城鄉(xiāng)一體化視角下宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益保護問題研究

張玲萍　施端銀

[摘要]隨著城鄉(xiāng)一體化進程加速，城鄉(xiāng)用地矛盾日益凸顯，農(nóng)民退出宅基地是緩解城鄉(xiāng)用地矛盾的關(guān)鍵。但是在具體實踐操作中，農(nóng)民退出宅基地時的權(quán)益沒有得到良好的保障，本文以全國農(nóng)村改革試驗區(qū)——溫州市為例，重點分析溫州在宅基地退出方面實踐經(jīng)驗。為保護失地農(nóng)民的權(quán)益保護提供經(jīng)驗借鑒。本文指出問題歸根到底在于宅基地用益物權(quán)不完整以及退出機制缺失，建議完善宅基地用益物權(quán)、建立激勵與約束機制并存為核心的宅基地退出機制。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)一體化；宅基地退出；農(nóng)民權(quán)益保護

一、引言

有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，伴隨著城鄉(xiāng)一體化進程加速，大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)遷移，造成了農(nóng)村空心化，但是農(nóng)村建設(shè)用地卻沒有減少，反而逐年增加。農(nóng)民進城，城市就要擴張，城市建設(shè)要占地，農(nóng)村占用建設(shè)用地也沒有減少，導致土地未能集約節(jié)約利用，城鄉(xiāng)用地矛盾日益凸顯。國土部為了解決農(nóng)村土地利用效率低下與城市建設(shè)用地不足等凸出矛盾，出臺了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”為中心的土地整治政策。農(nóng)村集體建設(shè)用地主要組成部分是宅基地，因此，農(nóng)民退出宅基地是“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策運行成功的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要舉措。

一些地區(qū)率先開展了宅基地退出試點工作，并形成了一定的地方經(jīng)驗，如浙江嘉興的“兩分量換”、四川溫江的“雙放棄”、天滓的“宅基地換房”、上海松江的“宅基地置換”模式。這些模式對于解決農(nóng)村建設(shè)用地利用效率低下問題起到了一定的作用，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展騰出了更多的城市建設(shè)用地。但是在具體實踐操作中，農(nóng)民退出宅基地時的權(quán)益沒有得到良好的保障，出現(xiàn)了趕農(nóng)民上樓、補償標準低下、利益分配不合理等農(nóng)民權(quán)益受損問題。我國的宅基地具有社會福利性質(zhì)，具有中國特色的“社會保障”功能。絕大部分農(nóng)民視宅基地為其防范生存風險的最后一道屏障。如果宅基地退出過程中，農(nóng)民權(quán)益沒有得到有效保護，必將會引起激烈的社會矛盾，影響城鄉(xiāng)一體化的進程。究其農(nóng)民權(quán)益受損根源，在于宅基地用益物權(quán)沒有得到有效實現(xiàn)和退出機制缺失。

在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化造成的農(nóng)村空心化背景下，如何讓農(nóng)民退出宅基地就成為了一個舉國上下關(guān)注的焦點話題。2011年底，溫州被確認為全國農(nóng)村改革試驗區(qū)，承擔著“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革”試驗項目，在農(nóng)村宅基地和農(nóng)房抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓等方面做了積極的探索，積累了一定的經(jīng)驗。本文將重點關(guān)注溫州在宅基地退出方面實踐經(jīng)驗，為保護失地農(nóng)民的權(quán)益提供經(jīng)驗借鑒。

二、溫州宅基地利用現(xiàn)狀概述

隨著城市化和工業(yè)化的進程，“空心村”現(xiàn)象日趨嚴重，越來越多的農(nóng)房被閑置。中國科學院地理科學與資源研究所2012年3月發(fā)布的一份報告稱，農(nóng)村宅基地廢棄等因素造成的村莊土地閑置面積達到1億多畝，占全國總耕地十八分之一，目前中國農(nóng)村宅基地15%是閑置的，浙江省部分農(nóng)村宅基地閑置率甚至高達60%，溫州的情況也不容樂觀，溫州農(nóng)村宅基地建設(shè)，整個村莊缺少統(tǒng)一規(guī)劃，管理相對較自由，未經(jīng)審批造成村民之間的土地界限模糊，夾雜著諸多歷史遺留問題。提高土地利用率的巨大空間應(yīng)以農(nóng)村閑置宅基地的整理為突破口。溫州農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀有：

一是宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率不高。土地確權(quán)登記也是作為判定違法占用（超占）土地，土地權(quán)屬證明、土地資源管理的基本行政措施之一。全市11個縣（市、區(qū)）在2016年9月底全部實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，完成省級目標任務(wù)。從數(shù)據(jù)表面分析，雖然溫州市的確權(quán)登記發(fā)證率已較高，但仍有十多萬的宅基地未進行確權(quán)登記發(fā)證，這些未進行登記發(fā)證的，主要集中在一些偏遠、零散的小山村，這些山村由于道路等基礎(chǔ)設(shè)施條件太差，依靠行政部門組織的專項地籍調(diào)查難以實現(xiàn)全覆蓋，并且仍有部分農(nóng)戶自身物權(quán)意識不強，缺乏主動申請宅基地使用權(quán)登記的意識，給宅基地的統(tǒng)籌管理、規(guī)劃布局帶來教導的障礙，而隱藏于這些表面登記數(shù)據(jù)之下的更大的問題是這些辦理了農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始登記的農(nóng)戶在宅基地調(diào)劑、滅失之后，并不會及時或者根本不到國土資源管理部門辦理后續(xù)的變更、注銷登記，這也加大了農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)的難度，同時也對宅基地使用權(quán)數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性造成了一定影響，加大了農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的難度。

二是“無宅”和“一戶多宅”現(xiàn)象并存。據(jù)溫州市2014年5月份的宅基地使用權(quán)調(diào)查結(jié)果顯示，“無宅”戶占有5.81%，“一戶多宅”戶占有9.62%，一方面，雖然關(guān)于宅基地保障、宅基地面積使用標準、宅基地用地審批程序等方面都有明確規(guī)定，但由于土地資源稀缺，在新增建設(shè)用地指標分配過程中集體經(jīng)濟組織往往以發(fā)展村集體經(jīng)濟、建設(shè)公共服務(wù)項目為主，將大部分甚至全部的新增建設(shè)用地指標分配給這些建設(shè)項目使用，而分配給村民建造住宅的則少之又少，并且在新增建設(shè)用地指標分配的過程中往往也存在不少權(quán)力尋租的現(xiàn)象，弱勢群體的合法權(quán)益難以保障，一些符合申請宅基地使用權(quán)條件農(nóng)戶的宅基地使用需求往往得不到滿足，甚至存在一些困難戶即使通過合法審批得到宅基地使用權(quán)但因為經(jīng)濟條件太差無法建造房屋的現(xiàn)象：另一方面，成年子女因成家需要通過“分戶”審批以及合法繼承而產(chǎn)生的合法“一戶多宅”，因農(nóng)民房屋拆遷、舊村改造等政策而通過合法途徑擁有多處宅基地和房屋，甚至非農(nóng)居民也有可能通過合法途徑擁有一處以上的宅基地和房屋的現(xiàn)象屢見不鮮，而對應(yīng)的宅基地使用權(quán)退出機制并不完善，剛性的約束機制薄弱，利益調(diào)節(jié)政策缺失，導致這些宅基地使用權(quán)中應(yīng)收回的部分無法強有力地收回，可收回的部分因補償無法落實等問題而難以收回，造成土地資源浪費。

三是宅基地上房屋閑置現(xiàn)行較為普遍。在溫州，雖然部分農(nóng)戶存在無經(jīng)濟條件建房、無指標建房的情況，但仍有大量的宅基地上房屋是閑置的，主要由于生活方式改變、合法繼承、建新不拆舊等原因?qū)е麻e置。這些閑置的宅基地上房屋不僅包括完全無人居住的，還包括將房屋出租給外來人員租住的，甚至有些老房屋由于閑置時間過久，其權(quán)利歸屬都無人知曉。

三、溫州地區(qū)宅基地退出的實踐

溫州市貫徹落實浙江省“三改一拆”三年行動部署及對農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀進行了深入的調(diào)查研究，出臺了《溫州市“三改一拆”三年行動規(guī)劃》，在該行動規(guī)劃中明確了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、促進節(jié)約集約用地、推進新型城市化。溫州市在《關(guān)于進一步規(guī)范破解農(nóng)民建房難推進農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作的實施意見》中明確提出基本思路：鼓勵村集體經(jīng)濟組織結(jié)合本地實際，完善宅基地分配管理機制，積極探索合理、合法的宅基地有償使用分配方式，探索宅基地有償退出機制，通過有償調(diào)劑、有償收回等方式，引導宅基地有序規(guī)范退出。endprint

（一）“三改一拆”提高土地利用效率

隨著城市化進程加快，城市建成區(qū)范圍不斷擴大，原先的城邊村、城外村進入了城市范圍，成為城區(qū)的重要組成部分。這些城市舊住宅區(qū)（危舊房、城中村）在行政上已是城市的范疇，在戶籍、土地權(quán)屬、經(jīng)濟組織和管理體制方面仍然保留著農(nóng)村的模式。城市舊住宅區(qū)（危舊房、城中村）內(nèi)大多房屋建筑雜亂，違法用地、違章建筑普遍存在，土地利用效率低。截至到2017年6月30日，溫州市違法建筑累計完成拆除2487.87萬平方米。僅在2017年上半年，溫州市舊住宅區(qū)和舊廠區(qū)改造累計完成609.12萬平方米，拆除違法建筑總量為671萬平方米：城中村拆遷改造1297戶，建筑面積22.73萬平方米，城中村綜合整治14432戶，建筑面積339.91萬平方米；拆后土地利用面積768萬平方米，拆后土地利用率71.46%。

（二）溫州市農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)利改革

自20世紀80年代開始的溫州農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)改革是由民間自發(fā)創(chuàng)制的自下而上的制度創(chuàng)新，具有明顯的需求誘致型制度變遷的特征。農(nóng)戶、金融機構(gòu)和地方政府部門作為利益主體，成為實現(xiàn)制度創(chuàng)新的創(chuàng)新主體，推動農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)制度的改革。2011年溫州成為全國農(nóng)村改革試驗區(qū)，承擔“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革”試驗項目，開展包括宅基地使用權(quán)退出在內(nèi)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，相繼出臺《關(guān)于推進農(nóng)房抵押貸款的實施辦法》、《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》和《農(nóng)村房屋交易細則》，允許符合條件的農(nóng)房可以設(shè)定抵押權(quán)，對實現(xiàn)抵押權(quán)的房屋允許縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶口人員購買，可以辦理土地變更登記手續(xù)，將農(nóng)村宅基地和農(nóng)房被賦予資產(chǎn)屬性和商品屬性。溫州的農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)制度改革，破除了農(nóng)房交易范圍的限制，對于釋放改革紅利，拓展農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要的作用：破解了在農(nóng)房、宅基地問題上一些十分受關(guān)注的難題。

（三）完善征收制度保障農(nóng)民權(quán)益

為規(guī)范征收土地工作，合理確定征地補償標準和安置方式，依法征收農(nóng)民集體所有土地，保護被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的合法權(quán)益，在2014年市政府又出臺了《溫州市市區(qū)征收農(nóng)民集體所有土地管理辦法》，對農(nóng)民集體所有土地實行統(tǒng)一征收，通過貨幣、住宅用房安置指標、基本生活保障、農(nóng)轉(zhuǎn)非等途徑，對被征收集體所有土地的農(nóng)民實行補償和安置。著重建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度，設(shè)立被征地農(nóng)民基本生活保障專項資金，在專項資金不足用于繳納被征地農(nóng)民基本生活保障費的，不足部分由政府承擔30%，并且將被征地農(nóng)民基本生活保障（生活補助）與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險進行銜接。

四、完善宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益保護的建議

溫州在宅基地退出實踐中面臨一些阻礙因素，如宅基地使用權(quán)登記發(fā)證率不高、宅基地使用權(quán)分配不平衡、退出涉及的補償標準過低等，這些因素導致農(nóng)民無法以自己的土地權(quán)利主動參與和分享工業(yè)化、城市化的利益，阻礙農(nóng)民財富的培育和積累，拉大城鄉(xiāng)差距，影響城鎮(zhèn)化的進程。這些問題歸根到底在于宅基地用益物權(quán)不完整以及退出機制缺失，賦予宅基地完備的用益物權(quán)、建立激勵與約束機制并存為核心的宅基地退出機制，是解決中國當前農(nóng)村宅基地退出中存在問題的有效途徑，從而能有效得保護農(nóng)民的權(quán)益。

（一）修訂相關(guān)的法律法規(guī)，明確農(nóng)民宅基地永久l生的用益物權(quán)

針對當前我國改革試點地區(qū)主要依靠地方性法規(guī)與規(guī)章對宅基地用益物權(quán)進行保護，立法層次較低，試點工作始終游走在法律禁區(qū)邊緣，應(yīng)盡快修訂相關(guān)的法律法規(guī)，明確農(nóng)民宅基地為永久性用益物權(quán)，以法定形式賦予農(nóng)民對于宅基地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)，明確宅基地產(chǎn)權(quán)、流轉(zhuǎn)、收益分配和宅基地登記發(fā)證等問題，提高宅基地的市場價值。

（二）確權(quán)賦能，開展宅基地、農(nóng)房的確權(quán)、登記、頒證

農(nóng)村宅基地及住房是農(nóng)民的重要資產(chǎn)，農(nóng)村宅基地及住房的統(tǒng)一確權(quán)登記，有利于明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有利于深化農(nóng)村各項改革，有利于切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。貫徹和落實《不動產(chǎn)登記暫行條例》和《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進全省農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作的意見》，各地要按照先確定農(nóng)村宅基地使用權(quán)、再確定農(nóng)民住房所有權(quán)的思路，分步做好農(nóng)村宅基地及住房歷史遺留問題的處理工作。按照房地不可分離的原則，農(nóng)村宅基地與住房權(quán)利主體應(yīng)當相符，不動產(chǎn)登記時以權(quán)利人或戶主進行登記，權(quán)利主體的確定應(yīng)當符合男女平等的基本國策。農(nóng)村宅基地與住房權(quán)利主體不相符時，應(yīng)當重新確定權(quán)利主體，權(quán)利主體相符后予以登記。農(nóng)村宅基地及住房依法轉(zhuǎn)移時，應(yīng)當一并轉(zhuǎn)移，確保宅基地與住房權(quán)利主體相符。

（三）賦予農(nóng)民宅基地收益權(quán)，建立宅基地增值收益分享機制

建立健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的補償機制，一方面，對因征地退出的宅基地，不僅要按市場價格補償農(nóng)民房屋損失，還應(yīng)按照市場方式補償農(nóng)民宅基地權(quán)益損失。另一方面，對因宅基地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益建立合理的收益分享機制。宅基地所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)戶，收益分配應(yīng)當保護集體和農(nóng)戶利益，政府則主要通過稅收的形式來獲取收益。在城市化進程中，農(nóng)村宅基地和村莊整理后的土地屬于集體所有，農(nóng)村集體和農(nóng)戶應(yīng)參與工業(yè)化、城市化帶來的紅利分配，形成政府、開發(fā)商和集體、農(nóng)戶相對均衡的利益格局。endprint