(diào)溝通不暢。從整體性治理理論和超大城市突發(fā)環(huán)境事件治理的碎片化的現(xiàn)實出發(fā)，文章提出超大城市突發(fā)環(huán)境事件治理必須進(jìn)行整體性改革和創(chuàng)新，從培育危機(jī)文化，強(qiáng)化危機(jī)預(yù)防和政府公共責(zé)任意識；完善社會資本，加強(qiáng)社會參與；建立統(tǒng)一的治理信息中心及推進(jìn)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整與改革等方面構(gòu)建突發(fā)環(huán)境事件整體性治理模式。

關(guān)鍵詞 超大城市；突發(fā)環(huán)境事件；碎片化；整體性治理

中圖分類號 C939文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 1002-2104（2017）12-0088-09DOI：10.12062/cpre.20170451

超大城市是一定區(qū)域乃至一國的政治、經(jīng)濟(jì)或文化中心，具有全球性的影響力，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步中起著引領(lǐng)作用。然而，隨著人類生產(chǎn)、生活要素及活動在超大城市的高度集聚，以及自然和人為風(fēng)險因素的雙重疊加，超大城市所面臨的環(huán)境風(fēng)險也在不斷增加。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》顯示，2008—2014年僅發(fā)生在北京、上海、天津和重慶四個超大城市的突發(fā)環(huán)境事件的次數(shù)就占全國突發(fā)環(huán)境事件次數(shù)的30%，尤其是“天津港8·12瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故”等突發(fā)環(huán)境事件的爆發(fā)，不僅社會影響惡劣，而且給人民生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定帶來嚴(yán)重危害。統(tǒng)計數(shù)據(jù)與現(xiàn)實案例表明：在自然和人為因素的雙重擾動下，超大城市正逐漸被置于風(fēng)險社會的發(fā)展困境中，并呈現(xiàn)出人為風(fēng)險大量出現(xiàn)、風(fēng)險沖破時空界限、風(fēng)險監(jiān)控難度及危害性后果增大的趨勢[1]，由各類風(fēng)險引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件已經(jīng)成為超大城市急劇社會變遷的突出外在顯現(xiàn)形式。因而，反思和改進(jìn)當(dāng)前碎片化的突發(fā)環(huán)境事件治理模式，以整體性的思維打破突發(fā)環(huán)境事件治理中的部門主義、區(qū)域主義，強(qiáng)化政府自身建設(shè)和重塑公共價值，提高超大城市的環(huán)境風(fēng)險防范和應(yīng)急能力，在客觀上已成為我國公共治理的一項緊迫、重要而又艱巨的任務(wù)。

1 文獻(xiàn)回顧與評述

國內(nèi)外對突發(fā)事件的研究文獻(xiàn)盈千累萬，研究的內(nèi)容和角度亦廣泛多樣。在既有的研究中，人們頗為關(guān)注應(yīng)急準(zhǔn)備和監(jiān)測預(yù)警在危機(jī)管理中的地位和作用[2-4]，認(rèn)為預(yù)防是最好的管理手段。同時，人們也認(rèn)為預(yù)防“固然能減少災(zāi)害發(fā)生的頻率和帶來的損失，但并不能完全杜絕災(zāi)害的發(fā)生”[5]?；诖?，美國在9·11事件之后，籌備建立起了國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)（National Incident Management System，NIMS）以提高國家應(yīng)對突發(fā)事件的能力，而應(yīng)急指揮系統(tǒng)（Incident Command System，ICS）正是國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)的重要部分。ICS把理性和科層制組織原則擴(kuò)展到災(zāi)害響應(yīng)的不確定性中，認(rèn)為其在應(yīng)急指揮和控制上能夠滿足應(yīng)急響應(yīng)在各方面的需求[6]，并受到了實踐部門的廣泛重視。與此同時，針對ICS的批評和質(zhì)疑之聲也不少。這一批評首先來自于對ICS適應(yīng)性的質(zhì)疑，不少研究者從應(yīng)急主體和ICS的組織特征的角度指出ICS沒有把企業(yè)、非政府組織和志愿者等主體納入響應(yīng)體系[7]，而科層體制特征也使得ICS在應(yīng)對大規(guī)模災(zāi)害時難以整合資源形成協(xié)調(diào)與合作[8]。特別是聯(lián)邦政府和州政府在2005年卡特里娜颶風(fēng)事件中的不佳表現(xiàn)，再次將對ICS的反思推向高潮[9]，并集中指向于ICS能否適應(yīng)日益頻繁的巨災(zāi)風(fēng)險和跨界危機(jī)響應(yīng)，越發(fā)強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件管理中的靈活性與協(xié)同合作問題。美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署（Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA）也開始嘗試建立更富于彈性的合作框架，將企業(yè)、非政府組織和社區(qū)等部門納入國家應(yīng)急管理體系中，并于2011年提出“全社區(qū)方法”（Whole Community Approach），旨在培育社區(qū)和公眾的應(yīng)急能力。

隨著環(huán)境問題的日益嚴(yán)峻及各類突發(fā)環(huán)境事件的爆發(fā)，城市?；肺廴究諝馕廴竞退廴镜韧话l(fā)環(huán)境事件的研究也逐漸受到學(xué)界的重視。國外在這一研究中非常重視案例研究的作用和價值，如科羅拉多大學(xué)自然災(zāi)害研究中心（Natural Hazards Center，NHC）與美國國家科學(xué)基金（National Science Foundation，NSF）合作，完成了對美國1986年至2013年的數(shù)百個災(zāi)害案例研究，其中就包括1989年“?？松郀柕掀澥托孤栋浮保═he Exxon Valdez Oil Spill）在內(nèi)的重大突發(fā)環(huán)境事件[10]。與此同時，人們對城市危機(jī)及其管理提出了新的拷問：城市危機(jī)的根源何在？為何城市較一般地區(qū)更容易發(fā)生突發(fā)事件？城市危機(jī)管理與一般危機(jī)管理有何不同？

西方學(xué)界在回答如何應(yīng)對城市危機(jī)問題時，一方面提出了新的城市治理理念如韌性城市，海綿城市，生態(tài)城市[11]；另一方面則繼續(xù)強(qiáng)調(diào)合作、協(xié)調(diào)、多元參與的理念，認(rèn)為僅僅依靠政府已不能完全化解公共危機(jī)，社會組織、公眾和媒體將在危機(jī)治理中發(fā)揮日益重要的作用，協(xié)同參與將是城市危機(jī)管理的有效形式。如David R. Godschalk認(rèn)為韌性城市是由物質(zhì)系統(tǒng)和人類社區(qū)共同組成的可持續(xù)網(wǎng)絡(luò)，未來的城市減災(zāi)必須讓社會群體和公共機(jī)構(gòu)學(xué)會如何減少災(zāi)害風(fēng)險，政府、企業(yè)和非政府組織要及時更新與災(zāi)害有關(guān)的風(fēng)險信息，并保持交流和溝通的暢通，以便有效的應(yīng)對災(zāi)害[13]。Thomas J. Campanella則從城市韌性的角度分析了新奧爾良在卡特里娜颶風(fēng)后恢復(fù)乏力的本質(zhì)原因，他認(rèn)為城市韌性建設(shè)除了物質(zhì)重建以外，還應(yīng)著眼于恢復(fù)和發(fā)展當(dāng)代的社會結(jié)構(gòu)（Social Fabric）及公共網(wǎng)絡(luò)（Communal Networks）[13]。Jan M. Gutteling和Peter W.de Vries則從風(fēng)險緩解和提高公眾韌性的角度，研究了在急性風(fēng)險時期風(fēng)險信息搜尋或規(guī)避的決定性因素，他們認(rèn)為風(fēng)險信息搜尋與災(zāi)害減緩或預(yù)防具有直接關(guān)系，而風(fēng)險感知、受教育水平、社會規(guī)范和年齡等則是影響風(fēng)險信息搜尋的預(yù)測因子[14]。

以上研究一方面說明國內(nèi)外對突發(fā)事件治理的研究已取得豐富的成果，構(gòu)建更富于彈性的多元參與網(wǎng)絡(luò)及協(xié)同合作框架成為國內(nèi)外突發(fā)事件治理的共識，誠如Michael K.Lindell所言，盡管美國缺少一個完全整合的應(yīng)急管理系統(tǒng)，但應(yīng)急管理者已經(jīng)就如何評估和響應(yīng)致災(zāi)因子達(dá)成了共識，對整合式應(yīng)急管理系統(tǒng)的目標(biāo)和結(jié)構(gòu)也有了越來越多的認(rèn)同[15]；另一方面也可以看到，國外城市應(yīng)急管理研究的主要對象是各類災(zāi)害，環(huán)境問題并非其面臨的主流問題。顯然，國內(nèi)外環(huán)境存在較大差異：其一，中國處于發(fā)展與轉(zhuǎn)型期，生態(tài)環(huán)境壓力大，突發(fā)環(huán)境事件頻發(fā)，每年因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件不斷上升；其二，中國是人口大國，擁有世界上最多的城市人口和城市數(shù)量，隨著城鎮(zhèn)化的加速進(jìn)行，城市人口和城市數(shù)量在未來將進(jìn)一步增加；其三，中國超大城市突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生數(shù)量及比例在近十年一直居高不下，如果不加以研究和改變，未來風(fēng)險和損失難以估量?；谝陨吓袛嗪驼J(rèn)識，急需加強(qiáng)對中國超大城市突發(fā)環(huán)境事件的研究，不斷探索和挖掘突發(fā)環(huán)境事件治理的新理論和新方法，在已有基礎(chǔ)上將突發(fā)環(huán)境事件研究推向新的領(lǐng)域和高度，才能滿足國外理論本土化和建構(gòu)突發(fā)環(huán)境事件治理的中國理論的需要。

2 整體性治理：老問題、新方法及其有效性

在科學(xué)研究中，理論的選擇和使用需根據(jù)實際研究問題的需要。當(dāng)選擇整體性治理理論對超大城市突發(fā)環(huán)境事件進(jìn)行研究時，首先要回答的問題是所選擇的理論能不能分析和解決所研究的問題。因為整體性治理從本質(zhì)上關(guān)注的仍是如何合作以解決社會公共問題，在這一點上它與協(xié)同治理、合作治理、網(wǎng)絡(luò)治理等治理理論并無二致。那么，整體性治理理論在回答這一問題時，與其他理論有何不同？是否有效呢？回答這一點，需要在回顧理論形成與發(fā)展的過程中去理解整體性治理的內(nèi)涵及其與超大城市突發(fā)環(huán)境事件治理的關(guān)聯(lián)。

整體性治理緣起于對官僚制和新公共管理運動的批判和繼承，它反對公共管理運行中的部門化、分散化及碎片化弊端，主張以跨界、協(xié)作與整合應(yīng)對犯罪、環(huán)境保護(hù)等跨部門問題，是一種以公民需求為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)整合為機(jī)制，以信息技術(shù)為手段，促使多元主體協(xié)調(diào)一致、實現(xiàn)治理層級、功能、公私部門及碎片化的責(zé)任機(jī)制和信息系統(tǒng)的整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體性服務(wù)的政府治理模式[16-18]。其理論代表人物是英國學(xué)者佩里·?？怂购偷橇S。1977年，?？怂故状翁岢隽苏w政府的概念，1999年在《圓桌中的治理》中提出了構(gòu)建整體政府的具體策略，并于2002年在《邁向整體性治理：新改革議程》一書中明確提出了整體性治理理論。?？怂拐J(rèn)為在功能性的組織原則之下，政府運作常造成成本高昂、思考目光短淺、負(fù)責(zé)的對象錯誤、欠缺協(xié)調(diào)與預(yù)防等結(jié)果，因而整體性運作可以在層級政府之間、職能部門之間或治理主體（如政府、企業(yè)和非政府組織）之間尋求整合[19]。Tom Ling在總結(jié)各國整體政府改革實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，認(rèn)為理想的整體性治理包括“內(nèi)、外、上、下”四個維度：“內(nèi)”指組織內(nèi)部的合作；“外”指組織外部的跨部門合作；“上”指對上承擔(dān)責(zé)任，即新的責(zé)任和激勵機(jī)制；“下”指新的服務(wù)供給流程[20]。Cristopher Pollit則認(rèn)為整體性治理不僅包括決策與執(zhí)行的整合，還包括通過政府部門橫向和縱向兩個維度的協(xié)調(diào)合作來實現(xiàn)政府預(yù)期利益與目標(biāo)[21]。整體性治理一經(jīng)提出就引起了巨大的反響，并在新西蘭、澳大利亞、美國、加拿大等國掀起了名為整體政府改革的運動。

面對整體性治理在全球的發(fā)展趨勢，學(xué)界出現(xiàn)了兩種不同的聲音：一是以臺灣學(xué)者彭錦鵬為代表，他對整體性治理理論給予了高度贊揚，認(rèn)為其有望成為21世紀(jì)政府治理的大理論[22]；另一種聲音來自于挪威學(xué)者Tom Christensen，他認(rèn)為整體性治理只是政治—行政系統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)人出于合法性而提出的權(quán)宜之計，并將為新的改革思想所代替[23]。那么整體性治理到底是一個為了適應(yīng)新的挑戰(zhàn)和問題而發(fā)展起來的新的治理模式，還是只是為了獲取支持而有益于領(lǐng)導(dǎo)者的時髦術(shù)語呢？

筆者以為，雖然整體性治理關(guān)注的仍然是政府權(quán)力、層級和功能上的“碎片化” ，以及如何實現(xiàn)合作這樣的老問題，也與其他治理理論一樣，主張多元主體之間的協(xié)調(diào)與合作。但是，作為一種以整體性為取向的治理理論，整體性治理與其他治理理論的區(qū)別，以及它在突發(fā)環(huán)境事件治理中的最大價值不僅在于它旗幟鮮明的反對碎片化，而且在于它在訴諸外部力量之前，首先強(qiáng)調(diào)政府自身的建設(shè)，重視政府管理公共性和責(zé)任性的回歸，主張加強(qiáng)中央政府的作用和圍繞使命從頂層設(shè)計組織結(jié)構(gòu)，贊成預(yù)防性、整合性、改變文化和結(jié)果導(dǎo)向，倡導(dǎo)政府組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)、權(quán)力的重新調(diào)整與協(xié)同合作，以使其能夠?qū)Ψ謾?quán)化、部門化改革產(chǎn)生的重復(fù)的、多頭的和碎片化的治理體系做出回應(yīng)。同時，它又不排斥其他主體的參與，反而與其結(jié)成伙伴關(guān)系，鼓勵其發(fā)揮積極作用，但又對其不過于依賴，而是努力尋求多元主體之間的平衡與協(xié)同，使政府能夠跨越層級分裂、部門分裂和主體分裂導(dǎo)致的功能障礙，不斷適應(yīng)復(fù)雜環(huán)境的變化和全局戰(zhàn)略的需要，為人民提供更好的服務(wù)[22]。

這種“由內(nèi)而外”、“自上而下”、“上下內(nèi)外相結(jié)合”的變革思想體現(xiàn)了“對治理的治理”，即“元治理”的思維方式，反映出政府勇于自我改革的勇氣、智慧和擔(dān)當(dāng)，使得整體性治理改革不僅是一種象征或時尚的概念表達(dá)，更是一種建立在揚棄基礎(chǔ)上的新型公共治理模式，開辟了后公共管理時代背景下政府改革的新視野，其理論特質(zhì)不僅與“推動頂層設(shè)計與基層探索相結(jié)合”改革思想相吻合，而且高度契合了危機(jī)治理對政府管理公共性、責(zé)任性、協(xié)同與整合的需要（見表1），是對碎片化危機(jī)治理體制的一個有力回應(yīng)，對推動超大城市突發(fā)環(huán)境事件治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有指導(dǎo)性意義。

3 碎片化：超大城市突發(fā)環(huán)境事件治理困境的理論與案例

碎片化原指完整的東西破裂成諸多碎塊。在公共管理中，碎片化意指政府的權(quán)力、層級和功能等方面不僅在數(shù)量和形態(tài)上表現(xiàn)為“大量的碎片”，而且在地域和功能上也交叉重疊，缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，甚至各自為政，無法形成一個有機(jī)的整體處理與公共利益相關(guān)的跨部門、跨層級的問題，導(dǎo)致公共利益和社會福利的損失[24]。下文以整體性治理的主要理論內(nèi)涵為出發(fā)點，結(jié)合“天津8·12瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故”，從治理理念、治理機(jī)制、治理決策和治理信息等方面分析中國超大城市突發(fā)環(huán)境事件治理中的碎片化問題。

3.1 治理觀念碎片化，預(yù)防意識不強(qiáng)，公共利益和責(zé)任觀念淡薄

預(yù)防是突發(fā)環(huán)境事件治理的首要環(huán)節(jié)，也是危機(jī)治理的最佳方法。整體性治理強(qiáng)調(diào)治理的公共性和責(zé)任[25]。這既是現(xiàn)代政府合法性的重要來源，又是公共管理活動的邏輯起點和價值目的。突發(fā)環(huán)境事件治理的公共性和責(zé)任性首先表現(xiàn)為對預(yù)防的重視，因為事件一旦發(fā)生就將對公共利益造成嚴(yán)重危害。積極有效的預(yù)防，意味著對公共利益的尊重和保障。

按照《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，各級政府和企事業(yè)單位應(yīng)依據(jù)各自的職責(zé)制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。該法第二十條規(guī)定：“縣級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域內(nèi)容易引發(fā)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的危險源、危險區(qū)域進(jìn)行調(diào)查、登記、風(fēng)險評估，定期進(jìn)行檢查、監(jiān)控，并責(zé)令有關(guān)單位采取安全防范措施?！蓖瑫r，《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》要求：“各級環(huán)境主管部門及其他有關(guān)部門要加強(qiáng)日常環(huán)境監(jiān)測，并對可能導(dǎo)致突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險信息加強(qiáng)收集和分析，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工及時將風(fēng)險信息通報同級環(huán)境主管部門?！笨梢姡锻话l(fā)事件應(yīng)對法》、《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》和整體性治理下的危機(jī)觀，都非常強(qiáng)調(diào)預(yù)防和政府運作的公共性。遺憾的是上述要求并沒有得到很好的貫徹和落實。

從天津港“8·12”事故的發(fā)生過程來看，瑞海公司違法違規(guī)經(jīng)營和儲存危險貨物，安全管理混亂，致使起火物質(zhì)硝化棉由于干燥和高溫自燃，并引發(fā)相鄰集裝箱內(nèi)的硝化棉和其他危險化學(xué)品長時間大面積燃燒是引發(fā)本次事故的直接原因。這也說明現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件治理體系在預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備，以及控制險情擴(kuò)大等方面表現(xiàn)欠佳，凸顯了危機(jī)預(yù)防和監(jiān)測預(yù)警能力的不足和“重應(yīng)急，輕預(yù)防”的特點。然而，對危機(jī)治理而言，危機(jī)的每一階段都對危機(jī)的解決具有決定意義，任何一個先行環(huán)節(jié)的失敗都會導(dǎo)致后續(xù)環(huán)節(jié)的被動。因而，作為風(fēng)險管理的主要責(zé)任人，地方政府及其職能部門預(yù)防意識缺失、監(jiān)督管理不力，甚至玩忽職守、弄虛作假、違規(guī)審批，是導(dǎo)致此次事故的根本原因。

3.2 治理機(jī)制碎片化，政府職能部門職責(zé)不清，協(xié)調(diào)溝通不暢

引發(fā)突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險因素廣泛多樣，地震、火山、氣候變化、安全生產(chǎn)和交通事故等都有可能引發(fā)突發(fā)環(huán)境事件。但受韋伯式官僚制和新公共管理運動的影響，政府組織的設(shè)計長久以來都以功能作為區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)，形成了分部門、分種類、分區(qū)域?qū)ν话l(fā)事件進(jìn)行管理的體制。這一方面提高了危機(jī)管理的專業(yè)性和針對性，但更大的缺陷在于忽視了區(qū)域之間、部門之間的協(xié)調(diào)與合作，帶來了碎片化的制度結(jié)構(gòu)，使其無法有效應(yīng)對超大城市突發(fā)環(huán)境事件治理所涉及的許多跨界問題，并最終嚴(yán)重影響了危機(jī)管理效益和效率的提高。

以天津港“8·12”事故所涉及的危化品的監(jiān)管為例：安監(jiān)部門負(fù)責(zé)?；返纳a(chǎn)、經(jīng)營和儲存；交通部門負(fù)責(zé)危化品的運輸管理，公安部門及環(huán)保部門則分別負(fù)責(zé)劇毒品管理和危化品污染事故處理。各個部門在危化品的管理上各管一段，權(quán)力配置互不隸屬、權(quán)力行使獨立運作，形成了碎片化的管理體制。一方面，這是由于部門之間的協(xié)調(diào)和溝通需要耗費成本和精力，盡管現(xiàn)代信息技術(shù)迅猛發(fā)展，但區(qū)域壁壘和部門壁壘阻礙了全國統(tǒng)一的?；沸畔⒐芾砥脚_的建立，導(dǎo)致部門之間信息無法共享，不能實現(xiàn)對?；返娜珪r段、全流程、全覆蓋安全監(jiān)管，形成風(fēng)險預(yù)防和應(yīng)急處置環(huán)節(jié)上的碎片化；另一方面，則是危機(jī)管理理念和管理部門的官僚主義，導(dǎo)致管理部門對風(fēng)險因素不知情或視而不見。同時，部門之間的利益分化和自利性傾向也極大的影響了政府部門的行為選擇，地方官員陷入到多重而又相互沖突的角色中，并逐漸成為本級政府和部門利益的代表者。正如?？怂顾裕骸八槠闹卫泶嬖谵D(zhuǎn)嫁、讓其他機(jī)構(gòu)來承擔(dān)代價……在對需要做出反應(yīng)時各自為政”[19]，使地方政府在公共治理過程中蛻變?yōu)榈胤奖疚恢髁x和保護(hù)主義，給政府之間的協(xié)調(diào)與合作帶來極大的障礙。

3.3 治理決策碎片化，市場和社會主體作用未得到充分發(fā)揮

突發(fā)環(huán)境事件治理決策的碎片化是指在突發(fā)環(huán)境事件治理過程中，決策主體不健全和決策機(jī)制不完善，市場和社會主體被排斥決策主體之外，其需求和意愿得不到有效體現(xiàn)，政府一元化決策的色彩突出?，F(xiàn)代國家的治理經(jīng)驗表明國家制度建設(shè)是實現(xiàn)有效治理的基礎(chǔ)，但治理是多主體參與的，國家只是主體之一[26]。在國家主體之外，還需要企業(yè)、社會組織和公民的廣泛參與。尤其是在信息高度發(fā)展、社會化媒體日益融入人們的工作和生活的時代，無論是公民的參與意識、參與能力還是參與途徑都較傳統(tǒng)公共管理有著深刻的差別。面對信息時代公民參與需求與能力的急劇擴(kuò)張，整體性治理認(rèn)為必須建立廣泛的公民參與和責(zé)任監(jiān)督制度，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)應(yīng)順應(yīng)民意，為產(chǎn)生有效能的政府施加監(jiān)督的壓力與聯(lián)合參與的風(fēng)氣[27]，以滿足民主政治和為公眾提供無縫隙公共服務(wù)的要求。

在天津港“8·12”事故中，瑞海公司危化品倉庫選址問題是治理決策碎片化的有力例證。國家《危險化學(xué)品經(jīng)營企業(yè)開業(yè)條件和技術(shù)要求》規(guī)定：“危險化學(xué)品倉庫與周邊建筑的安全距離為1 000 m”，但爆炸現(xiàn)場地圖顯示，在爆炸倉庫附近聚集十余個樓盤，其中萬科海港城小區(qū)距爆炸點僅600 m，嚴(yán)重違反了國家關(guān)于?；穫}庫要與周邊建筑保持安全距離的規(guī)定。同時在倉庫選址的社會調(diào)查方面，瑞海公司稱曾發(fā)放了130份調(diào)查表，征集公眾關(guān)于項目選址的意見，且100%的被調(diào)查公眾認(rèn)為項目選址合理，但事后附近居民卻稱從未收到過調(diào)查表[28]，萬科公司表示：“萬科公司在獲得該地段土地使用權(quán)時，所在區(qū)域為天津港國際物流生活服務(wù)區(qū)，屬于住宅用地。當(dāng)時周邊尚未有普通物流倉庫，之后倉庫建成，但萬科未被告知它會被改造為?；穫}庫?！?可見，周圍居民和企業(yè)對瑞海公司的?；穫}庫選址問題并不知情，瑞海公司和當(dāng)?shù)卣膊⑽辞袑嵉亓私飧浇用竦囊庖?，?013年天津市環(huán)科院依然對爆炸點倉庫做出了“環(huán)境水平風(fēng)險可以接受，項目選址合理可行”的結(jié)論。事故爆發(fā)不僅暴露了天津市危化品倉庫選址的漏洞，而且隱藏?；穬Υ嫘畔?，還侵犯了公眾的環(huán)境知情權(quán)，也與《突發(fā)事件應(yīng)對法》中“縣級以上地方各級人民政府按照本法規(guī)定登記的危險源、危險區(qū)域，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定及時向社會公布”的規(guī)定不符。

治理決策碎片化的另一重要表現(xiàn)是專家參與不足。突發(fā)環(huán)境事件治理具有緊急性和專業(yè)性的特點，需要專家根據(jù)專業(yè)知識針對不同情況采取不同的處置措施。然而在天津港“8·12”事故的中，專家參與非常有限，仍停留于依靠政府部門經(jīng)驗決策的階段，而沒有得到專家治理決策的專業(yè)輔助。這主要體現(xiàn)為在危機(jī)生成期，消防員在不明險情的情況下進(jìn)場滅火，導(dǎo)致付出了巨大的代價。此外，在災(zāi)害發(fā)生后，缺少輿情發(fā)布、社會救助、心理安撫等社會科學(xué)領(lǐng)域的專家的參與，致使網(wǎng)絡(luò)謠言誘發(fā)社會恐慌情緒，進(jìn)一步危害了社會穩(wěn)定。

3.4 治理信息碎片化，信息危機(jī)放大突發(fā)環(huán)境事件的社會風(fēng)險

在危機(jī)治理中，信息是治理決策的基礎(chǔ)。當(dāng)突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生時，有關(guān)事件的時間、地點、原因、危害程度、擴(kuò)散狀況和救援所需要的資源等信息對危機(jī)治理至關(guān)重要。超大城市突發(fā)環(huán)境事件的巨大社會沖擊力，往往會在短時間內(nèi)就獲得政府、媒體、公眾甚至國際組織的強(qiáng)烈關(guān)注，但受限于屬地化和部門化的危機(jī)管理體制，每一層級的政府及其政府部門都不完全擁有有關(guān)危機(jī)事件的所有信息，每一主體所擁有的信息都是不完全的、碎片化的，導(dǎo)致治理主體事先對風(fēng)險缺少防控，甚至對引發(fā)危機(jī)的風(fēng)險信息一無所知；而事后又缺乏與相關(guān)部門的溝通，不同的政府部門、新聞媒體、甚至公民個人都可能基于自身所擁有的信息對事件的發(fā)展態(tài)勢和影響做出判斷并發(fā)布信息，而這些信息很可能互相矛盾和沖突（天津港8·12事故中?；返姆N類、存儲等信息與救援部門的割裂即為例證），使有關(guān)事件的整體性信息“碎片化”、“孤島化”，增加了危機(jī)治理的難度。

碎片化的危機(jī)信息傳播也給社會帶來信息危機(jī)以及社會情緒恐慌和焦慮。信息危機(jī)是指由于信息在產(chǎn)生、傳播和利用過程中的失衡而導(dǎo)致對社會生產(chǎn)、生活和心理的嚴(yán)重干擾及破壞。浩瀚的信息量以及信息傳播的碎片化，使人們很難獲得有關(guān)危機(jī)的完整信息和判斷信息的真假，而網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和自媒體的興起則從根本上改變了現(xiàn)代信息傳播的話語權(quán)結(jié)構(gòu)，使有關(guān)危機(jī)的信息突然間膨脹。在天津港“8·12”爆炸事故中，事故爆發(fā)后不僅傳統(tǒng)的電視和報紙進(jìn)行了廣泛的報道外，網(wǎng)絡(luò)媒體也對此進(jìn)行了大量的報道（見圖1）。信息的瞬間膨脹和擴(kuò)散，加之部分信息的失真和互相矛盾，以及權(quán)威信息的缺失或出現(xiàn)多個信息權(quán)威，使公眾很容易在海量的信息中產(chǎn)生信息迷失，從而為網(wǎng)絡(luò)謠言的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件，并繼而造成社會對風(fēng)險的恐慌和焦慮，進(jìn)而放大了突發(fā)環(huán)境事件的社會風(fēng)險，引發(fā)社會秩序的混亂和對政府的不信任。

4 整體性治理：超大城市突發(fā)環(huán)境事件治理模式的創(chuàng)新與構(gòu)建

作為一種以整體性為取向的治理理論和治理工具，整體性治理的思想實際上一直無形中為中國政府所倡導(dǎo)并運用于實踐。服務(wù)型政府、社會協(xié)同、公民參與、大部制改革、頂層設(shè)計等一系列政策倡導(dǎo)雖與整體性治理名義不同，但其內(nèi)涵卻在某些方面具有一致之處。因而，整體性治理理論雖是西方發(fā)達(dá)國家為適應(yīng)社會需要而構(gòu)建起的理論體系，但也契合了中國改革發(fā)展的實際需要，其理論思想對超大城市突發(fā)環(huán)境事件治理具有極強(qiáng)的啟示和借鑒意義。本文依托整體性治理思想及其天津港“8·12”事故治理表現(xiàn)出的問題，從四個方面提出超大城市突發(fā)環(huán)境事件整體性治理模式構(gòu)建的路徑。

4.1 培育危機(jī)文化，強(qiáng)化突發(fā)環(huán)境事件預(yù)防和政府公共責(zé)任意識

?？怂拐J(rèn)為，整體性治理最重要的是責(zé)任感。

從本研究問題而言，“防患于未然”即是超大城市突發(fā)環(huán)境治理“公共性”和“責(zé)任性”的根本價值尺度。布克斯指出，大多數(shù)政府所提倡的服務(wù)都是治理性的而不是預(yù)防性的，也就是說要等到傷害已經(jīng)構(gòu)成以后，政府才開始介入，因此，整體性治理要提高預(yù)防工作的地位和角色[25]。

色爾茲尼克（Selznick）曾言：“公共組織的發(fā)展與其說是一種革命和設(shè)計，不如說是一種演進(jìn)”[29]，其意指制度變遷對文化傳統(tǒng)和既有選擇的路徑依賴。因而，整體性治理下的超大城市突發(fā)環(huán)境事件治理轉(zhuǎn)型首先是塑造危機(jī)文化，強(qiáng)調(diào)危機(jī)治理中的預(yù)防意識、責(zé)任意識和公共意識。領(lǐng)導(dǎo)者在突發(fā)環(huán)境事件預(yù)防和責(zé)任意識的確立過程中起著先導(dǎo)作用。從突發(fā)環(huán)境事件治理全過程的角度看，領(lǐng)導(dǎo)者的角色是帶領(lǐng)組織樹立風(fēng)險意識并進(jìn)行制度化的轉(zhuǎn)變，因為任何形式的組織變革都須接受與已有文化是否相融的考驗，從而培養(yǎng)共同的價值觀，同時培育組織面對變革的適應(yīng)性和靈活性。

這一變革在文化上的體現(xiàn)就是危機(jī)治理中的公共利益和公共責(zé)任意識，最為根本和重要的就是推動突發(fā)環(huán)境事件從應(yīng)急管理向風(fēng)險治理轉(zhuǎn)變。因此，必須樹立與風(fēng)險治理相適應(yīng)的監(jiān)管者公共利益和公共責(zé)任意識，建立“源頭預(yù)防、過程控制、應(yīng)急處置”的全過程危機(jī)治理模式，通過風(fēng)險識別、預(yù)警和控制將危機(jī)解決在萌芽狀態(tài)，事先對重大風(fēng)險源、風(fēng)險事項、風(fēng)險因素做出預(yù)測和評估，定期修訂、評估和檢驗預(yù)案的合理性，將預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警納入政府危機(jī)治理的常態(tài)化管理之中[10]，以最大限度的減少突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生及其負(fù)面影響。

4.2 推進(jìn)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整與改革，形成跨界協(xié)同的治理機(jī)制

在功能、層級分化的框架中，相異的政府組織層級和部門之間具有內(nèi)在的異質(zhì)性，不同的機(jī)構(gòu)有不同的角色和職能，也有不同的利益訴求，形成治理體制機(jī)制與治理目標(biāo)之間的極大張力。整體性治理政府改革作為有意識的組織設(shè)計或機(jī)構(gòu)重組，要求政府對治理變革有清晰的理性計劃與協(xié)調(diào)能力，其整體性運作的目的就是整合政府——將一些功能相近的部門重新組合成新的部門化組織，以打破部門化和碎片化的治理格局[16]，以便更有效的處理公眾最關(guān)心的問題。

實現(xiàn)超大城市突發(fā)環(huán)境事件治理層級和功能的整合，關(guān)鍵在打破原有的碎片化和分割型的組織架構(gòu)，同時為整個政府組織建立起新的組織架構(gòu)，在縱向和橫向上實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的扁平化和組織方式的網(wǎng)絡(luò)化。方式之一是采取積極的自上而下的整體性政府改革，在頂層設(shè)計層面實現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。比如說，加強(qiáng)應(yīng)急管理辦公室的職能，提升應(yīng)急管理辦公室的地位，將一些專業(yè)化程度低、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的部門或機(jī)構(gòu)整合到新的應(yīng)急管理辦公室中，實現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件的專業(yè)化治理。方式二是逆部門化，強(qiáng)化和恢復(fù)中央的權(quán)力：在縱向上，實現(xiàn)中央對更多的下級部門的控制；在橫向上，實現(xiàn)中央部門與專業(yè)性組織的協(xié)調(diào)合作。方式三是成立新的部門或組織以加強(qiáng)政府部門間的合作，以彈性組織結(jié)構(gòu)替代傳統(tǒng)的控制—命令型官僚結(jié)構(gòu)，最大程度的降低危機(jī)治理成本和提高治理績效。比如成立新的委員會、領(lǐng)導(dǎo)小組，支持面向突發(fā)環(huán)境事件治理的整體性政府改革。方式四是實現(xiàn)治理重心下移和基層治理架構(gòu)的全覆蓋，打造網(wǎng)絡(luò)型治理體系。因為事發(fā)地是受突發(fā)環(huán)境事件影響的首當(dāng)其沖者，因而事發(fā)地政府在第一時間的應(yīng)急能力至關(guān)重要，要有解決問題的自主性，而更高層次的政府則應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。

4.3 培育社會資本，加強(qiáng)社會參與，實現(xiàn)多元共治的主體結(jié)構(gòu)

超大城市突發(fā)環(huán)境事件治理的復(fù)雜性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，決定了政府單純依靠自身力量要承擔(dān)相當(dāng)高的社會成本、時間成本和試錯成本。因而，必須摒棄以政府為單一主體的傳統(tǒng)模式，充分調(diào)動專家學(xué)者、環(huán)保組織、企業(yè)、媒體以及公眾的積極性，達(dá)成協(xié)同治理的合力。一方面，這是由于風(fēng)險因素的多樣性，這些風(fēng)險“以共時態(tài)的方式并存并威脅著社會秩序，由此形成了風(fēng)險的迭加和套嵌”[30]。如果沒有多元主體的參與而只是依靠政府則很難及時發(fā)現(xiàn)隱藏的風(fēng)險并對風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)督，從而也無法實現(xiàn)監(jiān)測預(yù)警和治理窗口的前移。另一方面，政府、企業(yè)和非政府組織具有各自不同的結(jié)構(gòu)及功能，多元治理結(jié)構(gòu)可以形成有效的互補，滿足不同群體或同一群體在不同時期的異質(zhì)性需求，彌補單一主體治理可能出現(xiàn)的服務(wù)空缺或縫隙[10]，真正做到為公民提供無縫隙且非分離的公共服務(wù)。

推動突發(fā)環(huán)境事件向“多元共治”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于提高維系多元主體協(xié)同共治的社會資本。社會資本可以通過共享信息、協(xié)調(diào)行動和集體決策三種機(jī)制影響到環(huán)境治理行為的交易成本，進(jìn)而決定著環(huán)境治理集體行動的成敗[31]。在人口、信息、資本等各項生產(chǎn)要素快速流動的現(xiàn)代社會，社會資本的增加需要更加廣泛和深入的公民參與，只有通過不斷提高多元主體在公共事務(wù)中的參與度，更加充分的發(fā)揮技術(shù)專家和政策精英的參謀和決策作用，在良好的互動關(guān)系中明確政府、企業(yè)、社會組織和公民的行動邊界和責(zé)任歸屬，增強(qiáng)主體之間的社會信任和社會責(zé)任，才能促進(jìn)突發(fā)環(huán)境事件治理向“多元共治”的轉(zhuǎn)變。

4.4 建立統(tǒng)一的治理信息中心，加強(qiáng)信息溝通、整合與共享

危機(jī)信息是危機(jī)治理決策的基礎(chǔ)，突發(fā)環(huán)境事件的治理過程同時也是一個不斷根據(jù)所擁有的信息做出判斷、決策和適時調(diào)整的過程。因此，及時、準(zhǔn)確的信息共享和互聯(lián)共通則是實現(xiàn)整體性治理的技術(shù)支撐，但是現(xiàn)行屬地化與部門化的管理體制并不利于突發(fā)環(huán)境事件信息的溝通和共享（見圖2）。

在屬地化管理模式中，信息傳遞以災(zāi)情上報和匯總為主，地方政府對突發(fā)環(huán)境事件的區(qū)域掌控也反映到對事件信息的管理上，具體可以表現(xiàn)為對信息的選擇性上報、失真性上報和延遲性上報，造成上級政府在信息上的真空地帶；在部門化管理模式中，各類災(zāi)害信息按所屬性質(zhì)在相應(yīng)的部門內(nèi)傳播，上級政府部門可以與下級對應(yīng)部門互通信息，但當(dāng)災(zāi)情涉及多個管理部門時，各部門之間由于缺乏緊密的聯(lián)系，不同類型的災(zāi)害信息則無法實現(xiàn)快速有效的匯集[32]。

登力維認(rèn)為信息系統(tǒng)是形成公共行政變革的重要因素[33]。作為一種適應(yīng)信息時代變革的政府治理模式，整體性治理主張充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立跨部門、跨區(qū)域的信息交流與共享機(jī)制，推動政府行政業(yè)務(wù)與流程的透明化，以利于信息在不同區(qū)域、不同層級和不同部門之間的共享共融，從而滿足突發(fā)環(huán)境事件治理對整體性信息的需求。因此，突發(fā)環(huán)境事件整體性治理必須打破信息碎片化的局面，減少信息溝通的環(huán)節(jié)和建立跨部門、跨區(qū)域、跨層級的信息交流與共享機(jī)制，改善數(shù)據(jù)“分布式采集、分布式存儲、分布式訪問”的狀況，以有效解決突發(fā)環(huán)境事件治理過程中的信息碎片化問題，彌合突發(fā)環(huán)境事件治理之間的縫隙。同時，應(yīng)對新興網(wǎng)絡(luò)媒體給予充分關(guān)注，及時網(wǎng)民進(jìn)行溝通，并準(zhǔn)確地發(fā)布有關(guān)事件的危害、原因、問責(zé)以及救助等信息，提高信息發(fā)布的真實性和權(quán)威性，減小謠言傳播的可能性和傳播空間，以有效遏制事件社會風(fēng)險的放大效應(yīng)。

5 結(jié)論與討論

碎片化的突發(fā)環(huán)境事件治理模式已經(jīng)不能有效應(yīng)對超大城市風(fēng)險來源多樣化、風(fēng)險因素復(fù)雜化和破壞程度規(guī)模化帶來的挑戰(zhàn)。本文在梳理整體性治理理論內(nèi)涵和實踐的基礎(chǔ)上，分析了整體性治理理論的適應(yīng)性和有效性，推進(jìn)了整體性治理及超大城市突發(fā)環(huán)境事件治理研究的本土化，并結(jié)合天津港“8·12”事故，分析了現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件治理中的各種碎片化問題，得出的結(jié)論具有一定的代表性。同時也說明，整體性治理包含的全局戰(zhàn)略、預(yù)防意識、責(zé)任意識、協(xié)調(diào)與合作等思想對超大城市突發(fā)環(huán)境事件治理具有極強(qiáng)的理論和現(xiàn)實指導(dǎo)意義。本文的不足之處在于，對整體性治理中的一些更為具體、問題尚缺乏進(jìn)一步的分析。如加強(qiáng)縱向協(xié)作需要增強(qiáng)中央的權(quán)威，但如何處理中央權(quán)威與地方及下級部門的獨立自主性的關(guān)系又成了新的問題。同樣，加強(qiáng)橫向之間的協(xié)調(diào)與合作，也將伴隨著權(quán)力與職責(zé)的重新劃分，這些調(diào)整將面臨何種障礙？如何克服？實施效果又將怎樣？這都有待進(jìn)一步的分析，也是下一步研究的重點。本文作為拋磚之作，期盼能引起學(xué)界更多的討論與關(guān)注。

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