環(huán)境數(shù)據(jù)開放視閾下的公眾參與環(huán)境治理
——基于對(duì)國(guó)內(nèi)三市政府環(huán)境數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀的維度分析

劉奕伶

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，武漢 430073）

一、問題提出

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，環(huán)境污染問題日益凸顯，“十三五”規(guī)劃明確指出大力推進(jìn)環(huán)境治理，強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)在提升環(huán)境治理能力中的重要作用［1］。環(huán)保部亦根據(jù)中央文件精神，制定了有關(guān)生態(tài)保護(hù)、環(huán)?？萍及l(fā)展的政策［2］，提出了推動(dòng)信息公開、加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)的任務(wù)目標(biāo)。2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》［3］中提出2018年底構(gòu)建跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)中央政府層面數(shù)據(jù)開放平臺(tái)全覆蓋的指導(dǎo)意見［4］。

政府環(huán)境數(shù)據(jù)開放是指政府運(yùn)用數(shù)據(jù)開放的核心理念和關(guān)鍵技術(shù)，對(duì)與環(huán)境相關(guān)的各類事實(shí)的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行采集、整合、存儲(chǔ)、分析與應(yīng)用，依照法律規(guī)定向公眾公開環(huán)境數(shù)據(jù)并接受公眾質(zhì)詢［5］。本文以北京、上海、廣州三座城市的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)為數(shù)據(jù)支撐，以環(huán)境數(shù)據(jù)及其開放狀態(tài)為研究對(duì)象，從數(shù)據(jù)、平臺(tái)和管理三層維度進(jìn)行深入剖析，針對(duì)其中存在的問題尋求解決與完善對(duì)策，以期破解公眾參與懸浮難題，擴(kuò)大公眾環(huán)境治理參與。

二、政府環(huán)境數(shù)據(jù)開放：公眾參與環(huán)境治理的實(shí)踐探索與價(jià)值訴求

（一）公眾參與環(huán)境治理的實(shí)踐困路

自20世紀(jì)70年代以來，隨著《人類環(huán)境宣言》、《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》等國(guó)際性法律文件的發(fā)布，公眾參與在環(huán)境保護(hù)與管理中的角色和地位逐漸得到認(rèn)可和深化［6］。我國(guó)法律體系不斷完善的過程中，逐步肯定了公眾參與環(huán)境保護(hù)與治理的合法性。雖然公眾參與環(huán)境治理的合法性得到保障，但隨著公眾參與意愿和參與層次的不斷提升，在實(shí)踐中出現(xiàn)了參與成本較高、參與渠道狹窄、參與方式單一等問題。

第一，公眾參與環(huán)境治理的成本支出較高。1992年頒布的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》中提到“各國(guó)應(yīng)通過廣泛提供資料來鼓勵(lì)公眾的認(rèn)識(shí)和參與”“每一個(gè)人都應(yīng)該過的公共當(dāng)局所持有的有關(guān)環(huán)境的資料”。我國(guó)自21世紀(jì)初制定了環(huán)境信息公開相關(guān)的一系列制度文件，不斷提高公眾參與環(huán)境治理的相關(guān)權(quán)益，但就公民參與需求而言，當(dāng)前各級(jí)政府在環(huán)境治理問題上資料公布程度仍然偏低，公眾的知情權(quán)未得到充分保障。只能依靠大量經(jīng)費(fèi)和技術(shù)支出獲得實(shí)地考察資料。此困局的存在大大挫傷了公眾參與環(huán)境治理的積極性。

第二，公眾參與環(huán)境治理的平臺(tái)與渠道狹窄。對(duì)于環(huán)境治理，公眾普遍具有參與意愿，但由于缺少權(quán)威的訴求表達(dá)的官方平臺(tái)，無法實(shí)現(xiàn)政府與公眾有效的雙向溝通，既不利于政府了解公眾針對(duì)環(huán)保及其數(shù)據(jù)開放的實(shí)際需求，也不利于公眾將參與訴求付諸行動(dòng)。

第三，公眾參與環(huán)境治理的方式單一。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境治理中的公眾參與多為事后參與、被動(dòng)參與，在依法參與環(huán)境治理時(shí)主要行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)，很少參與到環(huán)境決策中。參與權(quán)的基礎(chǔ)是知情權(quán)得到保障，公眾參與環(huán)境治理需要獲知我國(guó)環(huán)境污染、環(huán)境保護(hù)的基本信息，以此對(duì)我國(guó)環(huán)境狀況有相對(duì)準(zhǔn)確地把握，才能對(duì)環(huán)境治理建言獻(xiàn)策。但我國(guó)環(huán)境數(shù)據(jù)和信息公開程度較低，未能充分滿足公眾參與的信息獲知需求，政府的“信息優(yōu)勢(shì)”與公眾“信息劣勢(shì)”之間的矛盾困境無法突破，導(dǎo)致公眾對(duì)環(huán)境狀況了解程度無法滿足參與要求，參與領(lǐng)域尚未延伸至環(huán)境決策的過程當(dāng)中。

（二）環(huán)境數(shù)據(jù)開放對(duì)公眾參與價(jià)值訴求的回應(yīng)

環(huán)境數(shù)據(jù)開放的目標(biāo)指向之一即是提升公眾參與環(huán)境治理的質(zhì)量和能力。政府進(jìn)行環(huán)境數(shù)據(jù)開放，公民可憑借開放平臺(tái)等合法途徑獲取所需數(shù)據(jù)，通過對(duì)數(shù)據(jù)比較，明確環(huán)境問題和提出改善方案，并將其分析結(jié)果通過公開辯論或直接傳達(dá)的方式告知有關(guān)政府部門，要求做出明確回應(yīng)與后續(xù)跟進(jìn)，進(jìn)而推動(dòng)環(huán)境治理的不斷完善［7］。

第一，環(huán)境數(shù)據(jù)開放能夠克服公眾參與環(huán)境治理行動(dòng)力差的難題。環(huán)境數(shù)據(jù)信息獲取成本較高會(huì)拉低公眾參與熱情，環(huán)境數(shù)據(jù)獲取少則會(huì)阻滯參與意識(shí)的提高。環(huán)境數(shù)據(jù)開放通過官方網(wǎng)站發(fā)布，經(jīng)由微信、論壇等網(wǎng)絡(luò)工具傳播，可以在公民與政府、公民之間交流的過程中達(dá)成環(huán)保共識(shí)，促進(jìn)環(huán)保意識(shí)提高，推動(dòng)參與積極性向?qū)嶋H參與行動(dòng)轉(zhuǎn)化。

第二，環(huán)境數(shù)據(jù)開放有利于緩解公眾參與環(huán)境治理渠道短缺的問題。環(huán)境數(shù)據(jù)借助數(shù)據(jù)平臺(tái)向公眾開放，將公眾參與環(huán)境治理的有關(guān)事項(xiàng)容納于內(nèi)，為公眾獲取平臺(tái)信息、行使參與權(quán)、得到參與結(jié)果反饋提供了便利。一方面，通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放，將環(huán)境數(shù)據(jù)放置于“陽光”下，能夠進(jìn)一步完善政府環(huán)境信息公開以及聽證制度等政治參與路徑，穩(wěn)定公眾參與環(huán)境治理的正式渠道，也有利于政府與公眾信任關(guān)系的改善。另一方面，隨著環(huán)境數(shù)據(jù)開放的進(jìn)一步發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)新媒體等非正式參與渠道的作用日益凸顯，為公眾參與環(huán)境治理提供了更多信息獲取源和參與渠道，有利于形成多元力量共治的良好局面。

第三，環(huán)境數(shù)據(jù)開放能夠有效滿足當(dāng)前公眾參與環(huán)境治理的多元需求。一方面，政府環(huán)境數(shù)據(jù)開放能夠讓公眾更充分享有知情權(quán)，數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的交互功能也讓公眾表達(dá)權(quán)得以更有效行使，而環(huán)保政務(wù)及治理成效信息的公開，賦予了公眾更多監(jiān)督的機(jī)會(huì)。另一方面，根據(jù)馬斯洛需求層次理論，隨著公眾受教育程度提升和環(huán)保意識(shí)的覺醒，需求層次的提升使公眾關(guān)于環(huán)境良好的需求日益強(qiáng)烈。

政府環(huán)境數(shù)據(jù)開放通過數(shù)據(jù)公開、渠道拓展、公民環(huán)保權(quán)益保障等方式滿足公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的需求，調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境治理的積極主動(dòng)性，提升公眾參與的可能性和可行性。

三、政府環(huán)境數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀描述

政府環(huán)境數(shù)據(jù)作為政府九大開放數(shù)據(jù)的核心部分之一［8］和政府開放數(shù)據(jù)四大來源之一［9］，其開放水平隨著公眾環(huán)保意識(shí)增強(qiáng)和國(guó)家戰(zhàn)略方針推行，逐步得到拓展與深化。

（一）樣本選擇及數(shù)據(jù)采集

本研究主要基于代表性、先進(jìn)性、數(shù)據(jù)可獲得性三個(gè)基本原則，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、數(shù)據(jù)開放成熟度等指標(biāo)，選取北京市、上海市、廣州市三個(gè)國(guó)內(nèi)一線城市中權(quán)威的官方數(shù)據(jù)開放平臺(tái)開展本次研究（北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)、上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)、廣州市政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)）。

本文的數(shù)據(jù)采集截至2017年12月31日，對(duì)此時(shí)間節(jié)點(diǎn)之前三座國(guó)內(nèi)一線城市數(shù)據(jù)開放平臺(tái)中的環(huán)境數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選、歸整，對(duì)其平臺(tái)運(yùn)作、數(shù)據(jù)管理和機(jī)構(gòu)組織等進(jìn)行梳理分析，以期全方位把握我國(guó)環(huán)境數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀。

（二）描述維度界定

環(huán)境數(shù)據(jù)開放描述維度的構(gòu)建框架在參照OECD開放政府?dāng)?shù)據(jù)指數(shù)（OGD）［10］的基礎(chǔ)上，綜合考慮國(guó)內(nèi)張勇進(jìn)（2016）［11］、鮑靜（2017）、劉新萍（2017）［12］等學(xué)者關(guān)于數(shù)據(jù)開放管理機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)開放七大數(shù)據(jù)問題、數(shù)據(jù)層和平臺(tái)層的評(píng)估框架三方面的研究焦點(diǎn)和成果梳理，確立了數(shù)據(jù)維度、平臺(tái)維度和管理維度三個(gè)描述維度（具體描述框架見圖1）。數(shù)據(jù)維度，主要涵蓋數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)時(shí)效性、數(shù)據(jù)內(nèi)容與數(shù)量、數(shù)據(jù)表達(dá)及利用等方面進(jìn)行表述。平臺(tái)維度主要指環(huán)境數(shù)據(jù)開放的應(yīng)用情況，包括互動(dòng)交流、數(shù)據(jù)熱度兩個(gè)方面。管理維度，描述使數(shù)據(jù)開放及平臺(tái)運(yùn)行得以保障的事務(wù)管理，包括人才保證、部門架構(gòu)與整合、政策法律支持等內(nèi)容。

圖1 政府環(huán)境數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀的分析維度

四、政府環(huán)境數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀分析

（一）數(shù)據(jù)維度：環(huán)境數(shù)據(jù)的現(xiàn)狀描述

1.環(huán)境數(shù)據(jù)開放概況

我國(guó)自2008年開始著手開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作，近十年的發(fā)展已經(jīng)取得了較大進(jìn)步。環(huán)境數(shù)據(jù)作為開放數(shù)據(jù)的重要部分，其開放經(jīng)歷了從無到有、從簡(jiǎn)至繁的過程。

（1）環(huán)境數(shù)據(jù)開放數(shù)量。截至2017年12月31日，選取研究對(duì)象開放樣本數(shù)據(jù)共計(jì)180個(gè)，其中環(huán)境類數(shù)據(jù)合計(jì)140個(gè)（見表1）。以主題為比較線索，三座城市數(shù)據(jù)開放平臺(tái)中環(huán)境資源主題的數(shù)據(jù)數(shù)量在平臺(tái)所有主題下排名為北京市（5／18）、上海市（7／12）、廣州市（2/16）；環(huán)境類數(shù)據(jù)在該主題下的開放占比合計(jì)77.78%，數(shù)量排序?yàn)閺V州市（78個(gè)）＞上海市（32個(gè)）＞北京市（30個(gè)）。環(huán)境資源數(shù)據(jù)開放程度相對(duì)較高，多以環(huán)境類數(shù)據(jù)為主。

表1 環(huán)境數(shù)據(jù)開放數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

（2）數(shù)據(jù)內(nèi)容。一方面，就涉及領(lǐng)域而言，環(huán)境數(shù)據(jù)主要開放了水源、環(huán)保、污染、聲環(huán)境、空氣、氣象、自然景觀、保護(hù)區(qū)、危險(xiǎn)廢物、產(chǎn)品名單、企業(yè)目錄等眾多內(nèi)容。其中，開放數(shù)據(jù)多為審批類、許可類的產(chǎn)品和企業(yè)名錄等非原始資料，直接原始數(shù)據(jù)多集中在水質(zhì)（15）、自然保護(hù)區(qū)（11）和環(huán)境公報(bào)及相關(guān)環(huán)保統(tǒng)計(jì)資料（11），且三市開放的原始數(shù)據(jù)合計(jì)58，不足環(huán)境類數(shù)據(jù)總體的1/3（見圖2）。

圖2 三市原始環(huán)境數(shù)據(jù)內(nèi)容分類及數(shù)量分布情況

另一方面，就數(shù)據(jù)來源而言，主要查看平臺(tái)數(shù)據(jù)的采集、整理及發(fā)布部門，以此考察環(huán)境數(shù)據(jù)開放的責(zé)任主體。如此，當(dāng)數(shù)據(jù)開放過程中出現(xiàn)數(shù)據(jù)質(zhì)量、內(nèi)容、更新及權(quán)屬等問題時(shí)，可以與相應(yīng)責(zé)任部門取得聯(lián)系。對(duì)三市數(shù)據(jù)開放的有關(guān)部門進(jìn)行歸并，廣州市環(huán)境數(shù)據(jù)開放涉及部門最多，其次是北京市和上海市。對(duì)于出現(xiàn)頻次較低的部門，統(tǒng)一合列于“其他”一欄（見表2）。

表2 環(huán)境數(shù)據(jù)來源匯總表

2.環(huán)境數(shù)據(jù)時(shí)效性

在三市目前開放的所有數(shù)據(jù)中，上海市和廣州市數(shù)據(jù)時(shí)效性較強(qiáng)，尤其廣州市，2017年更新數(shù)量近70條，上海市數(shù)據(jù)更新較為規(guī)律，更新周期比較穩(wěn)定，分為每月、每季度和每年三種類型。相比之下，北京市環(huán)境數(shù)據(jù)更新較慢，時(shí)效性較低，更新數(shù)據(jù)偏少，但數(shù)據(jù)時(shí)限較長(zhǎng)，最早可追溯至2013年。總體而言，環(huán)境數(shù)據(jù)開放受到重視，更新呈現(xiàn)漸升趨勢(shì)，尤其2017年，開放數(shù)量上升趨勢(shì)較為顯著。

3.環(huán)境數(shù)據(jù)表達(dá)

環(huán)境數(shù)據(jù)表達(dá)主要從數(shù)據(jù)可讀性及其呈現(xiàn)形式進(jìn)行分析。當(dāng)前各平臺(tái)上已開放環(huán)境數(shù)據(jù)資源的數(shù)據(jù)格式包括CSV、XML、JSON、XLS、API、在線鏈接、網(wǎng)頁、空間數(shù)據(jù)、TXT、RAR、ZIP、PDF、JPG、DOC等格式。由表3可以看出，三市環(huán)境數(shù)據(jù)資源的開放，基本做到了非單一數(shù)據(jù)格式供給，廣州市還適當(dāng)采用了文件、圖片、動(dòng)態(tài)圖示、地圖等多種數(shù)據(jù)呈現(xiàn)形式。三所城市的數(shù)據(jù)平臺(tái)有相當(dāng)比例的數(shù)據(jù)提供了API接口，數(shù)據(jù)格式比較多元，整體而言，API接口提供的覆蓋比例近98%，CSV和XLS數(shù)據(jù)格式比重較高，但個(gè)別城市XML、JSON格式數(shù)據(jù)還處于“空白”。

表3 三市數(shù)據(jù)資源格式分布情況

（二）平臺(tái)維度：環(huán)境數(shù)據(jù)開放的運(yùn)行應(yīng)用現(xiàn)狀

平臺(tái)功能是公眾在獲取環(huán)境數(shù)據(jù)資源時(shí)能夠最直觀感受到的數(shù)據(jù)開放體驗(yàn)，平臺(tái)的完善對(duì)提升數(shù)據(jù)利用主體，尤其是公眾運(yùn)用數(shù)據(jù)平臺(tái)獲取環(huán)境數(shù)據(jù)的能力大有裨益。針對(duì)三市平臺(tái)設(shè)計(jì)，選取互動(dòng)交流和數(shù)據(jù)開放熱度兩方面進(jìn)行解析。

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)以泛珠三角洲地區(qū)合作為重要基礎(chǔ)， 5.65萬平方公里國(guó)土面積、6600萬人口。2017年GDP生產(chǎn)總是突破10萬億元，灣區(qū)經(jīng)濟(jì)總量超過俄羅斯國(guó)家，在全球國(guó)家排名11位，成為全國(guó)經(jīng)濟(jì)最活躍的地區(qū)。與此同時(shí)，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)11個(gè)城市發(fā)展均已進(jìn)入較為成熟的階段，既有傳統(tǒng)的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)，更有極強(qiáng)的高科技產(chǎn)業(yè)覆蓋其中。珠三角灣區(qū)城市群在覆蓋范圍、發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系度等方面最適合冠以“灣區(qū)經(jīng)濟(jì)”概念

1.環(huán)境數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的互動(dòng)交流情況描述

互動(dòng)交流是指政府部門與數(shù)據(jù)獲取、利用主體之間圍繞數(shù)據(jù)需求，進(jìn)行建議咨詢及意見反饋的互動(dòng)過程。通過對(duì)三市平臺(tái)互動(dòng)情況的分析，發(fā)現(xiàn)：

北京市數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的互動(dòng)交流比較細(xì)致，分為問卷調(diào)查、歷屆活動(dòng)、咨詢建議、常見問題、提交APP應(yīng)用以及建議增加的數(shù)據(jù)類型。其中，問卷調(diào)查有四份調(diào)查問卷，包括數(shù)據(jù)檢索服務(wù)調(diào)查、數(shù)據(jù)分析及可視化服務(wù)調(diào)查、政務(wù)資源數(shù)據(jù)開放需求調(diào)研和平臺(tái)易用性調(diào)查，比較全面地了解用戶對(duì)平臺(tái)服務(wù)的評(píng)價(jià)；咨詢調(diào)查模塊，公開了12個(gè)用戶意見及平臺(tái)反饋信息，為民眾比較關(guān)注的問題做出公開解答；常見問題則是對(duì)平臺(tái)的基本信息和使用方法以問答方式做出詳細(xì)說明。

上海市數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的互動(dòng)交流劃分也比較細(xì)致，分為調(diào)查問卷、需求調(diào)查、聯(lián)系我們、數(shù)據(jù)概覽、開發(fā)者社區(qū)以及用戶幫助六類服務(wù)設(shè)置。其中調(diào)查問卷通過17個(gè)問題了解用戶群體及其建議需求；需求調(diào)查設(shè)計(jì)了7個(gè)問題，即需求類型、功能描述、涉及領(lǐng)域、用戶身份、數(shù)據(jù)格式及用途，了解用戶的數(shù)據(jù)需求；用戶投訴模塊設(shè)立并得到實(shí)際運(yùn)用；數(shù)據(jù)概覽將本平臺(tái)公開數(shù)據(jù)的領(lǐng)域、類型、下載量、訪問量等進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)并以圖表形式進(jìn)行直觀反映；開發(fā)者社區(qū)則是通過發(fā)帖和回應(yīng)形式與用戶群體進(jìn)行雙向溝通；用戶幫助欄公開了平臺(tái)使用的一般性、常識(shí)性規(guī)則說明，幫助用戶更好地獲取數(shù)據(jù)、利用數(shù)據(jù)。

廣州市互動(dòng)交流主要以需求調(diào)查和咨詢建議兩方面為主，需求調(diào)查設(shè)置7個(gè)問題，包括需求類型、功能描述、涉及領(lǐng)域、用戶身份、數(shù)據(jù)格式及用途；咨詢建議開設(shè)了四個(gè)項(xiàng)目，問題及其描述、聯(lián)系方式。但這兩方面設(shè)置均是單向性和非公開性的，公眾的需求情況、建議咨詢?cè)斍楹推脚_(tái)反饋等信息依然成半封閉狀態(tài)。

2.環(huán)境數(shù)據(jù)平臺(tái)開放熱度描述

環(huán)境數(shù)據(jù)開放熱度描述了公眾等數(shù)據(jù)利用主體關(guān)于環(huán)境數(shù)據(jù)的參與程度，以瀏覽量、下載量等為直觀表現(xiàn)。數(shù)據(jù)平臺(tái)中瀏覽量和下載量的呈現(xiàn)，是自發(fā)布之日起的累積統(tǒng)計(jì)數(shù)值。因此，為保證統(tǒng)計(jì)的客觀性，三市環(huán)境數(shù)據(jù)開放熱度均以2017年1月1日至2017年12月31日期間首次公開發(fā)布的環(huán)境數(shù)據(jù)為統(tǒng)計(jì)對(duì)象（見表4）。

表4 三市環(huán)境數(shù)據(jù)資源的平均瀏覽量和下載量統(tǒng)計(jì)表

（三）管理維度：環(huán)境數(shù)據(jù)開放的管理現(xiàn)狀

2007年，我國(guó)政府發(fā)布《政府信息公開條例》，推動(dòng)各級(jí)政府開放有關(guān)政務(wù)信息與數(shù)據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享與利用取得了一定成果。2014年，環(huán)保部公開首批重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)指標(biāo)數(shù)據(jù)，環(huán)境數(shù)據(jù)開放得到進(jìn)一步拓展［13］。近十年，我國(guó)關(guān)于環(huán)境數(shù)據(jù)開放的政策文件已經(jīng)涵蓋環(huán)境質(zhì)量、污染防治、環(huán)境監(jiān)察等多個(gè)方面，關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放也公布了一系列運(yùn)行條例，推動(dòng)保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作實(shí)施（見表5）。

表5 政府環(huán)境數(shù)據(jù)開放的有關(guān)政策文件及主要目標(biāo)

五、政府環(huán)境數(shù)據(jù)開放的問題與挑戰(zhàn)

（一）開放數(shù)據(jù)不夠理想：準(zhǔn)確性與使用度偏低

第二，環(huán)境數(shù)據(jù)開放內(nèi)容準(zhǔn)確度不高。當(dāng)前三市主要開放了信息、環(huán)境、監(jiān)測(cè)、許可、污染、空氣、危險(xiǎn)等數(shù)據(jù)內(nèi)容，但大多數(shù)數(shù)據(jù)信息為加工歸總后的二手統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，完整的、原始的環(huán)境數(shù)據(jù)集極少，加重了公眾對(duì)數(shù)據(jù)真實(shí)性、準(zhǔn)確度的質(zhì)疑。

第三，環(huán)境數(shù)據(jù)開放規(guī)范性不足。當(dāng)前開放的環(huán)境數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)范，數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，更新頻率較低，數(shù)據(jù)開放格式?jīng)]有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，政府環(huán)境數(shù)據(jù)開放中存在較大差異。一方面，環(huán)境數(shù)據(jù)更新速度較慢，尤其是北京市、廣州市，更新頻率遠(yuǎn)低于上海市，且開放數(shù)據(jù)多為靜態(tài)數(shù)據(jù)，可用性較差。另一方面，環(huán)境數(shù)據(jù)開放可機(jī)讀格式占比較少，三市可機(jī)讀格式也未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（二）平臺(tái)構(gòu)建不夠成熟：雙向溝通與末端參與缺位

第一，平臺(tái)雙向溝通構(gòu)建不充分。三市環(huán)境數(shù)據(jù)開放的互動(dòng)交流平臺(tái)功能相對(duì)簡(jiǎn)單，未形成統(tǒng)一項(xiàng)目設(shè)置和問題標(biāo)準(zhǔn)。此外，“數(shù)據(jù)鴻溝”依然不容忽視，表達(dá)權(quán)得不到完整落實(shí)，公眾參與環(huán)境數(shù)據(jù)開放共享過程中所處的信息劣勢(shì)仍未得到充分彌補(bǔ)。譬如在環(huán)境數(shù)據(jù)請(qǐng)求方面，三市平臺(tái)均未公開公眾的數(shù)據(jù)請(qǐng)求信息以及信息反饋情況。

第二，平臺(tái)末端參與缺位。一方面，直觀而言，公眾對(duì)平臺(tái)開放的環(huán)境數(shù)據(jù)瀏覽量或訪問量很少，下載量也是寥寥。公眾對(duì)環(huán)境數(shù)據(jù)開放的關(guān)注程度普遍較低，一則是對(duì)平臺(tái)知曉度較低，二則也可以間接反映出公眾對(duì)平臺(tái)環(huán)境數(shù)據(jù)的信任程度不高。另一方面，公眾在環(huán)境治理的事前、事中、事后三個(gè)主要階段的參與不夠充分，而作為公眾參與環(huán)境治理的口徑之一，數(shù)據(jù)開放平臺(tái)對(duì)公眾參與的配套服務(wù)亦未到位。

（三）管理體系不夠規(guī)范：規(guī)則缺乏與“數(shù)據(jù)孤島”

第一，相關(guān)法律政策建設(shè)不夠完備。當(dāng)前關(guān)于數(shù)據(jù)開放、隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)交易及利用等方面的法律比較欠缺，政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)在環(huán)境數(shù)據(jù)開放上無相應(yīng)的制度保障。一方面，國(guó)家層面，已有的政策法規(guī)中，除《政府信息公開條例》及其實(shí)施細(xì)則之外，尚未出臺(tái)針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放及其利用的政策法規(guī)，這在一定程度上限制了政府環(huán)境數(shù)據(jù)的開放、獲取和開發(fā)利用的行為合法性［14］；另一方面，當(dāng)前三市缺乏關(guān)于環(huán)境數(shù)據(jù)采集、處理、保存、挖掘和分析利用等方面的專門政策法規(guī)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)也相對(duì)滯后。

第二，組織架構(gòu)與流程規(guī)范性相對(duì)較低。環(huán)境數(shù)據(jù)開放的組織建構(gòu)中，機(jī)構(gòu)混雜，環(huán)境數(shù)據(jù)分布在不同部門，統(tǒng)一的組織管理架構(gòu)和運(yùn)轉(zhuǎn)體系尚未建設(shè)完成，因而數(shù)據(jù)割據(jù)、信息孤島的難題頻頻發(fā)生，一定程度上限制和阻礙了環(huán)境數(shù)據(jù)的進(jìn)一步開放和利用。而組織管理架構(gòu)的混亂也加重了環(huán)境管理過程中職能交叉頻現(xiàn)、相關(guān)制度規(guī)則缺失的局面。此外，內(nèi)部溝通不暢導(dǎo)致外部公眾監(jiān)管無力，雙重困阻加大公眾通過數(shù)據(jù)開放平臺(tái)參與環(huán)境治理的難度，降低公眾平臺(tái)運(yùn)用的積極性。

第三，數(shù)據(jù)開放人員匹配度較低。一方面，環(huán)境數(shù)據(jù)開放的管理意識(shí)不強(qiáng)，加之利益沖突的干擾，降低了環(huán)境數(shù)據(jù)開放工作的進(jìn)程和優(yōu)先度。另一方面，數(shù)據(jù)開放技術(shù)人員欠缺，已有的工作人員技術(shù)水平不過關(guān)。隨著數(shù)據(jù)隱私的保護(hù)難度加大，對(duì)數(shù)據(jù)開放的技術(shù)要求只會(huì)日益提高，技術(shù)培訓(xùn)和人才引進(jìn)需要提上日程。

六、構(gòu)建公眾參與環(huán)境治理的數(shù)據(jù)開放模式

（一）提升環(huán)境數(shù)據(jù)開放質(zhì)量，規(guī)范數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)

第一，促進(jìn)開放環(huán)境數(shù)據(jù)的有效性。這一點(diǎn)主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)內(nèi)容上，應(yīng)開放更多原始性數(shù)據(jù)資料，而非加工統(tǒng)計(jì)類的環(huán)境數(shù)據(jù)。此外，對(duì)于環(huán)境數(shù)據(jù)的歸類也應(yīng)進(jìn)一步明晰整理，將環(huán)境、資源、能源、生態(tài)類數(shù)據(jù)予以更準(zhǔn)確的區(qū)分，提高環(huán)境數(shù)據(jù)的甄別簡(jiǎn)易度，從而便于公眾對(duì)環(huán)境數(shù)據(jù)的有效運(yùn)用。

第二，應(yīng)建立開放環(huán)境數(shù)據(jù)的規(guī)范。從環(huán)境數(shù)據(jù)的分類、更新及數(shù)據(jù)格式等方面予以明確規(guī)定，以此提升環(huán)境數(shù)據(jù)的開放質(zhì)量。此外，地方政府環(huán)境數(shù)據(jù)開放涉及的有關(guān)部門應(yīng)在國(guó)家環(huán)保部門指導(dǎo)下，加強(qiáng)對(duì)本部門環(huán)境數(shù)據(jù)的梳理與加工，提高環(huán)境數(shù)據(jù)開放度及開放價(jià)值。

（二）構(gòu)建良性平臺(tái)互動(dòng)模式，促進(jìn)公眾平臺(tái)參與

第一，要放寬民眾環(huán)境數(shù)據(jù)需求表達(dá)的限制。允許民眾表達(dá)需求是推進(jìn)數(shù)據(jù)開放的最好方式，公眾應(yīng)該主動(dòng)向平臺(tái)請(qǐng)求更多環(huán)境數(shù)據(jù)，讓政府平臺(tái)更加了解社會(huì)公眾需求。而政府層面也應(yīng)該有目的地培育環(huán)境數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，并且充分利用民間社會(huì)組織進(jìn)行環(huán)境數(shù)據(jù)的增值開發(fā)工作。

第二，加快推進(jìn)環(huán)境數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)。一方面，健全平臺(tái)建設(shè)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，不僅北京、上海、廣州這類經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，要推進(jìn)全國(guó)各地環(huán)境數(shù)據(jù)開放平臺(tái)統(tǒng)一規(guī)范建設(shè)；另一方面，建立全國(guó)性的專門環(huán)境數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，使各地?cái)?shù)據(jù)開放平臺(tái)上的環(huán)境數(shù)據(jù)能夠互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域合作，切實(shí)提升環(huán)境數(shù)據(jù)整體數(shù)量和質(zhì)量，保障環(huán)境數(shù)據(jù)開放服務(wù)能夠更有利于公民共享與使用，從而以環(huán)境數(shù)據(jù)切實(shí)使用來提升環(huán)境治理效果。

（三）完善環(huán)境數(shù)據(jù)開放管理體系，提升開放管理水平

第一，不斷完善環(huán)境數(shù)據(jù)開放的相關(guān)法律法規(guī)。國(guó)家層面要加強(qiáng)立法，制定關(guān)于環(huán)境數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)的專門性法律，優(yōu)化既有的法律框架；地方政府層面，應(yīng)在現(xiàn)有的相關(guān)法治框架內(nèi)，制定地方的環(huán)境數(shù)據(jù)開放、再利用、安全保護(hù)等針對(duì)性規(guī)范，明確公眾在環(huán)境數(shù)據(jù)獲取、存儲(chǔ)和再利用過程中的權(quán)利與義務(wù)，并配以相對(duì)完善的環(huán)境數(shù)據(jù)開放規(guī)劃，推動(dòng)環(huán)境數(shù)據(jù)開放進(jìn)程。

第二，構(gòu)建專門的數(shù)據(jù)主管部門。該部門應(yīng)在現(xiàn)有的數(shù)據(jù)開放管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，劃分負(fù)責(zé)政府環(huán)境數(shù)據(jù)收集整理、監(jiān)督審核、開放共享以及意見征集和反饋的管理模塊?？梢栽O(shè)置首席數(shù)據(jù)官制度，負(fù)責(zé)相關(guān)環(huán)境數(shù)據(jù)開放與管理戰(zhàn)略、制度的執(zhí)行與落實(shí)。此外，在部門內(nèi)部，也應(yīng)建立配套工作小組，致力于維護(hù)環(huán)境數(shù)據(jù)開放工作的運(yùn)行與監(jiān)督把控。

第三，提升有關(guān)部門的觀念意識(shí)和內(nèi)部技術(shù)能力。要加強(qiáng)環(huán)境數(shù)據(jù)開放工作人員優(yōu)化配置與提升。一方面，要強(qiáng)化環(huán)境數(shù)據(jù)開放工作負(fù)責(zé)人主動(dòng)作為、服務(wù)為先的數(shù)據(jù)開放意識(shí)，構(gòu)筑全局性生態(tài)環(huán)保數(shù)據(jù)發(fā)展觀，以“開放、共享”精神推進(jìn)環(huán)境數(shù)據(jù)開放進(jìn)程。定期進(jìn)行數(shù)據(jù)開放趨勢(shì)分析和政策傳達(dá)的講座和會(huì)議；另一方面，引進(jìn)技術(shù)人才，并加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)開放工作人員的技能培訓(xùn)，提升開放環(huán)境數(shù)據(jù)的質(zhì)量和水平，降低公眾共享、利用環(huán)境數(shù)據(jù)的隔閡感，提高環(huán)境數(shù)據(jù)開放潛在風(fēng)險(xiǎn)的甄別與應(yīng)對(duì)能力。