農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的制度變遷與問(wèn)題探析

杜茂華　陳莉　秦穎

摘要：農(nóng)村土地制度的改革發(fā)展，歷經(jīng)了農(nóng)村土地集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)期穩(wěn)定承包權(quán)、土地流轉(zhuǎn)、征地留用地制度等一系列新型制度，奠定了我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)治久安的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地征地制度在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民意愿、征用地管理等方面問(wèn)題較多，農(nóng)村土地市場(chǎng)的產(chǎn)生、形成和發(fā)展還沒(méi)有從法律和制度層面加以明確和規(guī)范，尚處于自發(fā)和隱性的狀態(tài)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合法性也尚未明確。加快土地立法改革，是農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化，進(jìn)而形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)重要的制度變革和法律保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；建設(shè)用地；市場(chǎng)化；制度；問(wèn)題

中圖分類號(hào)： F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1002-1302（2017）19-0324-03

收稿日期：2016-05-10

基金項(xiàng)目：教育部人文社科研究規(guī)劃基金（編號(hào)：15YJA630013）；長(zhǎng)江師范學(xué)院武陵山區(qū)扶貧攻堅(jiān)科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目（2015年）。

作者簡(jiǎn)介：杜茂華（1962—），男，四川南部人，教授，主要從事農(nóng)村土地問(wèn)題、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理問(wèn)題研究。Tel：（023）72792711；E-mail：923636259@qq.com。 1 農(nóng)村土地制度變遷及集體建設(shè)用地市場(chǎng)化問(wèn)題的提出

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了農(nóng)村土地改革（簡(jiǎn)稱：土改無(wú)能運(yùn)動(dòng)）、農(nóng)村集體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料社會(huì)主義集體所有制改造、人民公社合作化運(yùn)動(dòng)、以家庭為單位的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度（包產(chǎn)到戶）的階段。建國(guó)60多年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度的改革發(fā)展，已形成包括“農(nóng)村土地集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)期穩(wěn)定承包權(quán)、土地流轉(zhuǎn)、征地留用地制度”等一系列新型農(nóng)村土地制度。由此奠定了我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)治久安的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，有效地推進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程，推動(dòng)了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的快速發(fā)展。我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷歷經(jīng)了從土地制度改革、合作化運(yùn)動(dòng)、集體所有統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、集體所有家庭承包經(jīng)營(yíng)等4次重大變遷。

1.1 自耕農(nóng)所有制時(shí)期（1949年9月至1953年春）

自耕農(nóng)所有制時(shí)期也是我國(guó)的第一次土地改革時(shí)期。其基本特征是：農(nóng)民不僅擁有對(duì)土地的所有權(quán)，同時(shí)擁有利用自己所有的土地進(jìn)行修建宅基地供自己居住，可以出租轉(zhuǎn)讓與典當(dāng)，自行耕種開(kāi)展農(nóng)村生產(chǎn)活動(dòng)，作為私有財(cái)產(chǎn)贈(zèng)予等權(quán)利，土地作為私有財(cái)產(chǎn)歸屬家庭所有，任何人不得侵犯。

土地改革是革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于農(nóng)村土地問(wèn)題的政策主張，是抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期解放區(qū)土地改革的實(shí)踐。根據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》的相關(guān)規(guī)定，“凡已實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須保護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán)。凡尚未實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須發(fā)動(dòng)農(nóng)民群眾，建立農(nóng)民團(tuán)體，經(jīng)過(guò)清出土匪惡霸、減租減息和分配土地等項(xiàng)步驟，實(shí)現(xiàn)耕者有其田”。1950年6月我國(guó)頒布并實(shí)施了第一部關(guān)于土地問(wèn)題的法規(guī)《中華人民共和國(guó)土地改革法》，標(biāo)志著我國(guó)的土改動(dòng)力在全國(guó)范圍內(nèi)全面開(kāi)展。經(jīng)過(guò)3年的土改運(yùn)動(dòng)，直到1953年初，全國(guó)絕大部分地區(qū)（少數(shù)民族地區(qū)除外）取得了明顯的成績(jī)，其主要標(biāo)志是：農(nóng)民擁有了自己的土地，幫助廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了幾代人“耕者有其田”的夢(mèng)想。土地改革完成后，明確了農(nóng)民得到的土地，其性質(zhì)是作為自己家庭的私有財(cái)產(chǎn)，明確規(guī)定農(nóng)民私有土地，可以買賣和租佃，并且，為了體現(xiàn)和保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)私有的權(quán)利，還頒發(fā)了《土地房產(chǎn)所有權(quán)證》，明確規(guī)定：農(nóng)民土地房產(chǎn)“為本戶（本人）私有產(chǎn)業(yè)，耕種、居住、典當(dāng)、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、出租等完全自由，任何人不得侵犯”。

1.2 人民公社體制下土地集體所有制形成時(shí)期（1953—1978年）

其基本特征是：通過(guò)成立農(nóng)業(yè)合作社，使農(nóng)民私有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣窆缢校纬梢陨a(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的集體所有制，農(nóng)民私有的土地產(chǎn)權(quán)弱化，土地所有權(quán)虛置，農(nóng)民與土地在法律上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系被取消。

這一時(shí)期又區(qū)分為2個(gè)階段：

一是互助合作運(yùn)動(dòng)中的土地制度變革（1953—1957年）。包括互助組、初級(jí)農(nóng)業(yè)社階段和高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社階段。3種合作化形式各有其特點(diǎn)?；ブM的基本特點(diǎn)是：根據(jù)自愿、互利的原則，在其農(nóng)戶所有的土地以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料私有制性質(zhì)不改變的基礎(chǔ)上，各農(nóng)戶之間可以通過(guò)人工互換或人工換畜工、合伙種地等形式，農(nóng)戶間相互提供幫助，解決在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中單戶生產(chǎn)的困難。初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社相對(duì)互助組而言，其基本特點(diǎn)是：土地的所有權(quán)依然是農(nóng)民所有，但使用權(quán)交給初級(jí)社，同時(shí)，也允許合作社社員保留一定自留土地，農(nóng)戶在年終按上交土地多少進(jìn)行分紅，初級(jí)合作社又稱農(nóng)村土地合作社。高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社是在初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的集體經(jīng)濟(jì)組織，其特點(diǎn)是：農(nóng)戶所有的土地、耕畜以及大型農(nóng)具等實(shí)行作價(jià)為股份進(jìn)入合作社，由合作社集體所有并統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，同時(shí)，可以留下5%土地由農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)，自留的土地可以種植蔬菜和其他農(nóng)作物。自留地土地性質(zhì)依然歸集體所有，但可以不征公糧和集體提留，同時(shí)規(guī)定經(jīng)營(yíng)戶不可以出租、出賣和轉(zhuǎn)讓。

二是人民公社制度下的土地由村集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的土地制度（1958—1978年）。人民公社制度下農(nóng)村土地實(shí)行三級(jí)所有制度。其基本特點(diǎn)是：在農(nóng)業(yè)初級(jí)合作社基礎(chǔ)上，把原來(lái)屬于農(nóng)業(yè)合作社的土地以及屬于社員自己所有的土地（自留地、墳地、宅基地等）、農(nóng)戶用于耕作的牲畜、大型農(nóng)具等生產(chǎn)資料歸人民公社三級(jí)所有。

1.3 家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)時(shí)期（1979—2007年）

其基本特征是：恢復(fù)大包干制度，開(kāi)始實(shí)行“土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)期穩(wěn)定承包權(quán)”的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的模式。

改革開(kāi)放后，我國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷歷經(jīng)了2個(gè)階段：一是實(shí)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，確立“土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)期穩(wěn)定承包權(quán)、鼓勵(lì)合法流轉(zhuǎn)”的農(nóng)村土地制度（1978—1999年）；二是通過(guò)立法規(guī)范農(nóng)村土地承包制度；探索并實(shí)施農(nóng)村土地征用制度（2000—2007年）。歷經(jīng)30多年的農(nóng)村土地制度改革和變遷，把農(nóng)民自發(fā)開(kāi)展制度創(chuàng)新和國(guó)家強(qiáng)力推行2種方式相結(jié)合，按照“明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活使用權(quán)、保障收益權(quán)、尊重處分權(quán)”的路徑推進(jìn)，初步形成了一套新型土地制度。新型土地制度的本質(zhì)特征是：土地集體所有權(quán)沒(méi)有改變，但農(nóng)民擁有長(zhǎng)期的土地使用權(quán)。這種新型土地制度明確了農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)長(zhǎng)期不能改變，這是社會(huì)主義制度性質(zhì)決定的；農(nóng)村集體土地采取家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)的方式長(zhǎng)期不能改變，這是農(nóng)村長(zhǎng)治久安，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民致富的要求決定的；農(nóng)戶在承包合同期內(nèi)，有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，村集體可以公開(kāi)拍賣荒山、荒地、荒坡、荒灘的經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以有償轉(zhuǎn)讓集中土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)實(shí)行適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這些制度規(guī)定載入了《農(nóng)村土地承包法》。endprint

1.4 土地集體所有制突破時(shí)期（2007年至今）

土地集體所有制突破時(shí)期也是集體土地市場(chǎng)化問(wèn)題的提出和探索階段，其基本特征是：明確土地為重要的生產(chǎn)要素，發(fā)展土地要素市場(chǎng)，進(jìn)行土地市場(chǎng)化模式探索，開(kāi)始了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)、征地留用地制度、土地確權(quán)等創(chuàng)新土地制度的試點(diǎn)。

2007年，中共“十七大”提出，要“加快形成統(tǒng)一開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，發(fā)展各類生產(chǎn)要素市場(chǎng)，完善反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的生產(chǎn)要素價(jià)格形成機(jī)制”。2008年，十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確提出“促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)；逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，這標(biāo)志著，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)為主線的新一輪農(nóng)村土地制度改革進(jìn)入試點(diǎn)階段。

2 農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化主要問(wèn)題探析

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》公布之后，國(guó)有建設(shè)用地使用制度的調(diào)整和改革有了制度依據(jù)，明確了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)化是改革的方向和基本趨勢(shì)，但農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度卻沒(méi)有得到根本性突破，市場(chǎng)化基本上只能通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，土地征用制度在目前是唯一合法途徑。但是，目前的征地制度在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民意愿、征用地管理等方面問(wèn)題較多，影響了農(nóng)民通過(guò)土地權(quán)益分享改革發(fā)展的紅利。總體來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)的產(chǎn)生、形成和發(fā)展還沒(méi)有從法律和制度層面加以明確和規(guī)范，尚處于自發(fā)和隱性的狀態(tài)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合法性也尚未明確。

為了深入分析農(nóng)村集體建設(shè)用地存在的問(wèn)題，研究推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化制度建設(shè)進(jìn)程的主要體制、機(jī)制障礙，課題組成員深入四川省都江堰市相關(guān)村鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研，本研究擬就調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題結(jié)合我國(guó)土地制度變遷和改革發(fā)展的趨勢(shì)，分析推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)需要著力突破的體制、機(jī)制障礙；需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

2.1 農(nóng)民對(duì)土地制度與法規(guī)的認(rèn)知與了解程度普遍不高

通過(guò)問(wèn)卷對(duì)村民關(guān)于土地法律法規(guī)認(rèn)知程度的調(diào)查，首先是關(guān)于村集體事務(wù)的參與度，問(wèn)卷設(shè)計(jì)了5個(gè)檔次的答案來(lái)描述村民對(duì)村集體事務(wù)的參與程度，分別為很多、多、一般、少、很少。數(shù)據(jù)表示，其中82%選擇了一般，剩余均選擇少。這表明村民對(duì)于村集體事務(wù)的參與程度上不是很積極，對(duì)于集體事務(wù)的了解停留在村里公告的內(nèi)容上，并不會(huì)去主動(dòng)參與了解更多的村集體事務(wù)。

關(guān)于土地確權(quán)的問(wèn)題，2013年都江堰市已全面完成土地確權(quán)工作，在本次調(diào)查問(wèn)卷中，村民對(duì)政府進(jìn)行土地確權(quán)工作態(tài)度都評(píng)價(jià)為“積極”，因當(dāng)時(shí)確權(quán)工作的原因，村民對(duì)土地確權(quán)有了一定的認(rèn)識(shí)與了解，確權(quán)工作的順利進(jìn)行也為試點(diǎn)村土地流轉(zhuǎn)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。大部分村民表示對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行的土地制度以及法律法規(guī)有一定的了解，但在對(duì)土地制度的滿意程度的調(diào)查中，天馬鎮(zhèn)參與調(diào)查的64戶中，有8戶表示滿意，55戶表示一般，1戶表示不滿意。石羊鎮(zhèn)的問(wèn)卷調(diào)查中，2戶人表示滿意，10戶表示一般，24戶表示不滿意。

從這里可以看出，在土地制度滿意程度上石羊鎮(zhèn)與天馬鎮(zhèn)有很大差別。在土地流轉(zhuǎn)非常少的石羊鎮(zhèn)，土地確權(quán)與土地制度并不能起到明顯作用，確權(quán)但依舊無(wú)人耕種，土地沒(méi)有相應(yīng)的流轉(zhuǎn)制度也不能發(fā)揮作用，一片荒廢的土地套上任何制度都無(wú)法給農(nóng)民帶來(lái)實(shí)際收益，這也是很多農(nóng)村中普遍存在的問(wèn)題。

關(guān)于村民是否滿意現(xiàn)在的土地利用方式，天馬鎮(zhèn)的調(diào)查中，13戶表示滿意，47戶表示一般，4戶表示不滿意；而在石羊鎮(zhèn)的調(diào)查中，5戶表示滿意，13戶表示一般，18戶表示不滿意。由此發(fā)現(xiàn)，在這一問(wèn)題上，天馬鎮(zhèn)大部分人都可以接受現(xiàn)在土地的利用效率，在現(xiàn)在勞動(dòng)力缺乏的農(nóng)村，土地以低廉的價(jià)格租賃出去也比荒廢好很多，天馬鎮(zhèn)的村民已經(jīng)接受了這樣的利用方式，而在缺乏土地流轉(zhuǎn)的石羊鎮(zhèn)，大部分土地閑置導(dǎo)致大量村民不滿足現(xiàn)在的利用方式，卻無(wú)能為力。通過(guò)了解，有少量村民在家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)樹(shù)木的種植，但是通過(guò)交談后得知，該村種植的樹(shù)木無(wú)法找到一個(gè)良好的渠道進(jìn)行銷售，所得收入僅能維持家庭開(kāi)支，再因?yàn)楫?dāng)?shù)貏趧?dòng)力、環(huán)境、政策等因素影響，無(wú)法進(jìn)行大規(guī)模種植，導(dǎo)致村里的土地利用方式仍然比較單一，土地利用效率低下。

2.2 農(nóng)民普遍不愿意放棄閑置宅基地與承包土地

在問(wèn)卷設(shè)計(jì)中，對(duì)村民土地流轉(zhuǎn)意愿方面進(jìn)行了調(diào)查，關(guān)于出讓宅基地使用權(quán)和自愿放棄土地承包權(quán)利的問(wèn)卷調(diào)查中，所收集的100份問(wèn)卷中，村民均是填寫(xiě)的“不愿意”，很多村民認(rèn)為宅基地和耕地，不使用在那兒閑置也比放棄承包權(quán)更妥當(dāng)。首先村民大多有一個(gè)回鄉(xiāng)養(yǎng)老和落葉歸根的考慮，外出打工保留著宅基地也方便以后回鄉(xiāng)養(yǎng)老和去世之后有一個(gè)安置地；其次這涉及到一個(gè)征地建設(shè)和拆遷的賠償問(wèn)題，在前幾年的房地產(chǎn)熱潮中，很多村民憑借土地拆遷賠償分到了數(shù)套安置房或可觀的賠償金，出于這份考慮，村民不愿意放棄閑置土地的承包權(quán)，勞動(dòng)力缺失也讓土地很難有一個(gè)合理的利用方式，這就導(dǎo)致了農(nóng)村大量耕地閑置的現(xiàn)象。

關(guān)于村民“是否贊成農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化”和“是否同意本地成為農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革試點(diǎn)”這個(gè)問(wèn)題上，問(wèn)卷中出現(xiàn)了全部贊成的一邊倒情況，在新農(nóng)村試點(diǎn)的天馬鎮(zhèn)，村民在試點(diǎn)中嘗到了甜頭，閑置的土地得到了利用，葡萄園農(nóng)家樂(lè)等相關(guān)休閑場(chǎng)所的發(fā)展也間接帶動(dòng)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加了農(nóng)民的收入，所以天馬鎮(zhèn)的村民很樂(lè)意再進(jìn)行集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的試點(diǎn)工程，而石羊鎮(zhèn)的村民在前兩年見(jiàn)到天馬鎮(zhèn)等新農(nóng)村試點(diǎn)帶來(lái)的改變過(guò)后，也普遍認(rèn)為試點(diǎn)能給村里帶來(lái)翻天覆地的變化，村民們也期待著試點(diǎn)工程能改變村里的現(xiàn)狀。

在問(wèn)卷調(diào)查中，征求了村民的意見(jiàn)，是“征地留用地返還”的政策更好，還是“讓集體土地進(jìn)入市場(chǎng)自由交易”的政策更好，大部分村民都選擇了“讓集體土地進(jìn)入市場(chǎng)自由交易”的政策。在與村民的交談中了解到，村民并不希望政府過(guò)多地介入土地流轉(zhuǎn)的交易，受某些地區(qū)惡劣事件的影響，村民擔(dān)心政府在介入過(guò)程中為了某些發(fā)展而犧牲當(dāng)?shù)卮迕竦睦?；但是村民也認(rèn)為，在入市流轉(zhuǎn)中，也需要政府的幫助，希望政府能在交易過(guò)程中起到搭橋牽線和法律政策支持的作用。endprint

2.3 農(nóng)民對(duì)集體建設(shè)用地市場(chǎng)化能否受益表示不理解

在問(wèn)卷中，調(diào)查了村民的意見(jiàn)，關(guān)于“集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)入市誰(shuí)才是最大的受益者”的看法，受訪的100人當(dāng)中，10人認(rèn)為政府會(huì)是最大的受益者，85人認(rèn)為承包商會(huì)是最大的受益者，有5人認(rèn)為村干部是最大的受益者，沒(méi)有人認(rèn)為村民是最大的受益者?？梢?jiàn)，在這個(gè)集體建設(shè)用地入市中，村民們并不會(huì)覺(jué)得自己最受益，但是卻非常支持入市這一舉措，歸其原因與土地租賃一樣，農(nóng)村的勞動(dòng)力缺失，讓大量的土地閑置，閑置的土地并不會(huì)帶來(lái)收益，所以即使是用很低廉的價(jià)格將土地租賃給承包商，也比土地閑置沒(méi)有收益來(lái)得好，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也是一樣的道理。

2.4 土地利用效率低，農(nóng)村勞動(dòng)力缺失

不管是在作為新農(nóng)村試點(diǎn)的天馬鎮(zhèn)，還是相對(duì)欠發(fā)達(dá)的石羊鎮(zhèn)，農(nóng)村勞動(dòng)力缺失都是很嚴(yán)重的問(wèn)題，在所調(diào)查的農(nóng)村家庭中幾乎沒(méi)有青壯年勞動(dòng)力留在農(nóng)村，大部分的年輕人與中年人都外出打工，進(jìn)城尋求發(fā)展，留在村里的也只有老人和上學(xué)的小孩，這些無(wú)法構(gòu)成農(nóng)村土地需要的生產(chǎn)力，只有少量的地被耕種來(lái)生產(chǎn)蔬菜等自家食用，小孩也處于“好好讀書(shū)走出農(nóng)村”的教育模式當(dāng)中，等他們學(xué)業(yè)有成，也大多會(huì)選擇留在城里，不會(huì)返回農(nóng)村就業(yè)。這樣就導(dǎo)致了農(nóng)村土地失去了原本應(yīng)有的生產(chǎn)能力，大量閑置。這也與現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和農(nóng)民的生產(chǎn)技術(shù)有關(guān)，以現(xiàn)在的農(nóng)民所有的生產(chǎn)條件來(lái)看，種地所獲得的收入與外出打工相差甚遠(yuǎn)，甚至無(wú)法維持一個(gè)家庭的正常開(kāi)銷。這就導(dǎo)致了中國(guó)農(nóng)村土地資源的大量閑置，甚至形成“空心村”現(xiàn)象。

2.5 土地管理與使用不規(guī)范，犧牲農(nóng)民利益求發(fā)展

在實(shí)地調(diào)查中，土地的規(guī)范使用與否也是重點(diǎn)關(guān)注的現(xiàn)象，在葡萄園種植基地的建設(shè)中，因?yàn)槠髽I(yè)采取的是葡萄種植采摘釀酒以及游樂(lè)的一體化模式，所以在種植基地內(nèi)建造了房屋設(shè)施，對(duì)耕地造成了永久性破壞。

在新農(nóng)村建設(shè)的過(guò)程中，道路的拓寬和修繕以及房屋的建設(shè)占用了大量土地，導(dǎo)致村民持有耕地?cái)?shù)目進(jìn)一步下降，而當(dāng)?shù)卣⑽唇o村民合理的補(bǔ)償。另外在集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)中，由于村民處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，私人企業(yè)在與政府以及村集體的談判合作中，村民的參與程度較低，導(dǎo)致其利益得不到最大化的保障。

3 農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化急待解決的關(guān)鍵問(wèn)題

3.1 制訂和完善關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的相關(guān)法律規(guī)范

我國(guó)《憲法》規(guī)定：只有國(guó)有土地的使用權(quán)才能進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行買賣交易。我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，都必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，第六十三條規(guī)定：“集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。由此可見(jiàn)，按照現(xiàn)行土地法律制度的規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行市場(chǎng)交易是與土地法相背的，十七屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中明確規(guī)定：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益?！边@一規(guī)定也難以得到落實(shí)和推廣應(yīng)用。所以只有修改《憲法》中國(guó)有土地才能入市流轉(zhuǎn)的規(guī)定以及其他相關(guān)的法律法規(guī)，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同等的入市流轉(zhuǎn)權(quán)利，從法律上保障農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)，建立一個(gè)平等、公平、公開(kāi)的土地交易市場(chǎng)。

3.2 調(diào)整和規(guī)范我國(guó)現(xiàn)行土地管理及市場(chǎng)監(jiān)管制度

現(xiàn)行的土地管理制度，主要明確了國(guó)有土地流轉(zhuǎn)的管理辦法和城市建設(shè)用地市場(chǎng)交易的相關(guān)監(jiān)管制度，城市建設(shè)用地按照國(guó)有土地流轉(zhuǎn)和交易規(guī)則已經(jīng)形成了規(guī)范化的市場(chǎng)體系，但沒(méi)有明確農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)化監(jiān)管的相關(guān)制度，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和入市也沒(méi)有相關(guān)的制度約束與監(jiān)管機(jī)制。由于監(jiān)管體系不完善，政府對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控乏力，造成了現(xiàn)行農(nóng)村集體土地市場(chǎng)的形成和監(jiān)管秩序混亂，地方政府各自為政，難以形成統(tǒng)一規(guī)范、監(jiān)管有序的土地市場(chǎng)。

加強(qiáng)土地入市的使用規(guī)范，設(shè)立健全的入市交易制度。要讓承包商合理有效地利用土地，鼓勵(lì)承包商長(zhǎng)期租賃土地。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，堅(jiān)持耕地保護(hù)，堅(jiān)持占多少墾多少的原則，這些都要從制度上規(guī)范承包商，政府應(yīng)該成立集體建設(shè)用地交易中心，用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)完善土地交易，土地交易過(guò)程中簽訂合同和備案，并在條款中明確規(guī)定土地的用途，這樣也能維護(hù)村民在土地交易中的利益。

加強(qiáng)土地監(jiān)管制度，可以分為內(nèi)外共同監(jiān)管，內(nèi)部性以法律方式強(qiáng)化監(jiān)管制度，行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)土地交易方式及利用方式的監(jiān)管調(diào)查；外部性以農(nóng)民媒體及網(wǎng)絡(luò)形成全方位的監(jiān)管體系。通過(guò)維護(hù)正常的土地交易市場(chǎng)秩序，使農(nóng)村集體建設(shè)用地入市可以得到有序進(jìn)行，且可以保護(hù)耕地利用。

3.3 完善集體建設(shè)用地入市過(guò)程中的收入分配

集體土地入市所獲得的收益，最后一定要落實(shí)在農(nóng)民的利益上，對(duì)于集體建設(shè)用地所獲得的收益，應(yīng)該成立專項(xiàng)基金，用于農(nóng)村的醫(yī)療、教育等公共事業(yè)上以及農(nóng)村道路交通通訊等公共設(shè)施的建設(shè)，要做到資金透明公開(kāi)，平衡村集體和村民之間的利益關(guān)系，讓農(nóng)民感受到自己是真正受益于改革當(dāng)中。

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