芻議我國(guó)民事公益訴訟模式及建構(gòu)策略

任衛(wèi)東

摘 要：民事公益訴訟制度，是我國(guó)民事訴訟法2012年修訂時(shí)，為保護(hù)社會(huì)公共利益而特別增設(shè)的一項(xiàng)新制度，規(guī)定在新民事訴訟法第55條中。本文擬從民事公益訴訟概念入手，對(duì)我國(guó)民事公益訴訟模式進(jìn)行總結(jié)分析，提出了構(gòu)建我國(guó)民事公益訴訟制度的策略。

關(guān)鍵詞：民事公益訴訟；模式；建構(gòu)；制度

一、民事公益訴訟概念

民事公益訴訟在我國(guó)學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界內(nèi)部及相互間均未達(dá)成一致共識(shí)，從各派觀點(diǎn)來(lái)看，對(duì)于“向法院起訴、由法院依法追究法律責(zé)任”這一訴訟的基本內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)問(wèn)題一般都不持有異議，其爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中在公益訴訟的訴訟原告以及救濟(jì)客體問(wèn)題上。在訴訟原告問(wèn)題上，有一般說(shuō)與限制說(shuō)兩種觀點(diǎn)。一般說(shuō)主張，訴訟目的在于維護(hù)多數(shù)人利益或者社會(huì)公共利益的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或者其他法人、公民（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“個(gè)人”）均可以提起民事公益起訴，并不要求原告是案件的直接利害關(guān)系人或者予以特定化。限制說(shuō)認(rèn)為，民事公益的訴訟主體應(yīng)嚴(yán)格限于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，基于防止被他人利用或者濫用公益訴訟的顧慮，禁止個(gè)人提起民事公益訴訟；同時(shí)在法律直接規(guī)定由某特定機(jī)關(guān)作為原告提起公益訴訟的特定情形下，亦排除其他機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的介入。在救濟(jì)客體問(wèn)題上，有廣義說(shuō)與狹義說(shuō)兩種觀點(diǎn)。廣義說(shuō)認(rèn)為，提起公益訴訟救濟(jì)對(duì)象是國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，但不排除特定的他人利益；狹義說(shuō)認(rèn)為，提起公益訴訟救濟(jì)對(duì)象只能限于國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益。

公益訴訟旨在描述與維護(hù)民事主體自身的合法權(quán)益的私益訴訟相對(duì)的、具有公益性質(zhì)的訴訟活動(dòng)，并非一種單獨(dú)的訴訟形式，而是一個(gè)以訴訟目的為基準(zhǔn)界定的概念，其訴訟的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵并沒(méi)有改變。

二、民事公益訴訟的模式分析

（一）一元啟動(dòng)模式和多元啟動(dòng)模式

以公益訴訟的原告主體為標(biāo)準(zhǔn)，可分為一元啟動(dòng)模式和多元啟動(dòng)模式。所謂一元啟動(dòng)模式，也叫國(guó)家訴訟，是指只有國(guó)家才有權(quán)提起公益訴訟；國(guó)家進(jìn)行訴訟時(shí)，一般由檢察機(jī)關(guān)等特定國(guó)家機(jī)關(guān)代表。法國(guó)、英國(guó)、日本、德國(guó)、前蘇聯(lián)等均規(guī)定了一元啟動(dòng)模式。所謂多元啟動(dòng)模式，是指法律規(guī)定兩個(gè)或者兩個(gè)以上主體可以分別單獨(dú)提起公益訴訟，即除國(guó)家公訴以外，其他一些主體也可以提起公益訴訟。其中，有些國(guó)家實(shí)行兩元制，如俄羅斯，規(guī)定只有國(guó)家公訴機(jī)關(guān)和社會(huì)組織可以提起公益訴訟；有些國(guó)家實(shí)行三元制，即除國(guó)家公訴機(jī)關(guān)、社會(huì)組織之外，個(gè)人也可以提起公益訴訟；有些國(guó)家實(shí)行四元制，如美國(guó)，即國(guó)家公訴機(jī)關(guān)、社會(huì)組織（團(tuán)體）、個(gè)人和其他相關(guān)者（如納稅人）均可以提起公益訴訟。

（二）個(gè)人直接起訴模式與前置審查起訴模式

以個(gè)人提起公益訴訟是否經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)先行審查為標(biāo)準(zhǔn)，可分為個(gè)人直接起訴模式和前置審查起訴模式。所謂個(gè)人直接訴訟模式，同一般民事訴訟無(wú)異，是指由個(gè)人以原告身份直接向法院提起公益訴訟，無(wú)須任何機(jī)關(guān)的先行審查批準(zhǔn)。所謂前置審查起訴模式，是指?jìng)€(gè)人提起公益訴訟前，應(yīng)事先告知并要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)制止違法行為或者要求該國(guó)家機(jī)關(guān)提起公益訴訟，當(dāng)該國(guó)家機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的期間內(nèi)（一般為60日）拒絕或者怠于提起訴訟時(shí)，個(gè)人方可以自己的名義提起公益訴訟。較之于個(gè)人直接訴訟模式，前置審查起訴模式有利于行政機(jī)關(guān)利用職權(quán)糾正違法行為，也可對(duì)個(gè)人濫用公益訴訟予以控制。一般地，大陸法系國(guó)家多采取個(gè)人直接起訴模式，而英美法系國(guó)家多采取前置審查起訴模式。

（三）事后追懲式訴訟模式和事前預(yù)防式訴訟模式

以損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的違法行為是否已經(jīng)發(fā)生為標(biāo)準(zhǔn)，可分為事后追懲式訴訟模式和事前預(yù)防式訴訟模式。所謂事后追懲式訴訟模式，顧名思義，是指只有當(dāng)違法行為客觀上已經(jīng)發(fā)生時(shí)，原告才能啟動(dòng)訴訟，其目的在于實(shí)行事后制裁，使違法行為人停止侵害以恢復(fù)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，并賠償損失。世界上大多數(shù)國(guó)家多采取此種模式。所謂事前預(yù)防式訴訟模式，是指在事后追懲式訴訟基礎(chǔ)上，同時(shí)對(duì)于預(yù)期將來(lái)可能發(fā)生的、且尚未有結(jié)果的違法行為，也可以提起訴訟，如美國(guó)的公益訴訟即屬于這一類(lèi)型。

我國(guó)民事公益訴訟模式的確定

民事公益訴訟模式的確定，取決于一國(guó)的法律傳統(tǒng)和司法政策，同時(shí)要對(duì)其現(xiàn)實(shí)國(guó)情進(jìn)行客觀考量?？紤]到目前民事公益訴訟在我國(guó)尚處于起步階段，基于我國(guó)的法律傳統(tǒng)和司法政策的特點(diǎn)，筆者以為，我國(guó)民事公益訴訟模式的選擇可以從以下幾個(gè)方面來(lái)考慮：

首先，由于目前我國(guó)企業(yè)、群眾參與公益訴訟的意識(shí)不高，社會(huì)公益組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較之于國(guó)外也很薄弱，無(wú)法承擔(dān)漫長(zhǎng)的公益訴訟耗費(fèi)的巨額成本，而且我國(guó)社會(huì)的整體信用十分低下，雖然新民事訴訟法規(guī)定只能采取二元啟動(dòng)模式，但在目標(biāo)模式選擇上，宜選擇三元啟動(dòng)模式，即將公益訴訟的原告擴(kuò)展至個(gè)人，同時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟主體資格。如此選擇，既可以體現(xiàn)“人民國(guó)家、人民管理”這一憲法原則，又可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家公訴、社會(huì)組織和個(gè)人訴訟的緊密結(jié)合，從而保障民事公益訴訟的有序進(jìn)行和健康發(fā)展。

其次，對(duì)于個(gè)人提起訴訟是采取直接起訴模式還是采取前置審查起訴模式，則需視“利害關(guān)系”的性質(zhì)分別規(guī)定。對(duì)于與個(gè)人存在直接利害關(guān)系的、同時(shí)又可能損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的案件，宜采取個(gè)人直接起訴模式；而對(duì)于其他公益訴訟，則宜采取前置審查起訴模式。如此選擇既可控制個(gè)人濫用公益訴訟，又可防止個(gè)人為他人利用。

再次，我國(guó)公益訴訟立法宜采用美國(guó)公益訴訟模式，允許原告提起事前預(yù)防式訴訟。但在我國(guó)事后追懲機(jī)制尚且薄弱且實(shí)現(xiàn)公平正義的水平有待于進(jìn)一步提高的司法現(xiàn)狀的情況下，即便選擇事前預(yù)防式訴訟模式也將成為我國(guó)程序法中的“柏拉圖”和公益訴訟中的“理想國(guó)”。與其將來(lái)讓人貽笑大方，不如現(xiàn)在腳踏實(shí)地。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段，選擇事后追懲式訴訟模式是切合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的。

四、構(gòu)建我國(guó)民事公益訴訟制度的策略

基于上述民事公益訴訟的概念界定和我國(guó)模式選擇的確定，立足于新民事訴訟法現(xiàn)有的規(guī)定和已有的司法實(shí)踐，逐步完善健全民事公益訴訟機(jī)制，乃為我國(guó)民事公益訴訟制度的構(gòu)建之道。endprint

（一）放開(kāi)對(duì)民事公益訴訟原告主體資格和案件受理范圍的限制

關(guān)于案件受理范圍的問(wèn)題，在目前暫定的“污染環(huán)境”、“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”兩類(lèi)案件的基礎(chǔ)上，可以不拘泥于法律規(guī)定繼續(xù)推進(jìn)司法實(shí)踐已涉及到的案件類(lèi)型，最后過(guò)渡到完全取消對(duì)民事公益訴訟可訴范圍的不適當(dāng)限制。因?yàn)?，無(wú)論何種性質(zhì)的民事違法行為，只要其損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，就應(yīng)當(dāng)允許提起民事公益訴訟。關(guān)于原告主體資格的問(wèn)題，首先，要建立檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度。民事公益訴訟事件中，受到侵害的是國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，一般難以確定一個(gè)直接的、具體的受害人，或者受害人基于種種考慮不愿提起訴訟，或者法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織怠于或者拒絕起訴。顯然，如果原告無(wú)法確定，就可能導(dǎo)致國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到不可彌補(bǔ)的損失。

（二）建立健全符合民事公益訴訟特征的訴訟程序

與傳統(tǒng)民事訴訟的主觀訴訟類(lèi)型不同，民事公益訴訟更多地體現(xiàn)為一種客觀訴訟類(lèi)型，考慮到其訴訟目的在于維護(hù)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的特點(diǎn)，客觀上需要建立一套有別于傳統(tǒng)民事訴訟的訴訟程序。要區(qū)分不同啟動(dòng)模式設(shè)置不同的起訴條件。對(duì)于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織提起的公益訴訟以及個(gè)人直接起訴的公益訴訟案件，起訴除具備新民事訴訟法第119條第（2）至（4）項(xiàng)規(guī)定的條件外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)新民事訴訟法第121條關(guān)于起訴狀的規(guī)定，提供初步證據(jù)證明侵權(quán)行為及其對(duì)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的危害性，并說(shuō)明訴訟請(qǐng)求的合理性。訴訟時(shí)效制度本意在于督促利害關(guān)系人盡快行使權(quán)利，而民事公益訴訟主要涉及國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的保護(hù)，可以考慮適當(dāng)放寬起訴期限，以免由于起訴期限的限制使得某些起訴因超過(guò)起訴期間而無(wú)法提起，從而最終使公共利益受損。對(duì)于原告撤訴，變更、放棄訴訟請(qǐng)求或者承認(rèn)對(duì)方當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，進(jìn)行和解，申請(qǐng)執(zhí)行或者不申請(qǐng)執(zhí)行等訴訟權(quán)利的處分是否可能導(dǎo)致國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，以防止原告處分其不能處分的公共利益。考慮到民事公益訴訟的目的和性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)在開(kāi)庭審理、調(diào)查取證、質(zhì)證、認(rèn)證以及作出裁判過(guò)程中適當(dāng)強(qiáng)化法院的職權(quán)主義色彩，使其具有更多的司法能動(dòng)性，以彌補(bǔ)當(dāng)事人由于取證能力等方面的不足，確保案件的實(shí)質(zhì)正義。

（三）修訂相關(guān)單行法，推進(jìn)民事公益訴訟

在現(xiàn)行法律框架下，由于民事公益訴訟是一種授權(quán)性的訴訟，國(guó)家機(jī)關(guān)作為原告必須得到法律的明確授予；雖然最高人民法院傾向性意見(jiàn)認(rèn)為“法律規(guī)定的”不在于限制“有關(guān)組織”，但何謂“有關(guān)”顯然也需要法律的明確規(guī)定。因此，哪些機(jī)關(guān)和組織可以成為新民事訴訟法的第55條規(guī)定的兩類(lèi)原告就需要通過(guò)單行法的修改而得到明確并使其獲得法律上的授權(quán)或者釋明。另外，關(guān)于“法律規(guī)定的”的限制范圍和“社會(huì)公共利益”的識(shí)別問(wèn)題不能依照學(xué)理和意見(jiàn)來(lái)指導(dǎo)司法實(shí)踐，也迫切需要最高人民法院出臺(tái)司法解釋予以明確。

（四）建立民事公益訴訟的支持起訴制度

對(duì)于民事公益訴訟案件，各國(guó)一般均設(shè)有較為完備的支持起訴制度。對(duì)于傳統(tǒng)民事訴訟，我國(guó)新民事訴訟法第15條規(guī)定了相關(guān)的支持起訴制度，盡管這一制度是在實(shí)體當(dāng)事人理論指導(dǎo)下建立的，由于傳統(tǒng)民事訴訟與民事公益訴訟主要是以訴訟目的為基準(zhǔn)界定的概念，其訴訟內(nèi)涵具有同質(zhì)性，在支持起訴問(wèn)題上，完全可以考慮將該項(xiàng)制度擴(kuò)張至民事公益訴訟領(lǐng)域。此外，基于民事公益訴訟自身的特性，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，還可以探索考慮建立公益律師等公益法律服務(wù)團(tuán)體的支持起訴制度。

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