國有企業(yè)性質(zhì)定位與混合所有制改革路徑

摘 要：國有企業(yè)是國有主體投資或控制的特殊形態(tài)企業(yè)，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要主體之一。國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行特殊社會責(zé)任，保障國有資本保值增值，保障國有經(jīng)濟(jì)安全與效率目標(biāo)實現(xiàn)。國有企業(yè)混合所有制改革，要秉持公私融合理念，平衡協(xié)調(diào)好國家、集體、私人主體利益。國家在發(fā)展國有企業(yè)的同時，大力支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。國有企業(yè)改革要科學(xué)處理國有企業(yè)與非國有企業(yè)發(fā)展的辯證關(guān)系，保障國有企業(yè)經(jīng)營安全與效率，依法有序推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè) 混合所有制 改革創(chuàng)新 制度設(shè)計

國有企業(yè)是國家所有權(quán)在投資經(jīng)營領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)中的重要主體。中共十八屆三中全會決議對推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革進(jìn)行了詳細(xì)部署，提出國有資本投資項目允許非國有資本參股。2015年國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》明確提出分類推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革。2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會議決議要求，加快形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)、靈活高效的市場化經(jīng)營機(jī)制。本文深入討論國有企業(yè)的性質(zhì)定位、治理理念與混合所有制改革路徑，具有重要的理論與實踐價值。

一、國有企業(yè)的性質(zhì)與地位

（一）國有企業(yè)是國有主體投資或控制的特殊企業(yè)形態(tài)

國有企業(yè)因其股權(quán)結(jié)構(gòu)與性質(zhì)不同于普通的商事公司，國有企業(yè)屬于非典型性企業(yè)形式之一。國家企業(yè)除了履行經(jīng)營職能外還有參與國家宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、科技進(jìn)步、國家經(jīng)濟(jì)安全保障等社會責(zé)任職能。例如，國家鼓勵大型國有企業(yè)支持東北振興計劃、航空航天集體公司、中國商業(yè)大飛機(jī)公司、長江三峽公司就是典型例子。國有企業(yè)是社會主義市場主體之一，與民營企業(yè)共同支撐起市場經(jīng)濟(jì)的體系。當(dāng)然國有主體與非國有主體共同出資、國有資本絕對控股或相對控股的公司也屬于混合所有制國有企業(yè)。國有企業(yè)的改革，既要更寬松的外部環(huán)境，更要加大內(nèi)部管理；既要改進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系，也不能忽視生產(chǎn)力的提高；國企改革要走好平穩(wěn)、協(xié)調(diào)發(fā)展之路。

（二）國有企業(yè)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要主體

中國國有企業(yè)與非國有企業(yè)共同構(gòu)建了社會主義市場經(jīng)濟(jì)主體體系。有觀點主張要求國有企業(yè)要退出，私有經(jīng)濟(jì)完全取而代之，完全私有化，不符合我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制與國有企業(yè)改革戰(zhàn)略要求。這在表面上似乎是要打破所有制的束縛，其實是又跳進(jìn)了另一種所有制的怪圈。這也正是因為對國有企業(yè)乃至整個中國經(jīng)濟(jì)缺乏應(yīng)有的客觀而公正的分析。國有企業(yè)仍然是我國經(jīng)濟(jì)的重要主導(dǎo)力量。國有企業(yè)擁有生產(chǎn)資料、自然資源、技術(shù)資源等一定優(yōu)勢，有的國企涉及國家戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)安全。國有企業(yè)有許多優(yōu)良傳統(tǒng)，在過去的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用。如果將國企優(yōu)勢同市場經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來，推進(jìn)混合所有制改革，更好地發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)的主體地位與主導(dǎo)作用，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

（三）國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行特殊社會責(zé)任

企業(yè)社會責(zé)任是企業(yè)在守法的基礎(chǔ)上對利益相關(guān)者和社區(qū)、國家承擔(dān)公眾所期待的更高道義責(zé)任。國有企業(yè)具有公共利益屬性，比一般民營企業(yè)、普通商事公司要履行更多的社會責(zé)任。特別公用事業(yè)企業(yè)、能源企業(yè)、軍工企業(yè)等涉及國家經(jīng)濟(jì)安全、國家經(jīng)濟(jì)命脈行業(yè)的國有企業(yè)，天然承擔(dān)了一定的社會責(zé)任。例如，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，更多用于保障和改善民生。國企還天然地承擔(dān)社會責(zé)任，這也是其公益性的表現(xiàn)。企業(yè)社會責(zé)任是企業(yè)在守法的基礎(chǔ)上對利益相關(guān)者承擔(dān)公眾所期待的更高道義責(zé)任。

二、國有企業(yè)混合所有制改革要秉持公私融合理念

（一）國有企業(yè)混合所有制改革應(yīng)當(dāng)秉持公私交融與公私兼顧理念

公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。經(jīng)濟(jì)法保護(hù)公共利益，同時也保障私人權(quán)益。國家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟(jì)。混合所有制改革就充分體現(xiàn)公私融合理念，平衡協(xié)調(diào)好國家、集體、私人主體利益。從中國改革開放的實踐情況看，混合所有制經(jīng)濟(jì)對國有企業(yè)改革的深化、資源配置效率的提高、企業(yè)競爭力的增強(qiáng)起到了重要作用。國家在發(fā)展國有企業(yè)的同時，大力支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。做到公私兼顧，發(fā)揮非公有制經(jīng)濟(jì)在支撐增長、促進(jìn)創(chuàng)新、擴(kuò)大就業(yè)、增加稅收等方面的積極作用。

（二）堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度

這是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的根基。公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主體作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。鼓勵國有企業(yè)依法有序推進(jìn)混合所有制改革，引進(jìn)非國有資本投資入股，建立完善現(xiàn)代公司治理機(jī)制。

（三）堅持權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等原則

國有企業(yè)混合所有制改革，要廢除對非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法。鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，鼓勵發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)，鼓勵有條件的私營企業(yè)參與國有企業(yè)開展混合所有制改革，建立完善現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)資源共享，優(yōu)勢互補(bǔ)，共同發(fā)展。

三、國有企業(yè)混合所有制改革的科學(xué)路徑與對策

（一）科學(xué)處理國有企業(yè)與非國有企業(yè)發(fā)展的辯證關(guān)系

1.國有資本與非國有資本能夠相互補(bǔ)充與相互促進(jìn)。國有企業(yè)改革的問題實際是我國公有制經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)對立統(tǒng)一矛盾的反映。必須探索解決兩者協(xié)調(diào)結(jié)合的最佳途徑，以較小的付出，取得最大改革效益。要建立的是以公有制為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的新型的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)。改革是要改革公有制經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實形式，而不是改變其本質(zhì)。2017年3月總理政府工作報告再次提出推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，激發(fā)國有企業(yè)生機(jī)與活力，做大做強(qiáng)國有控股公司，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值與增值。endprint

2.國有經(jīng)濟(jì)與非國有經(jīng)濟(jì)能夠合作共贏協(xié)調(diào)發(fā)展。在發(fā)展和壯大國有經(jīng)濟(jì)的同時，必須依法保護(hù)和發(fā)展非國有經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮其重要作用。鼓勵民營企業(yè)參股國有企業(yè)，鼓勵國有企業(yè)控股、參股優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)。當(dāng)前國有企業(yè)混合所有制改革工作，要正確協(xié)調(diào)處理好國有企業(yè)與非國有企業(yè)之間的關(guān)系，依法推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，不是妨礙和削弱國有經(jīng)濟(jì)，而是鞏固和促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)，放大國有資本功能，增強(qiáng)國有企業(yè)競爭能力。國有企業(yè)具有特殊職能。國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，提升公共服務(wù)與公共供給質(zhì)量與水平。國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，放開競爭性業(yè)務(wù)，引導(dǎo)民營資本投資參股，推進(jìn)公共資源配置市場化。

（二）保障國有企業(yè)經(jīng)營安全與效率

1.國有企業(yè)混合所有制改革應(yīng)當(dāng)保障國家資產(chǎn)安全。要進(jìn)一步完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本控股投資公司。國有資本投資運(yùn)營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全。例如，中國鐵路總公司、國家匯金公司主權(quán)基金，首要考核其是否服從了國家安全、外交和經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，再考慮其是否營利。

2.國有企業(yè)應(yīng)提高企業(yè)經(jīng)營效率。國有資本持續(xù)保值、總體保值才能符合公有制主體地位的要求。國家企業(yè)資源全部或部分屬于國家所有或者說是全民所有，因此要講求效率與效益，負(fù)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。十八屆三中全會《決定》指出，混合所有制“有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展”，關(guān)鍵是優(yōu)勢互補(bǔ)，整合資源，提高國有企業(yè)的核心競爭力。國有企業(yè)保值增值目標(biāo)的實現(xiàn)需要完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制。同時應(yīng)當(dāng)完善國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，把責(zé)、權(quán)、利、效有機(jī)結(jié)合起來。推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度。國有企業(yè)是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量。有些國有企業(yè)的效率具有期特殊性，例如有的國有企業(yè)承擔(dān)了航天、衛(wèi)星、高鐵、大飛機(jī)制造等公共設(shè)施和重大國家項目，但往往不盈利或盈利少、盈利慢的建設(shè)工作，國企承擔(dān)一定的公益性，其投入與產(chǎn)出比的計算不應(yīng)是單純是經(jīng)濟(jì)效率，應(yīng)當(dāng)包括政治效率、社會效率、生態(tài)效率。

（三）依法有序推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革

1.積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。非公有制性國有企業(yè)因其承擔(dān)提供公共產(chǎn)品的職能，追求經(jīng)濟(jì)已成為推動國有企業(yè)改革的重要力量，不少非公有制企業(yè)通過并購、控股、參股等形式參與國有企業(yè)改革。明確法治化的目標(biāo)，把整個國有企業(yè)改革的運(yùn)行盡快納入到法治化的軌道上來。建立完善的國企改革法律體系，增強(qiáng)國企改革法律約束。發(fā)展混合所有制度，有利于揚(yáng)長避短，發(fā)揮國有資本與民營資本的各自優(yōu)勢。國企改革的具體實施應(yīng)當(dāng)完全按照立法設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)、程序、規(guī)范進(jìn)行，做到依法行事；保證國有資本在發(fā)展混合經(jīng)濟(jì)過程中總體保值，確保國有資本在重組、聯(lián)合、出售過程中的民主性、公開性、競爭性。

2.始終堅持公有制的主體地位。國有企業(yè)實施混合所有制的目的是“國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力”。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，能夠有效發(fā)揮各種所有制經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，克服不足，發(fā)揮長處，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，實現(xiàn)國家公共利益與私人利益結(jié)合起來，實現(xiàn)“有機(jī)統(tǒng)一、合作共贏”的局面。國家法律政策允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。國有資本投資項目允許非國有資本參股。允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。把公司的利益和國家的整體利益結(jié)合起來，實際上還擴(kuò)大了國有經(jīng)濟(jì)的實力。

3.科學(xué)設(shè)計實施多元化改制方式。一是吸收非公有資本。國有企業(yè)主動吸收其他所有制資本參股，形成混合所有制國有企業(yè)。二是擴(kuò)大外商投資。適當(dāng)放寬外商投資領(lǐng)域與范圍，實行負(fù)面清單制度，放寬外資市場準(zhǔn)入，鼓勵處資投資、參股國有企業(yè)，吸引更多的外商參與我國國有企業(yè)的混合所有制改革。三是發(fā)展機(jī)構(gòu)投資者。借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗引進(jìn)社?；?、養(yǎng)老基金、保險基金等機(jī)構(gòu)投資者參股國有企業(yè)，完善資本市場，保障國有企業(yè)穩(wěn)定增長。四是完善股權(quán)激勵機(jī)制。健全員工股權(quán)激勵，使得員工股東利益與員工利益有機(jī)結(jié)合。完善管理者股權(quán)激勵，把國有企業(yè)管理者的人力資本適當(dāng)權(quán)益化，允許管理者基于經(jīng)營績效考核而持有一定比例的股權(quán)。

4.建立健全有效制衡的現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)。實施股權(quán)多元化改革，建立完善公司現(xiàn)代企業(yè)制度，在國有企業(yè)內(nèi)部建立起現(xiàn)代法人治理機(jī)制，克服國有獨資公司的體制機(jī)制問題，做大做強(qiáng)國有控股公司。實施混合所有制改革，解決國有股比重偏高、“一股獨大”導(dǎo)致的國有資本相對固化的問題，實現(xiàn)民營企業(yè)與國有企業(yè)優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏。在公司治理機(jī)制層面建立強(qiáng)制性的小股東累計投票權(quán)制度，使混合所有制企業(yè)中的小股東存在有效的利益代表。建立規(guī)范、透明的公司治理是為了保障非公有資本投資者的合法權(quán)益，尤其是保障非公有資本投資者在混合所有制企業(yè)中的話語權(quán)，建立起現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制。

5.建立健全混合所有制企業(yè)經(jīng)營與資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制。國有企業(yè)實施混合所有制的推進(jìn)中，要加強(qiáng)國有資產(chǎn)的監(jiān)管，確保國有企業(yè)混合所有制改革后新公司能夠有效運(yùn)行，確保實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。要明確出資人的監(jiān)管責(zé)任，對各出資人的監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行細(xì)分，填補(bǔ)監(jiān)管空白。不斷完善監(jiān)管制度；提高監(jiān)管隊伍的素質(zhì)，引進(jìn)專業(yè)管理人才，優(yōu)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)人才結(jié)構(gòu)。重視發(fā)揮注冊會計師事務(wù)所、審計師事務(wù)所的中介機(jī)構(gòu)的會計與審計監(jiān)督作用，不斷提升混合所有制企業(yè)的監(jiān)管水平，確?；旌纤兄聘母锖笮鹿境掷m(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]李濟(jì)廣.國有企業(yè)混合所有制的目的、形式與治理保障[J].社會科學(xué)，2015（2）.

[2]史際春.國企公益性之辨[J].中國社會科學(xué)報，2014（581）.

[3]劉文華.國有大中型企業(yè)綜合改革問題探討[J].法學(xué)雜志，1995（4）.

[4]張兆國，陳華東，鄭寶紅.關(guān)于國有企業(yè)混合所有制改革的實現(xiàn)途徑問題[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2016（24）.

[5]黃速建.中國國有企業(yè)混合所有制改革研究[J].政府經(jīng)濟(jì)管理，2014（7）.

（吳長軍，北京師范大學(xué)中國社會管理研究院博士后，北京物資學(xué)院。）endprint