行政規(guī)制的理論與問題研究

摘 要 行政規(guī)制是指依據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定，對涉及公共利益且通過市場機(jī)制難以合理解決的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范和制約。當(dāng)前，行政規(guī)制權(quán)在行使過程中存在著主體不明確、透明度不高、程序不完備以及監(jiān)督不完善等問題。基于此，本文從行政法學(xué)視角出發(fā)，以行政規(guī)制作為研究對象，在分析行政規(guī)制基本理論的前提下，對行政規(guī)制存在的相關(guān)問題進(jìn)行原因分析，旨在對行政規(guī)制權(quán)的依法行使提出相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞 行政規(guī)制 行政學(xué) 基本理論

作者簡介：劉娜，吉林大學(xué)，碩士，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.010

行政規(guī)制是在市場發(fā)揮決定性作用的前提下，對公共利益和相對人利益進(jìn)行權(quán)衡。從行政法學(xué)視角系統(tǒng)研究行政規(guī)制基本理論，對于行政規(guī)制權(quán)的依法行使至關(guān)重要。

一、 行政規(guī)制基本理論

行政規(guī)制基本理論包括行政規(guī)制主體、權(quán)限、手段、標(biāo)準(zhǔn)和效能五個方面。

（一）行政規(guī)制主體

當(dāng)前，相關(guān)立法并未對行政規(guī)制主體做出明確規(guī)定，因此學(xué)術(shù)界對此存在以下觀點(diǎn)：第一，政府及其所屬機(jī)構(gòu)是行政規(guī)制主體，既包括行政機(jī)關(guān)，又包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)；第二，特別授權(quán)的監(jiān)管機(jī)關(guān)是行政規(guī)制主體；第三，行政規(guī)制主體既包括公權(quán)力機(jī)關(guān)，又包括私人主體。主體不明致使行政規(guī)制權(quán)力分散、交叉嚴(yán)重，規(guī)制效率低下，效果不佳。

從行政法學(xué)視角研究其主體問題，筆者認(rèn)為行政規(guī)制的主體包括行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政相對人。其中，行政機(jī)關(guān)行使規(guī)制權(quán)，行政相對人是被規(guī)制對象，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)是行政規(guī)制的監(jiān)管機(jī)關(guān)。

（二）行政規(guī)制權(quán)限

行政規(guī)制權(quán)限涉及行政規(guī)制權(quán)的設(shè)定、行政規(guī)制機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)兩個方面。

關(guān)于行政規(guī)制權(quán)的設(shè)定方面，行政規(guī)制的范圍、條件，主體資格及其法律責(zé)任等事項(xiàng)都應(yīng)由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作出統(tǒng)一規(guī)定；下位法只能在上位法設(shè)定的行政規(guī)制事項(xiàng)范圍內(nèi)，對實(shí)施該行政規(guī)制作出具體規(guī)定，而不得增設(shè)行政規(guī)制；地方性法規(guī)和政府規(guī)章不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一設(shè)定的行政規(guī)制。

關(guān)于行政規(guī)制機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)問題，規(guī)制裁量權(quán)過大，會導(dǎo)致規(guī)制隨意性和恣意性，進(jìn)而嚴(yán)重?fù)p害行政相對人的合法權(quán)益。因此，應(yīng)當(dāng)對規(guī)制裁量權(quán)加以科學(xué)規(guī)范，明確自由裁量權(quán)行使的條件、程序和范圍，并對濫用自由裁量權(quán)的行為給予相應(yīng)懲處。

（三）行政規(guī)制手段

當(dāng)前，行政規(guī)制主體主要運(yùn)用法律手段、行政手段和經(jīng)濟(jì)手段對行政規(guī)制事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范與制約。歸結(jié)而言，行政規(guī)制手段可以分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制與社會性規(guī)制兩種。

經(jīng)濟(jì)性規(guī)制是指對市場經(jīng)濟(jì)主體的市場準(zhǔn)入、市場運(yùn)營和市場退出進(jìn)行規(guī)制。社會性規(guī)制主要是指通過行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等手段對市場經(jīng)濟(jì)中的不規(guī)范行為進(jìn)行規(guī)制。由此可見，社會性規(guī)制主要依靠行政手段和法律手段。

隨著經(jīng)濟(jì)活動的復(fù)雜多樣化，行政規(guī)制手段也不斷發(fā)生變化。比如行政指導(dǎo)和行政合同成為新的規(guī)制手段，其不同于限制性、制約性的傳統(tǒng)規(guī)制手段，其是積極性的激勵性引導(dǎo)手段。因此，隨著行政法學(xué)的不斷發(fā)展，行政規(guī)制手段被賦予新的內(nèi)涵。

（四）行政規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)

行政規(guī)制應(yīng)當(dāng)落實(shí)行政法三大基本原則即公正原則、效率原則和公開原則。

行政規(guī)制落實(shí)公正原則必須協(xié)調(diào)好公共利益與行政相對人利益。行政機(jī)關(guān)行使行政規(guī)制權(quán)時，對于行政相對人應(yīng)當(dāng)做到公平、公正對待。行政規(guī)制遵循效率原則要求在行政程序正當(dāng)性的前提下，簡化行政程序，降低行政成本。公開原則要求行政規(guī)制要保障行政相對人的參與權(quán)，同時要保障立法機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)對行政規(guī)制的監(jiān)督權(quán)。

綜上，行政規(guī)制落實(shí)公正原則、效率原則和公開原則，有利于行政規(guī)制權(quán)的依法行使。

（五）行政規(guī)制效能

行政規(guī)制效能是指行政規(guī)制的實(shí)際效果。行政規(guī)制旨在嚴(yán)格遵守行政法公正原則、效率原則和公開原則的前提下，合理解決行政規(guī)制事項(xiàng)并充分協(xié)調(diào)好公共利益與行政相對人的個人利益。行政規(guī)制效能的最大化需要建立科學(xué)的行政規(guī)制實(shí)效評價機(jī)制和行政規(guī)制責(zé)任制度。

為確保行政規(guī)制效能評價機(jī)制的科學(xué)化，應(yīng)該盡可能全面吸收各個領(lǐng)域的有關(guān)專家參與到評價機(jī)制的建立過程中。

完善行政規(guī)制責(zé)任制度，應(yīng)該從以下幾方面進(jìn)行著手。首先，應(yīng)當(dāng)有完備的法律、法規(guī)對行政規(guī)制責(zé)任制度的相關(guān)內(nèi)容作出明確規(guī)定。其次，相關(guān)的下位法應(yīng)當(dāng)將相關(guān)的責(zé)任規(guī)定予以細(xì)化。最后，其他規(guī)范性文件在規(guī)制審查方式和流程層面應(yīng)確立明確的標(biāo)準(zhǔn)和具有可操作性的規(guī)程，以明確相關(guān)責(zé)任。

綜上所述，建立科學(xué)的行政規(guī)制實(shí)效評價機(jī)制和行政規(guī)制責(zé)任制度，有利于實(shí)現(xiàn)行政規(guī)制效能的最大化。

二、行政規(guī)制存在的問題

當(dāng)前，行政規(guī)制在行使過程中因?yàn)楦鞣矫嬖虼嬖谥T如透明度不高、程序不完備以及監(jiān)督不完備等問題。

（一）行政規(guī)制透明度不高

當(dāng)前，行政規(guī)制在相關(guān)立法、程序以及行政相對人參與等方面存在透明度不高問題。此問題主要有以下表現(xiàn)：在行政規(guī)制相關(guān)立法方面，存在嚴(yán)重的行業(yè)、地方保護(hù)主義。除此之外，一些行政規(guī)制機(jī)構(gòu)在其權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)布的規(guī)范性文件制定過程并不公開。在行政規(guī)制程序方面，缺少統(tǒng)一的行政程序立法，致使行政規(guī)制權(quán)的行使主體存在很大的自由裁量權(quán)。在行政相對人參與方面，實(shí)踐中行政規(guī)制權(quán)的行使主體并沒有給予相對人充分表達(dá)訴求的權(quán)利。

綜上，因?yàn)樾姓?guī)制相關(guān)立法、程序以及行政相對人參與等方面透明度不高，致使行政規(guī)制的公平、公正、公開價值受到廣泛質(zhì)疑。

（二）行政規(guī)制程序不完備

行政規(guī)制程序是指行政機(jī)關(guān)在行使行政規(guī)制權(quán)時所應(yīng)遵守的步驟、方法。當(dāng)前，因?yàn)槲覈]有制定專門的《行政程序法》，致使行政規(guī)制的相關(guān)程序散落在行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等具體行政行為的規(guī)范中。

因行政規(guī)制程序不完備，致使行政規(guī)制的合法性、公正性和規(guī)范性很難得以保障。

（三）行政規(guī)制監(jiān)督不完善

當(dāng)前，行政規(guī)制監(jiān)督不完善主要有以下表現(xiàn)。第一，因?yàn)樾姓?guī)制主體不明確，致使對于行政規(guī)制的監(jiān)督存在困難。第二，行政規(guī)制監(jiān)督重事后懲罰輕事前預(yù)防。第三，行政復(fù)議存在重視行政手段輕實(shí)體性審查的制度缺陷，致使被規(guī)制者很難通過行政復(fù)議手段來切實(shí)維護(hù)自身利益。第四，行政訴訟受案范圍存在局限性。行政訴訟只對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而對于行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為并不受理。

行政規(guī)制監(jiān)督不完備，直接影響行政規(guī)制的規(guī)范性，最終將不利于被規(guī)制者合法權(quán)益的維護(hù)。

三、完善行政規(guī)制的對策

針對行政規(guī)制存在的上述問題，應(yīng)該從立法、程序、監(jiān)督三方面加以針對性的完善。

（一）行政規(guī)制的立法完善

行政規(guī)制主體不明以及程序不完備的主要原因在于我國在相關(guān)問題上存在法律空白。基于此，有必要制定《行政規(guī)制基本法》。

《行政規(guī)制基本法》是規(guī)范行政規(guī)制權(quán)依法行使的基本法律。當(dāng)前，韓國、美國等國家針對行政規(guī)制均制定了專門的法律并有效規(guī)范了行政規(guī)制權(quán)的依法行使?！缎姓?guī)制基本法》的制定有利于規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法行使規(guī)制權(quán)，進(jìn)而保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，最終實(shí)現(xiàn)行政規(guī)制的最大效能。因此，我國應(yīng)當(dāng)適時制定調(diào)整行政規(guī)制法律關(guān)系、包含行政規(guī)制基本原則以及行政規(guī)制程序的《行政規(guī)制基本法》。

（二）行政規(guī)制的程序完善

為完善行政規(guī)制程序、加強(qiáng)行政規(guī)制程序的可操作性，需要在《行政規(guī)制基本法》的基礎(chǔ)上，專門制定《行政規(guī)制程序法》。

通過《行政規(guī)制程序法》的制定，明確規(guī)制機(jī)關(guān)決策、執(zhí)行的詳細(xì)程序，保證規(guī)制機(jī)關(guān)依法、規(guī)范、有效地進(jìn)行規(guī)制，進(jìn)而有效防止行政規(guī)制自由裁量權(quán)的濫用和行政規(guī)制違法現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）行政規(guī)制的監(jiān)督完善

1.明確行政規(guī)制監(jiān)督主體

完善的行政規(guī)制監(jiān)督制度，應(yīng)當(dāng)是對行政規(guī)制進(jìn)行事前、事中、事后整個過程的監(jiān)督進(jìn)行法制完善。因此行政規(guī)制需要廣泛的監(jiān)督主體，權(quán)力機(jī)關(guān)、行政系統(tǒng)內(nèi)部、社會公眾和社會輿論和司法機(jī)關(guān)等都是行政規(guī)制的監(jiān)督主體。行政規(guī)制監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)，進(jìn)而對行政規(guī)制機(jī)關(guān)的行政規(guī)制形成多位一體的全程監(jiān)督。

2.完善信息公開制度

信息公開是行政相對人了解行政規(guī)制權(quán)行使情況最直接、最便捷的途徑。完善的信息公開制度能夠保障行政相對人充分了解行政規(guī)制工作的開展情況、執(zhí)行效果以及對其切身利益的影響。因此行政規(guī)制相關(guān)信息的公開，有利于社會公眾對行政規(guī)制權(quán)行使進(jìn)行監(jiān)督與評價，進(jìn)而有利于保障行政機(jī)關(guān)依法行使規(guī)制權(quán)。

3.完善行政復(fù)議

行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督、自我糾錯的制度。行政復(fù)議對于行政相對人不服行政機(jī)關(guān)的具體行政行為提供了救濟(jì)路徑。但實(shí)踐表明行政復(fù)議存在重視行政手段輕實(shí)體性審查的制度缺陷，致使被規(guī)制者很難通過行政復(fù)議手段來切實(shí)維護(hù)自身利益。

針對行政復(fù)議存在重視行政手段輕實(shí)體性審查的制度缺陷，應(yīng)該從以下幾方面進(jìn)行完善。第一，明確與細(xì)化行政復(fù)議的受案范圍，只要符合行政復(fù)議受案條件，都要依法受理和解決。第二，完善行政復(fù)議程序，明確行政復(fù)議處理的依據(jù)、證據(jù)，使行政復(fù)議做到公開、公正、合法。第三，完善行政復(fù)議對規(guī)范性文件的審查機(jī)制，對于一些違法和明顯不當(dāng)?shù)囊?guī)制政策和決策，必須加以糾正。

4.完善行政訴訟

行政訴訟是行政相對人不服行政機(jī)關(guān)具體行政行為以此來維護(hù)自身合法權(quán)益的最后救濟(jì)途徑。當(dāng)前，行政訴訟只局限于對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而對于行政主體形式規(guī)制權(quán)所依據(jù)的規(guī)范性文件并不審查。換句話說，行政訴訟不受理抽象行政行為，致使行政訴訟對于行政規(guī)制的監(jiān)督功能受到很大制約?；诖?，應(yīng)該將行政機(jī)關(guān)行使規(guī)制權(quán)所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。除此之外，行政訴訟是司法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政規(guī)制權(quán)行使的有效途徑，應(yīng)該切實(shí)保障司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立權(quán)。

在市場發(fā)揮決定性作用的前提下，行政規(guī)制權(quán)的依法行使，有利于市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，針對行政規(guī)制存在的相關(guān)問題，應(yīng)當(dāng)在分析原因的基礎(chǔ)上，有針對性的加以解決。以便行政規(guī)制發(fā)揮最大效能。

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