政府流程再造：我國國家治理現(xiàn)代化的技術(shù)支撐

吳昌杰

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

十八屆三中全會從戰(zhàn)略高度出發(fā)將全面深化改革的總目標(biāo)界定為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為新時代我國深化改革和制度體系創(chuàng)新的主要目標(biāo)和戰(zhàn)略愿景，而政府治理體系作為國家治理體系的主導(dǎo)性力量，其轉(zhuǎn)型與發(fā)展對于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有戰(zhàn)略意義。在中國的體制框架內(nèi)，政府在整個國家治理體系中扮演著決定性的角色，無論是市場體系的成熟、還是政府治理結(jié)構(gòu)的完善，最終都取決于政府角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，政府體制的演變直接決定著現(xiàn)代國家治理體系成長的進(jìn)程［1］。政府治理體系的現(xiàn)代化實質(zhì)上就是行政體制的現(xiàn)代化，十八大以來我國高度重視行政體制改革，十八大和十九大報告均指出要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，建立人民滿意的服務(wù)型政府。十九屆三中全會也強調(diào)深化黨和國家機構(gòu)改革，優(yōu)化黨和國家機構(gòu)職能體系是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。實際上，我國的政府體制改革與20世紀(jì)80年代興起并延續(xù)至今的以政府再造為核心的新公共管理改革不謀而合，二者關(guān)于政府改革目標(biāo)的基本面向是一致的，即是推動政府體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，提高政府治理能力。作為新公共管理改革最重要的內(nèi)容之一，政府流程再造將會為政府轉(zhuǎn)型提供重要推動力，為實現(xiàn)我國國家治理現(xiàn)代化提供有效的技術(shù)支撐。因此，本文試圖分析政府流程再造的實踐緣起與基本內(nèi)涵，梳理和把握我國政府流程再造的實踐歷程和基本特點，進(jìn)而提出以政府流程再造推動我國國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略路徑。

一、政府流程再造的緣起與基本內(nèi)涵

20世紀(jì)70年代，西方各國普遍陷入發(fā)展困境：經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，通貨膨脹率居高不下，失業(yè)率不斷攀升，政府財政赤字加劇，同時無法為經(jīng)濟(jì)社會問題提供有效的解決方案，民眾對于政府的效能和公信力提出了質(zhì)疑，政府治理危機空前加劇。自20世紀(jì)70年代末和80年代初開始，在以英美為代表的西方國家范圍內(nèi)，掀起了一場以“拋棄官僚制”為口號的新公共管理運動［2］。這場新公共管理運動的倡導(dǎo)者審視和批判了傳統(tǒng)官僚體制的效率低下、機構(gòu)臃腫、體制僵化、反應(yīng)遲緩等弊端，倡導(dǎo)通過引入私人部門的管理理念和手段對傳統(tǒng)的政府體制進(jìn)行重塑。因此，以社會和民眾需求為導(dǎo)向改革政府體制和機制，試圖建立企業(yè)化政府和服務(wù)型政府的“政府再造運動”成為新公共管理改革的核心內(nèi)容。英美等國紛紛啟動政府再造改革，將市場領(lǐng)域的競爭機制和商業(yè)技術(shù)引入到公共部門，推動政府在理念、流程、制度和模式方面的革新。政府流程再造便是這場新公共管理改革中最重要的環(huán)節(jié)之一。20世紀(jì)90年代哈默和錢皮提出“業(yè)務(wù)流程再造”（Business Process Reengineering，簡稱BPR）理論。業(yè)務(wù)流程再造思想強調(diào)以流程為中心，以顧客為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為推動力，從組織的根本目標(biāo)出發(fā)，對企業(yè)的工作流程進(jìn)行重新設(shè)計和徹底改造，從而使企業(yè)在信息化社會和全球化背景下能夠適應(yīng)快速變化的市場需求和商業(yè)環(huán)境，以提高企業(yè)的競爭力［3］。這一管理思想提出后在商業(yè)管理領(lǐng)域掀起一股再造之風(fēng)，各類企業(yè)紛紛開始進(jìn)行流程再造的改革探索。而當(dāng)這股風(fēng)潮被引入公共管理領(lǐng)域，政府流程再造便應(yīng)運而生。

理解政府流程再造的基本內(nèi)涵可以從主要內(nèi)容、總體目標(biāo)、技術(shù)基礎(chǔ)和戰(zhàn)略定位等方面來理解?！罢鞒獭备拍畹某霈F(xiàn)也是順應(yīng)社會改革發(fā)展的結(jié)果，由于政府經(jīng)濟(jì)社會管理活動的復(fù)雜性不斷增強，其效率至上的價值追求就越來越凸顯，使得市場領(lǐng)域以效率為核心的商業(yè)技術(shù)和思維逐漸進(jìn)入到政府改革和實踐的視野中。政府流程就是政府內(nèi)部圍繞著政府職能建立的類似企業(yè)生產(chǎn)線的一系列結(jié)構(gòu)化組合排序的行為集合，那么政府流程再造實質(zhì)上就是對政府行為組合的調(diào)整和行為模式的變革。首先，從主要內(nèi)容來看，政府流程再造是要突破官僚制束縛，打破條塊分割界限，促進(jìn)層級政府之間、部門之間、政府與民眾之間的溝通與交流，突破傳統(tǒng)以職能分工為核心的組織管理模式，以流程為中心，以公民需求為導(dǎo)向，重組和設(shè)計政府業(yè)務(wù)流程，建立流程型政府結(jié)構(gòu)。主要再造的對象包括對外的公共服務(wù)流程和內(nèi)部的協(xié)作流程。對外的合作流程再造主要在于簡化和重組，提高政府行政效率和公共服務(wù)水平；內(nèi)部的流程再造主要指在跨部門和跨層級范圍內(nèi)，打破條塊限制實現(xiàn)流程再造、互通共享，實現(xiàn)整個政府體制、結(jié)構(gòu)和流程的優(yōu)化。目前我國的流程再造主要體現(xiàn)在行政審批制度改革和公共服務(wù)改革方面。其次，從總體目標(biāo)來看，政府流程再造要精準(zhǔn)把握現(xiàn)代政府的本質(zhì)，以民眾和社會需求為導(dǎo)向，以提高公共服務(wù)水平和增強政府治理能力為總體目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)社會深刻變革的時代，在市場和社會力量不斷增強的情況下，在“政府—市場—社會”的互動格局中政府的職能重心已經(jīng)從管理和控制逐漸轉(zhuǎn)向治理和服務(wù)，這是現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)型的一個突出的特征。改革本身只是達(dá)成某種目標(biāo)的工具，無論是流程再造還是機構(gòu)改革，都是以提升和增強公共服務(wù)水平和社會管理能力、更好地回應(yīng)民眾不斷增長的多元需求為總體目標(biāo)。因此，可以說政府再造業(yè)務(wù)流程的主要目標(biāo)是為了更好地回應(yīng)和滿足變化的、多元的民眾需求。再次，從流程再造的基礎(chǔ)來看，政府流程再造以信息技術(shù)發(fā)展為主要支撐。哈默認(rèn)為，信息技術(shù)是業(yè)務(wù)流程再造的必要條件，如果沒有信息技術(shù)，再造就無從談起［4］。事實上，流程再造確實是信息技術(shù)的產(chǎn)物，信息技術(shù)革命打破了流程再造的時空局限性，使得信息的共享、流程的整合和優(yōu)化成為可能。流程優(yōu)化強調(diào)政府各部門之間信息、業(yè)務(wù)、服務(wù)的整合與協(xié)同，注重縮小政府與服務(wù)對象的時空距離。而信息技術(shù)所要做的就是驅(qū)動政府內(nèi)部以及全社會范圍內(nèi)的信息的流通、互聯(lián)與共享，整合支離破碎的工作流程，合并重疊和多余的流程，改串行流程為并行流程，縮短政府服務(wù)時間，提升運行效率；壓縮管理層級，推動扁平化組織結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；革新的信息技術(shù)提高政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力，通過海量數(shù)據(jù)收集更好地把握民眾的需求變化，創(chuàng)新服務(wù)方式更好地回應(yīng)公共需求。政府流程再造需要信息科技作為支撐力量，因此政府流程再造在很大程度上就被賦予了技術(shù)特性。最后，從流程再造的戰(zhàn)略定位來看，流程再造是政府行政體制改革的重要突破口。我國的政府轉(zhuǎn)型是一個一體多面的系統(tǒng)工程，是一個包含政府結(jié)構(gòu)、政府流程、部門機構(gòu)、治理理念、行為模式等多方面的整體革新和再造過程。系統(tǒng)工程的建設(shè)與改造既需要整體推進(jìn)與多方配合，又要重點突破和局部先行，而流程再造就可以成為整個行政體制改革的戰(zhàn)略突破口。從理論邏輯上講，政府組織機構(gòu)決定內(nèi)在結(jié)構(gòu)，政府內(nèi)在結(jié)構(gòu)決定政府規(guī)模職能，政府規(guī)模職能決定政府業(yè)務(wù)流程［5］。而流程再造也涉及政府部門內(nèi)部機構(gòu)之間、政府部門之間、政府與社會組織之間、政府與社會公眾之間關(guān)系的變動，必然會帶來政府部門在政府理念、組織機構(gòu)、政府職能和行為模式等方面的顯著變化［6］。政府流程再造因其自身的技術(shù)屬性所帶來的突變特質(zhì)完全可能成為撬動整個政治體系轉(zhuǎn)型的突破口，當(dāng)然流程再造改革的順利推進(jìn)也需要其他方面改革的輔助和策應(yīng)。

二、我國政府流程再造的實踐探索

近年來，黨和國家高度重視政府治理體系的優(yōu)化與轉(zhuǎn)型，尤其是十九屆三中全會中共中央做出關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定，開啟了新一輪黨和國家機構(gòu)職能體系革新，這次國家機構(gòu)的增設(shè)與撤并是基于結(jié)構(gòu)、職能、流程的綜合戰(zhàn)略部署和系統(tǒng)改革，與政府流程再造密切相關(guān)。實際上，自20世紀(jì)90年代業(yè)務(wù)流程再造理論引入公共部門改革以來，我國政府就開始將政府流程再造作為政府改革的戰(zhàn)略工具，積極開展關(guān)于政府流程優(yōu)化改革的實踐探索。政府流程再造以信息技術(shù)的革新和發(fā)展為前提和基礎(chǔ)，信息化時代下的流程再造改革與政府信息化的過程是相互交織在一起的，所以我們可以看到政府流程再造的外在表現(xiàn)往往與電子政務(wù)的發(fā)展歷程有著諸多契合之處。因此，可以透過電子政務(wù)的發(fā)展歷程來看政府流程再造改革的階段特征，政府流程再造的改革實踐可以分為三個階段：

（一）初級階段：效率政府建設(shè)時期

這一階段的特征是單一部門內(nèi)部的流程調(diào)整，主要體現(xiàn)在某些政府流程的精簡或者取消。在技術(shù)層面上，表現(xiàn)為政務(wù)上網(wǎng)和辦公自動化為主的技術(shù)革新。計算機科學(xué)技術(shù)的發(fā)展給政務(wù)系統(tǒng)的自動化帶來了機遇，推動了政府系統(tǒng)進(jìn)入辦公自動化時代。OA系統(tǒng)的普遍應(yīng)用之后，以前許多重復(fù)性的復(fù)雜工作可以由計算機完成，工作人員從這些繁瑣的事務(wù)中解脫出來而將精力投入到其他更需要人力資源的工作領(lǐng)域中，在一定程度上節(jié)約了政府辦公成本，提高了行政效率。同時，通過政府網(wǎng)站和政府?dāng)?shù)據(jù)庫建設(shè)，政務(wù)上網(wǎng)給予公民足不出戶就可以在網(wǎng)上信息平臺上辦理某項業(yè)務(wù)的便利，大大地提高了行政服務(wù)水平。這些電子政務(wù)的初級技術(shù)對于政府流程優(yōu)化有一定程度上的促進(jìn)作用，簡化了一部分政府工作，使一部分原本繁瑣的政務(wù)流程得以刪除和簡化；同時拉近了政府與公民的物理空間距離，使得公共服務(wù)的流程更加簡捷和優(yōu)化。從政府機構(gòu)改革方面來看，同時期的精簡政府機構(gòu)改革與流程優(yōu)化改革相輔相成。20世紀(jì)90年代以來，我國為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展啟動了數(shù)輪精簡機構(gòu)改革，到21世紀(jì)初國務(wù)院政府機構(gòu)從40個精簡到29個，國務(wù)院減編接近50%。在這樣的改革背景下，精簡機構(gòu)與流程優(yōu)化互相影響，流程優(yōu)化改革減少了政府人員的工作量，簡化了工作的流程，為政府控編減編、精簡系統(tǒng)提供潛力和空間；而精簡機構(gòu)的改革需求也為流程改革提供動力支持。盡管該階段的改革實踐取得了一定的成就，但對于流程再造改革而言只是剛剛起步的初始階段，流程改革的程度也僅限于調(diào)整而達(dá)不到再造的水平，流程改革所帶來的效應(yīng)和變化也是有限的，仍然未能突破官僚制的束縛和失靈困境。

（二）深化階段：整體性政府建設(shè)時期

這一階段的特征是跨部門的流程優(yōu)化，在跨部門、跨層級的大范圍內(nèi)實現(xiàn)政府信息、資源共享和協(xié)同辦公。在技術(shù)層面，一站式、集成化的、虛擬的或者實體的綜合公共服務(wù)平臺是流程再造的重要載體。新加坡的“電子公民中心”、我國的一站式服務(wù)中心、加拿大的“政府在線”工程、澳大利亞的“公共服務(wù)連接中心”都屬于這一類。新加坡電子服務(wù)中心將各類公共服務(wù)綜合打包以“服務(wù)包”的形式向民眾提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜谭?wù)，用戶只需根據(jù)流程指示接受所需政府信息和服務(wù)；我國的一站式服務(wù)中心是將多個部門服務(wù)窗口統(tǒng)一安排在一個政務(wù)大廳里，民眾只用一次就能把所有手續(xù)全部辦理完成。近期多地推行的“最多跑一次”深化行政審批制度改革成效卓著，將辦證、登記、掛號、過戶、結(jié)算、報批項目、資質(zhì)認(rèn)定等具體事項整合到行政服務(wù)大廳中，形成了比較完整、成熟的制度規(guī)范和運行體系，爭取讓民眾最多跑一次就可以辦理相關(guān)事項。這類以民眾需求為中心的流程設(shè)計，打破了政府職能和部門界限，將相關(guān)政府部門提供的公共服務(wù)項目整合在一起，不僅極大地方便了公眾，降低了民眾在獲取公共服務(wù)過程中的難度和成本，也有效地打破傳統(tǒng)官僚制的壁壘，促進(jìn)了部門之間的信息共享和溝通協(xié)作，理順了政府流程關(guān)系，在建立“流程化政府”方面取得了巨大成就，提高了政府公共服務(wù)供給的效率。在這一階段，流程再造實踐很好地適應(yīng)了整體性治理理論的出現(xiàn)和發(fā)展。新公共管理的治理方式強調(diào)績效、外包、分權(quán)和分散化，而整體性治理理論產(chǎn)生于對新公共管理的碎片化改革的批判，其主要著眼于政府部門和機構(gòu)的整體性協(xié)作，為建設(shè)協(xié)同政府提供了一系列主張，強調(diào)將碎片化的政府部門和權(quán)力整合起來，為民眾提供一站式的、集成式的服務(wù)［7］。強調(diào)跨部門間合作的流程再造改革與整體性治理思想不謀而合，二者的關(guān)鍵都在于部門協(xié)同機制的建立與發(fā)展，而不斷發(fā)展的信息技術(shù)為這種協(xié)同機制的建立提供了技術(shù)支撐，通過虛擬或者實體的“連接中心”將分散的各職能部門連接起來，以每一種公共服務(wù)需求為導(dǎo)向確定部門組合，再造跨部門之間的業(yè)務(wù)流程，創(chuàng)新部門之間數(shù)據(jù)信息溝通交流方式和工作行為模式。

（三）突破階段：智慧政府建設(shè)時期

在政府流程再造的第二個發(fā)展階段中，一直強調(diào)部門之間協(xié)同工作，能夠提高工作效率和服務(wù)水平，實現(xiàn)政府的整體最優(yōu)化。然而事實上，部門協(xié)同一直都是比較理想的目標(biāo)，現(xiàn)實的政府協(xié)同由于各種制約因素還僅停留在不成熟階段。信息孤島問題是最主要的現(xiàn)實制約因素之一，我國在建設(shè)電子政務(wù)工程的過程中，很多政府部門，包括社保、公安、民政、醫(yī)保、公積金等都獨立地建立了自己的信息管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，但由于部門利益糾葛信息共享存在壁壘，而且每個部門都是根據(jù)各自的工作需要而建立的數(shù)據(jù)庫，各個數(shù)據(jù)庫和系統(tǒng)關(guān)聯(lián)度不高，設(shè)計和管理的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)也大多不一致，導(dǎo)致信息共享程度很難有效提升，無法真正破解信息孤島問題。隨著時代不斷更新和技術(shù)持續(xù)發(fā)展，人類已經(jīng)進(jìn)入所謂“大數(shù)據(jù)時代”，原有的信息孤島問題不僅可以得到解決，而且還可能推動政府流程再造改革實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

當(dāng)下，傳感器、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)和可視化等數(shù)據(jù)處理技術(shù)的突飛猛進(jìn)使得所有行為和事物被量化成為可能，整個社會所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)正呈幾何級的上升，而這些“大數(shù)據(jù)”和“大數(shù)據(jù)技術(shù)”逐漸被看作是戰(zhàn)略性資源和工具，成為建設(shè)“智慧政府”的重要基礎(chǔ)。智慧政府就是指在大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的支持下，建立智慧數(shù)據(jù)平臺整合和共享信息，建立一個以數(shù)據(jù)為核心，“政府—市場—社會”多元協(xié)作共治的治理格局［8］。政府機構(gòu)、流程、機制、模式等方面的綜合改革是智慧政府建設(shè)的應(yīng)有之義，大數(shù)據(jù)驅(qū)動智慧政府建設(shè)的過程也是政府流程再造的過程。例如，上海市為及時掌握全市食品安全動態(tài)情況，加強食品監(jiān)管能力，建立了基于移動技術(shù)的“餐飲電子化監(jiān)管”系統(tǒng)，不僅可以積累現(xiàn)場實時執(zhí)法記錄和數(shù)據(jù)，而且建立了覆蓋企業(yè)已達(dá)2000多家的視頻溯源體系，每日上報業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)6萬多條，可提供從屠宰場、批發(fā)市場、配送終端、標(biāo)準(zhǔn)化菜場、超市大賣場、團(tuán)體采購進(jìn)銷的肉類、蔬菜、淡水魚、糧食的追溯信息，為構(gòu)建食品安全的智慧化監(jiān)管流程奠定了堅實的基礎(chǔ)。上海市還通過事中事后監(jiān)管“一張網(wǎng)”建設(shè)，實現(xiàn)“行政審批信息全上網(wǎng)、綜合監(jiān)管信息全入庫、行政監(jiān)管部門全覆蓋”，通過多部門的信息互聯(lián)共享和業(yè)務(wù)整合，實現(xiàn)多部門綜合監(jiān)管，形成政府內(nèi)部部門協(xié)同監(jiān)管的新型市場監(jiān)管格局，從而節(jié)省治理資源，提升了政府的行政效能。在大數(shù)據(jù)技術(shù)和智慧政府理念的驅(qū)動下，政府的行為模式被重塑，數(shù)據(jù)技術(shù)使治理對象和服務(wù)目標(biāo)更加清晰化，以數(shù)據(jù)為中心的治理模式將會成為主導(dǎo)，從被動服務(wù)到主動服務(wù)，從有限管理到智慧治理，政府流程的再造也就成為必然了。

三、以流程再造推動政府治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略路徑

政府是國家治理體系的核心要素和主體力量，政府治理能力水平深刻影響國家治理體系的有效運轉(zhuǎn)，推動政府治理轉(zhuǎn)型是實現(xiàn)我國國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。而政府轉(zhuǎn)型是一個涉及體制、機構(gòu)、流程、理念、模式和能力等多方面實現(xiàn)現(xiàn)代化的復(fù)雜過程，政府通過現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型優(yōu)化政府治理體系，提升政府治理能力，從而適應(yīng)復(fù)雜多變的治理環(huán)境，才能更好完成時代所賦予的歷史使命。在這個系統(tǒng)性改革進(jìn)程中，流程再造、機構(gòu)改革、模式創(chuàng)新、理念創(chuàng)新和能力提升等要素要相互影響，相互促進(jìn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能夠穩(wěn)步推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。政府流程的改革可以成為政府治理革命的突破口，以流程再造推動機構(gòu)改革、模式創(chuàng)新，促進(jìn)政府治理能力提升，進(jìn)而可以撬動整個政府治理體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（一）以流程再造推動政府機構(gòu)和職能體系改革

馬克斯·韋伯的官僚制理論強調(diào)理性效率、專業(yè)分工和層級節(jié)制，以官僚制理論為指導(dǎo)建立的政府體制具有高度專業(yè)分工的特點。官僚制下各部門按照嚴(yán)格的分工原則設(shè)立，被賦予了規(guī)定的職能和職責(zé)，各部門嚴(yán)格按照職能設(shè)定來展開工作。這種強調(diào)等級和分工的官僚制在20世紀(jì)初為政府承擔(dān)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會任務(wù)提供了有效的組織基礎(chǔ)，然而到了20世紀(jì)70年代傳統(tǒng)官僚制的弊端已經(jīng)顯露無遺，職能分割、體制僵化、效率低下的官僚制已經(jīng)無法有效應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會劇烈變革所帶來的矛盾和問題。因此，新公共管理運動以來幾乎所有的政府體制改革與轉(zhuǎn)型都圍繞著一個共同的核心：拋棄和擺脫官僚制。擺脫官僚制首先要改變以組織為本位、職能分割的機構(gòu)設(shè)置模式，推動政府機構(gòu)改革。

新時代以來，轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府機構(gòu)、打造高效的服務(wù)型政府的緊迫性和重要性前所未有地凸顯出來。在建設(shè)服務(wù)型政府的時代背景下，政府的職能從管理和控制轉(zhuǎn)向治理和服務(wù)，政府以民眾的公共服務(wù)需求為導(dǎo)向再造政府流程，而流程再造則會有效地倒逼政府機構(gòu)改革和職能調(diào)整。流程再造是對政府業(yè)務(wù)流程中行為主體及其行為模式的改造，會對政府部門之間的職能分工做出重新調(diào)整。從職能部門調(diào)整來看，職能弱化的部門要逐漸被淘汰，職能相似或重疊的部門被整合，職能相通的機構(gòu)需要建立協(xié)同機制，而職能變化的部門則需要調(diào)整改組?？偟膩碚f，在經(jīng)濟(jì)社會深刻變革的背景下，政府轉(zhuǎn)變職能重心，將更多的精力投入到民生服務(wù)和社會管理領(lǐng)域已經(jīng)是大勢所趨。因此，在流程再造改革的助推下，專注公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的部門將會得到強化和擴(kuò)張。從組織結(jié)構(gòu)變化來看，流程再造的效率追求將會極大地減少某些環(huán)節(jié)的工作量和工作難度，有利于政府機構(gòu)在保障功能完整性的基礎(chǔ)上推動“小型化”改革。同時，流程優(yōu)化迫切需要部門之間的協(xié)同，以部門聯(lián)動代替按部門串聯(lián)操作，流程再造的實現(xiàn)要求破除傳統(tǒng)層級森嚴(yán)、部門隔閡的格局，實現(xiàn)信息和行政指令的跨部門、跨層級傳遞。當(dāng)縱向?qū)蛹壷g不再是單純的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系而更多地以合作伙伴的關(guān)系出現(xiàn)在公共服務(wù)供給的流程時，當(dāng)橫向部門之間不再是相互隔閡的“獨立王國”而是相互融合、彼此協(xié)作的“交響樂團(tuán)”時，組織的扁平化就不遠(yuǎn)了。政府是機構(gòu)的集合體，政府治理能力取決于每一個機構(gòu)的能量及其相互之間的優(yōu)化組合，因此機構(gòu)改革是政府體制改革最重要的內(nèi)容之一。政府流程再造首先關(guān)涉的就是組織機構(gòu)的調(diào)整與變動，流程再造將會促進(jìn)政府機構(gòu)改革和職能重組，而政府流程再造與機構(gòu)職能改革所形成的聯(lián)動效應(yīng)將成為實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的重要推動力。

（二）以流程再造促進(jìn)政府治理模式創(chuàng)新

流程再造所改變的是流程環(huán)節(jié)所涉及的行為主體、行為主體之間的關(guān)系以及行為主體的行為模式。其中，行為模式的創(chuàng)新可能是最具革命性的。政府流程再造能夠給政府治理模式帶來以下幾種變化：首先，從被動服務(wù)轉(zhuǎn)向主動服務(wù)。傳統(tǒng)的政府服務(wù)模式是“申請—接受—提供”的被動模式，而以服務(wù)型政府建設(shè)為目標(biāo)的深化改革階段，政府越來越主動地參與到公共服務(wù)供給流程中，建立需求導(dǎo)向的政府流程。以公民需求為導(dǎo)向建立的政府流程必然要求政府在提供公共服務(wù)的過程中扮演更加積極主動的角色，通過收集特定服務(wù)對象的信息，了解其服務(wù)需求，為公民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。其次，從大眾服務(wù)轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)化服務(wù)。傳統(tǒng)的公共服務(wù)多是按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的，是針對所有人的大眾的、有限的服務(wù)。但隨著社會利益訴求的多元化發(fā)展，這種統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的大眾服務(wù)越來越無法滿足多樣化的公共需求。大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展給政府公共服務(wù)領(lǐng)域帶來了劇烈的改變，政府利用大數(shù)據(jù)技術(shù)搜集和處理民眾的信息，能夠根據(jù)數(shù)據(jù)分析結(jié)果精準(zhǔn)識別不同的公共需求類別，再根據(jù)分類精準(zhǔn)供給公共產(chǎn)品和服務(wù)，極大地提高了公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)化和精細(xì)化水平。再次，從粗放式監(jiān)管轉(zhuǎn)向智慧化治理。政府流程的優(yōu)化最具革命性的地方在于實現(xiàn)政府行為的智能化，粗放式的人力監(jiān)管將會被智能化系統(tǒng)監(jiān)管所替代。例如智慧交通系統(tǒng)能夠24小時不間斷監(jiān)控交通狀況，精準(zhǔn)識別違反交通規(guī)則的車輛，并發(fā)出警報，這種方式改變了過去單純靠人力監(jiān)控的模式，革命性地解放了人力物力，實現(xiàn)了政府流程和治理模式的創(chuàng)新。最后，從模糊治理轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)治理。從傳統(tǒng)的政治實踐來看，在受技術(shù)條件限制的條件下政府治理具有模糊性的特點，盡管經(jīng)過充分的調(diào)研但政府決策仍然擺脫不了信息不全面、數(shù)據(jù)失真的困境，因此很多決策都是“拍腦袋式”的決策，缺乏科學(xué)性。然而，大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)技術(shù)的迅猛發(fā)展為政府治理提供充足的數(shù)據(jù)和先進(jìn)的數(shù)據(jù)處理技術(shù)，可以通過科學(xué)化手段收集治理對象的全面數(shù)據(jù)，以數(shù)據(jù)為中心對治理對象進(jìn)行分析解剖，很大程度上提高了治理對象的清晰化了解，提升了政府決策的科學(xué)化水平。總的來說，政府流程的再造實質(zhì)上推動了政府治理模式從傳統(tǒng)向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，對于提升政府公共服務(wù)水平和治理能力具有重要意義。

（三）以流程再造驅(qū)動政府治理能力跨越式提升

政府流程再造不是一個單純的流程改革的過程，它所產(chǎn)生的效應(yīng)和作用能夠帶動整個政府治理體系的系統(tǒng)化再造，在理順政府內(nèi)部關(guān)系、政府與市場和社會關(guān)系方面作用突出，有助于促進(jìn)政府治理能力的顯著提升。首先，以流程再造促進(jìn)政府內(nèi)部優(yōu)化。政府流程再造在提升政府效率、縮減機構(gòu)規(guī)模、理順政府結(jié)構(gòu)關(guān)系、促進(jìn)政府職能重組轉(zhuǎn)型方面具有深遠(yuǎn)的影響。通過流程再造理順府際關(guān)系，提升內(nèi)部管理效能，提高政府整體性水平，充分釋放政府系統(tǒng)所具有的潛力。其次，以流程再造促進(jìn)政府資源處理能力的提升。大數(shù)據(jù)技術(shù)重塑了業(yè)務(wù)流程中的政府行為，為政府能力提升提供了良好的契機。大數(shù)據(jù)可以在全社會范圍內(nèi)建立分類信息庫，實現(xiàn)對各種資源全面而精確的把握，還能夠精準(zhǔn)掌握各部門和各領(lǐng)域的資源需求量的動態(tài)變化，有利于為決策者快速整合和合理配置有限的治理資源提供科學(xué)的依據(jù)，減少資源整合與配置的制度成本和時間成本，這種資源整合機制能夠提高政府對于治理對象的精準(zhǔn)把握能力和資源整合、調(diào)配能力。最后，以流程再造構(gòu)建政府與市場、社會力量的協(xié)作體系。國家治理現(xiàn)代化需要建立政府、市場和社會的多元協(xié)作的共治格局，政府在發(fā)揮公共服務(wù)和社會管理職能的基礎(chǔ)上對社會和市場放權(quán)，培育社會力量，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府流程再造意味著改變行政力量一元主導(dǎo)的“全能政府”模式，讓更多的社會力量和市場力量參與到政府治理過程中，政府通過外包的形式將部分公共產(chǎn)品和服務(wù)外包給企業(yè)或者社會組織，政府主要扮演政策引導(dǎo)和規(guī)范制定的角色，積極發(fā)揮市場和社會力量的專業(yè)化、高效化作用。在公共服務(wù)供給領(lǐng)域引入政府流程再造改革，有利于建立政府、市場和社會之間相互協(xié)同、彼此增能和有機互動的社會治理格局，讓數(shù)據(jù)流和資源流在政府、市場和社會三者之間自由流通和優(yōu)化配置，進(jìn)而有效實現(xiàn)政府治理能力的跨越式提升。

四、結(jié) 語

政府流程是一系列按照業(yè)務(wù)邏輯排序的行為集合，體現(xiàn)的是業(yè)務(wù)范圍內(nèi)行為主體之間的相互關(guān)系及其行為模式。從微觀層面上看，政府流程再造是對政府部門、部門之間關(guān)系以及政府行為方式的改造；從宏觀層面上看，政府流程再造則是涉及政府職能、機構(gòu)、理念、模式等多方面的綜合改革。信息技術(shù)的更新發(fā)展為政府流程改革提供技術(shù)推動力，政府全面改革的戰(zhàn)略目標(biāo)為流程再造提供有利的改革環(huán)境。我國政府流程再造經(jīng)歷了以效率為導(dǎo)向的初級階段和以整體性政府為目標(biāo)的深化階段，目前已經(jīng)進(jìn)入以智慧政府為核心價值的突破發(fā)展階段。在推動國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略背景下，政府流程再造有望成為驅(qū)動政府整體優(yōu)化轉(zhuǎn)型的突破口，以流程再造推動機構(gòu)改革，促進(jìn)政府治理模式創(chuàng)新，提升政府治理能力，形成一個以重塑政府職能為宗旨，以提升政府治理能力為目標(biāo)，以再造政府流程為支撐，以機構(gòu)改革和模式創(chuàng)新為依托的改革框架，加快驅(qū)動政府治理轉(zhuǎn)型，進(jìn)而有效助推我國國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。