城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革主要任務(wù)探討

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制是指城市基礎(chǔ)設(shè)施投資活動的組織形式，投資方法和管理方式的總稱。主要內(nèi)容包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資決策系統(tǒng)的選擇，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資利益關(guān)系處理，等。隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金操作系統(tǒng)、城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資主要包括基金的來源、使用和償還投資（補償），和其他的三個方面。

一、明確南寧市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革創(chuàng)新的方向

應(yīng)著力從如何建設(shè)“公共服務(wù)型政府”出發(fā)，推進城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，而如何科學界定政府投資范圍是推進城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的關(guān)鍵。根據(jù)國家、自治區(qū)相關(guān)政策要求，借鑒國外成功經(jīng)驗，新時期南寧市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革創(chuàng)新的方向是：按照“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的要求，建立新的城市建設(shè)投融資體系，科學合理地劃分各級政府，政府部門和城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺，為公司的職權(quán)范圍指導市場的健康發(fā)展。采用“政府組織推動，財政扶持啟動，土地經(jīng)營滾動，內(nèi)資外資聯(lián)動”的策略，根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項目的性質(zhì)和特點，區(qū)分城市基礎(chǔ)設(shè)施非經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目，打破傳統(tǒng)的壟斷，引入自由競爭，鼓勵民營資本、外資等資本市進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，建設(shè)多渠道，開放資本的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資供給系統(tǒng)，建立起能進行自我補償和發(fā)展的、不斷滿足城市可持續(xù)發(fā)展需要的，多元化、多層次、多渠道的新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制。

二、構(gòu)建科學有效的政府基礎(chǔ)設(shè)施財政投入體制機制

（一）建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財政投資機制

一要合理界定政府投資范圍，明確政府財政投資方向。制定《南寧市政府投資管理辦法》等相關(guān)文件，讓政府投資的范圍有法可依，關(guān)于“政府投資的范圍”，可根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號）等文件精神，將政府投資范圍限定為：政府投資主要用于關(guān)系國家安全、市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域。對于可以實行市場化運作的基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)鼓勵和支持民間資本等進入。二要優(yōu)化政府財政投資結(jié)構(gòu)。社會主義市場經(jīng)濟體制的核心是發(fā)揮市場對資源的基礎(chǔ)性配置使用，因此，政府投資應(yīng)從一般競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域退出，為強化社會管理、公共服務(wù)職能，為提高基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境生態(tài)保護、基本居住保障以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化平臺等社會公共領(lǐng)域的財政投入力度。三要建設(shè)市縣（區(qū)）級財政和行政界線明確相互配套制度。明確各級城市政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財政支出的責任。同時，結(jié)合財稅體制改革和政府間支出責任劃分調(diào)整，調(diào)整市、縣（區(qū)）政府收入劃分，按照政府發(fā)展規(guī)劃實施相應(yīng)級別專項資金轉(zhuǎn)移設(shè)施投資供給系統(tǒng)。四要構(gòu)建市級政府部門間財政性投資集中管理機制。以財政投資項目規(guī)劃為龍頭，以項目為中心編制完善的政府投資計劃，充分整合分散在各部門的財政預(yù)算內(nèi)資金、專項建設(shè)資金及其他財政性資金的分配使用，通過相關(guān)部門間聯(lián)席會議形式，統(tǒng)籌進行相近投向用途的財政資金投資決策，以解決當前交叉分散、多頭管理、低效決策的弊端。

（二）建立政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目科學決策監(jiān)管機制

1.加速構(gòu)建政府財政投資項目決策新機制

一要編制南寧市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長遠規(guī)劃，形成財政投資項目規(guī)劃編制決策機制。以符合南寧市財政實際、回應(yīng)民生關(guān)注和適合長遠可持續(xù)發(fā)展需要為目標，在廣泛征詢吸取社會公眾意見、專家組深入調(diào)研論證基礎(chǔ)上，提出市政府投資規(guī)劃思路和綱要草案，交由市級人大批準后作為政府投資決策的藍本、引導政府投資計劃和實施的基礎(chǔ)依據(jù)，避免決策片面隨意。二要落實政府投資重大項目的咨詢、聽證機制。對專家評價示范的實施，技術(shù)咨詢和重大項目的地方政府投資項目決策評價；社會影響涉及公共利益的，也是公共決策之前，尤其是咨詢、公示、聽證，共識應(yīng)報送審批決定。

2.構(gòu)建政府財政投資項目決策監(jiān)督制約機制

一是規(guī)范和完善政府投資項目政務(wù)公開和政府信息公開工作。由南寧市政府牽頭協(xié)同南寧市政務(wù)服務(wù)管理辦公室制定相關(guān)文件，目前政府投資項目已列入“十大重點領(lǐng)域”部分，但還不夠細化，甚至有些牽頭部門重視度不夠，因此，應(yīng)要求各責任牽頭部門提高這部分信息公開的重視，除國家明文禁止公開的機密項目外，在自治區(qū)政府信息公開統(tǒng)一平臺對市政府投資項目信息及時、全面、準確、標準化地公開，規(guī)范信息發(fā)布程序及制訂完善更新責任機制。二是對政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職責進行清權(quán)清規(guī)。結(jié)合規(guī)范權(quán)力運行、壓縮行政自由裁量權(quán)工作，由監(jiān)察機關(guān)、法制部門牽頭對政府投資的相關(guān)法規(guī)規(guī)范進行全面審查清理，并向社會公開發(fā)布。三是構(gòu)建大監(jiān)管格局。在發(fā)揮同級人大對政府投資監(jiān)督的龍頭協(xié)調(diào)作用的基礎(chǔ)上，政府內(nèi)部也要按決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的原則，整合相關(guān)監(jiān)督職能，對政府投資項目決策過程獨立開展監(jiān)督，做好黨外監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會中介機構(gòu)監(jiān)督的規(guī)范和引導工作，使各種監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相得益彰。四是建立監(jiān)管結(jié)果運用機制。推進政府投資后評價工作法制化進程，做好政府投資決策后跟蹤服務(wù)評價工作，從而不斷完善監(jiān)督機制。由中介組織對政府投資項目的決策、效益、質(zhì)量、社會效果等進行客觀公正的綜合評析，向?qū)ｉT機關(guān)報告，由專門機關(guān)審核后向人大報告。

三、嚴格規(guī)范城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資平臺建設(shè)

（一）完善城市投融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)

按照現(xiàn)行《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定，政府城市投融資平臺實行國有獨資公司管理體制，建立適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度要求的選人用人機制。政府城市投融資平臺公司董事會成員由同級政府提名，同時派駐監(jiān)事會。按照黨管干部和管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合的原則，引入市場機制、公開向社會招聘統(tǒng)一結(jié)合起來，把黨管干部與依法履行政府出資人職責相結(jié)合，把董事會依法選擇政府城市投融資平臺公司經(jīng)營者及經(jīng)營者依法行使用人權(quán)結(jié)合起來。要真正落實政府國資委、政府城市投融資平臺公司董事會、政府城市投融資平臺公司經(jīng)理層3個主體的人事決策權(quán)和人事選擇權(quán)，研究制訂政府城市投融資平臺公司董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層工作規(guī)則和程序，明確三者關(guān)系和各自職責范圍。建立政府城市投融資平臺公司外部董事、監(jiān)事會委派制度，營造政府城市投融資平臺公司董事會、監(jiān)事會自律氛圍，形成科學完備的董事會、監(jiān)事會決策機制和監(jiān)督制衡機制。同時，應(yīng)按照相關(guān)成立文件，及時充實公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)商業(yè)運作。

（二）建立投融資平臺持續(xù)資源注入機制

加快投融資機制的創(chuàng)新和城市資源整合，盤活資產(chǎn)，政府監(jiān)管資本，資源，培育資產(chǎn)規(guī)模大，資產(chǎn)質(zhì)量優(yōu)良，凈資產(chǎn)收益率、融資能力、償債能力、發(fā)展前景好的“借、管、還結(jié)合投融資平臺。借鑒其他城市乃至國外成功案例，優(yōu)質(zhì)穩(wěn)健的資源注入機制將成為城市建設(shè)投融資平臺健康發(fā)展的基礎(chǔ)。建立城市建設(shè)投資和政府融資平臺資本注入系統(tǒng)，除了資金注入的年度預(yù)算在同一水平，也是城市建設(shè)的存量資產(chǎn)和資源逐步融入城市建設(shè)投融資平臺。通過金融資本補充、城建資產(chǎn)注入、土地增值收益回報等形式，建立持續(xù)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資產(chǎn)和資源注入機制，實現(xiàn)“三個平衡”（凈資產(chǎn)與負債的平衡、現(xiàn)金流的平衡、投入產(chǎn)出平衡）。

（三）加大城建投融資平臺政策扶持力度

一是提供財政貼息支持。南寧市財政要根據(jù)投融資平臺的經(jīng)營狀況，對其承擔的預(yù)期經(jīng)濟效益不明顯的公益性項目提供貼息支持，改善政府城市投融資平臺公司資金短板，降低經(jīng)營風險，增強投融資平臺融資能力。二是落實稅收優(yōu)惠。對投政府城市投融資平臺公司從事建設(shè)的符合國家和西部大開發(fā)等稅收優(yōu)惠政策項目，按照稅收優(yōu)惠政策的內(nèi)容要求，落實優(yōu)惠政策到位。三是項目傾斜支持。南寧市本級預(yù)算內(nèi)的各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資項目等要重點向南寧市城市投融資平臺公司傾斜（或采取公益性項目與非公益性項目捆綁），拓寬投融資平臺公司經(jīng)營項目。

（四）完善城市投融資平臺監(jiān)管機制

一是加強政府規(guī)劃和政策引導。加快在長期規(guī)劃中，南寧市建設(shè)投融資的發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目庫的建立，主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施項目的公共利益，參加專家組，研究和實證調(diào)查，慎重決策。南寧市各投融資平臺企業(yè)要按照全市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃，分解南寧市中長期城市建設(shè)投融資規(guī)劃目標要求，編制各企業(yè)發(fā)展規(guī)劃和項目建設(shè)計劃。政府城市投融資平臺公司主管部門要及時發(fā)布和調(diào)整全市城市基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資指導目錄，明確政府鼓勵、限制和禁止類政府城市投融資平臺公司投資項目。二是防范城市基礎(chǔ)設(shè)施投資帶來的債務(wù)風險和信用風險。金融監(jiān)督管理部門、審計機關(guān)應(yīng)當加強對市政府投融資平臺公司資金，嚴格做好城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的審核和檢查跟蹤，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施項目預(yù)評估、監(jiān)測、評價，建立和完善城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的跟蹤監(jiān)管和風險防范機制，確保城市基礎(chǔ)設(shè)施項目資金安全、規(guī)范、高效的使用。

四、構(gòu)建多元化城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資渠道

（一）加強公共財政支持力度

一是加強中部和自治區(qū)的財政資源。主要渠道包括專項贈款、國債和國家開發(fā)銀行貸款。根據(jù)對西部大開發(fā)政策的新一輪南寧市對東盟國家的治療和優(yōu)勢發(fā)展的安排，南寧自治區(qū)在北部灣的規(guī)劃和發(fā)展，結(jié)合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的形勢下，中央轉(zhuǎn)移繼續(xù)規(guī)劃，自治區(qū)政府沒有理由不支持項目，最大限度的爭取這部分資金來源。二是確保政府預(yù)算內(nèi)城建資金穩(wěn)定增長。城市建設(shè)資金在政府預(yù)算中是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的剛性來源，主要包括城市建設(shè)和維護稅、公用事業(yè)、城市建設(shè)等行政事業(yè)性收費和土地出讓金等，必須采取有力措施，確保該部分資金來源能夠穩(wěn)定增長，努力增加該部分資金的總量。三是加大本級公共財政投資力度。按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，加大政府投入規(guī)模，及時撥付項目資金。

（二）充分利用各類商業(yè)銀行、政策銀行的中長期借貸

銀行貸款多年來一直是南寧市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的重要來源之一。利用銀行信貸，充分發(fā)揮城建投融資平臺的作用，努力為城建投融資平臺創(chuàng)造信貸條件，進一步擴大商業(yè)銀行貸款規(guī)模，通過市場運作。一是項目的建設(shè)以滿足商業(yè)銀行信貸的要求；二是確保貸款利息支付時間；三是城投公司有一個還貸款周轉(zhuǎn)，以維持公司與銀行信用鏈的完整性；四是完善城市投資公司資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。根據(jù)銀行的信貸條件和要求的資本運作模式。同時要合理控制城市建設(shè)債務(wù)性融資規(guī)模，調(diào)整城市建設(shè)債務(wù)性融資內(nèi)部的資金結(jié)構(gòu)，合理調(diào)整商業(yè)銀行的貸款額度，倡導合理控制債務(wù)性融資規(guī)模與實施多元化融資相結(jié)合。

（三）加強社會資本引導

一是積極引導民間資本進入城建領(lǐng)域。加快制定城市基礎(chǔ)設(shè)施項目鼓勵、支持、規(guī)范政策，鼓勵和引導民間社會資本進入合理的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè)和領(lǐng)域；降低城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的準入門檻，創(chuàng)造公平競爭、平等準入的市場環(huán)境，積極應(yīng)到社會資本參與南寧市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。就南寧市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，可以通過加強對民間投資的服務(wù)、指導和規(guī)范管理，鼓勵和引導民間資本進入可以實行市場化運作的基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)領(lǐng)域等。二是引導非城建類國有企業(yè)進入城建領(lǐng)域。強化國有企業(yè)社會責任，引導央企、地方非城建類國有企業(yè)進入城市基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，充分利用地方國企的閑置資金，尤其是城建公益性較強，民間資本無力投資的項目。三是繼續(xù)深化市政公用事業(yè)改革。在資本市場上的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進一步自由化，商業(yè)市場和就業(yè)市場，對各種所有制企業(yè)的建設(shè)和管理，鼓勵在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的參與，通過市政公用設(shè)施的維護和管理團隊公開招標選擇。四是完善市政公用事業(yè)定價機制。按照“成本+稅收+合理利潤”和“保證利潤”的原則，制定南寧市公用事業(yè)行業(yè)價格調(diào)整辦法。建立合理的政府財政補償機制，緩解因價格調(diào)整滯后造成的市政公用事業(yè)發(fā)展的財政壓力。五是通過信貸、信托等方式將個人儲蓄轉(zhuǎn)移到城市基礎(chǔ)設(shè)施項目。依托信托公司出臺信托計劃吸引民間閑散資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施項目。

（四）充分利用資本市場，擴大直接融資的規(guī)模

一是充分發(fā)揮股票市場的融資功能。積極創(chuàng)造條件，南寧城建投融資平臺加強公司內(nèi)部管理，通過優(yōu)化資產(chǎn)組合，積極做好上市條件準備，直接融資在證券市場上市。為擴大上市融資項目建設(shè)資產(chǎn)，除道路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)項目外，還應(yīng)加快自來水、燃氣、電力等公用事業(yè)城市污水處理項目資產(chǎn)上市融資步伐。加快培育城市基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)上市融資，并通過股份化改造提高企業(yè)的效率和可持續(xù)發(fā)展能力。支持有條件的城市投融資平臺公司實現(xiàn)核心業(yè)務(wù)和整體上市，打通城市投融資平臺直接融資渠道。二是探索發(fā)行市政建設(shè)債券積極探討由地方政府發(fā)行市政債券為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的運作方式，通過提高城市政府的投資管理水平和信用風險控制能力，創(chuàng)造條件發(fā)行市政債券。三是探索社保基金、保險資金等進入城市基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。積極探索和完善社?；?、保險資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施項目的實施辦法，有效協(xié)調(diào)政府、市場、和社會三者關(guān)系，激活相關(guān)各方的內(nèi)在動力，積極引進社?；?、保險資金、住房公積金、企業(yè)年金以及其他社會資金參與城市建設(shè)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供穩(wěn)定和長期的投資。

五、科學選擇城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式

（一）靈活選擇城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式

有一些收費機制、收益穩(wěn)定的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，可以完全放松，在該領(lǐng)域的投資，采取BOT項目融資方式，社會各界的直接投資建設(shè)；部分收費機制，但難以實現(xiàn)效益的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資收益平衡設(shè)施項目，您可以使用BOT及其衍生或固定補貼的方式來吸引社會資本進入規(guī)范有序；充分利用國內(nèi)和國外政府和金融機構(gòu)的貸款，為公司城市投融資平臺的貸款和還款主體。同時，也可利用現(xiàn)今勢頭正旺的網(wǎng)絡(luò)融資方式的優(yōu)勢，改善傳統(tǒng)融資保守固化的短板。綜合運用政府的財政、政策支持，搞活城市投融資平臺資產(chǎn)運作，通過買殼上市、發(fā)行企業(yè)債券、項目租賃等方式解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金籌措難問題。積極探索PPP、IOT、 BOO、BLT等多種融資模式的適用城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，讓更多的社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，發(fā)揮主導作用，城市投融資平臺和投資融資平臺營業(yè)收入提高的城市，最終建立政府，企業(yè)，對一個城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的多元化金融機構(gòu)和社會資本有機結(jié)合 。

（二）加快制定健全相關(guān)法律法規(guī)制度

BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等投融資模式的運作需要建立在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項目中需要承擔的責任、義務(wù)和風險進行明確界定，以保護各方利益。當前，由于國家層面缺乏統(tǒng)一的立法，地方政府大多處于個案摸索階段，BT模式對項目各方仍然存在著較大的風險，導致地方實踐操作“如履薄冰”。建議南寧市根據(jù)《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國合同法》、《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合南寧市實際，通過制定、完善相關(guān)法規(guī)對參與雙方進行有效約束，最大限度地發(fā)揮各模式的最大優(yōu)勢，相互彌補各優(yōu)勢存在的不足。

（三）優(yōu)化BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等投融資項目市場環(huán)境

一是政府要創(chuàng)造一個良好的政務(wù)環(huán)境和市場環(huán)境（基本條件）。強化政府的職能定位和有效履行；創(chuàng)新政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段；建立基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)成本和定價機制、投資收益機制以及透明的監(jiān)管機制。二是培育產(chǎn)權(quán)清晰、具有自我約束機制的市場競爭主體（微觀基礎(chǔ)）。進一步深化國有企業(yè)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)，在形式上和內(nèi)容上培育產(chǎn)權(quán)清晰，責權(quán)明確的城建投融資主體。加大民營經(jīng)濟扶持力度，促進民營基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的發(fā)展壯大。三是建立、健全投融資中介服務(wù)體系（技術(shù)保障）。加強金融、財務(wù)和法律方面的人才積累，加快投資和融資中介服務(wù)體系建設(shè)，加強監(jiān)督和管理，投資和融資的中介市場的引導，使投資和融資中介服務(wù)質(zhì)量和提高服務(wù)水平的整體通過公平競爭，提供強大的技術(shù)支持，投資和融資，PPP、BOT、TOT、ABS的模式操作。（作者單位為南寧市社會科學院）