城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)利益相關(guān)者訴求均衡分析及應(yīng)對(duì)

吳靜蘭　李偉強(qiáng)

摘 要：城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)對(duì)于提高土地利用效率、優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)布局和改善人居環(huán)境質(zhì)量等方面具有重要意義。本文通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)過(guò)程中地方政府，城區(qū)低效、閑置土地所有者，土地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)企業(yè)，農(nóng)村集體組織，農(nóng)戶(hù)五方利益主體的利益訴求進(jìn)行分析，探尋各方利益合理均衡點(diǎn)，并為達(dá)到各方利益均衡狀態(tài)提出應(yīng)對(duì)建議。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地；利益相關(guān)者；均衡；應(yīng)對(duì)

一、利益相關(guān)者利益訴求分析

城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)對(duì)于提高土地利用效率、優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)布局和改善人居環(huán)境質(zhì)量等方面具有重要意義，然而在實(shí)踐中，因利益均衡機(jī)制缺失而引發(fā)的土地空間利益沖突，不僅降低了再開(kāi)發(fā)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，還導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)空間發(fā)展調(diào)控作用的失效。城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)涉及多方面的利益。就本研究而言，涉及地方政府，城區(qū)土地低效利用、閑置土地所有者，土地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)企業(yè)，農(nóng)村集體組織，農(nóng)戶(hù)五方利益主體。城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的有限利益及各利益相關(guān)者之間利益此消彼長(zhǎng)的關(guān)系必然引發(fā)各方對(duì)有限利益的劇烈爭(zhēng)奪。對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)涉及的利益相關(guān)者進(jìn)行訴求分析，可以更深入地認(rèn)識(shí)不同利益主體之間沖突和矛盾產(chǎn)生的原因，為構(gòu)建不同主體利益均衡機(jī)制提供重要參考依據(jù)。

（一）地方政府

地方政府作為一類(lèi)組織，其利益分為“公”與“私”兩個(gè)方面。一方面，政府與公眾之間存在著委托一代理關(guān)系，政府利益與社會(huì)利益是緊密相連的。對(duì)地方政府而言，實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)的直接目標(biāo)就是在確保土地資源可持續(xù)利用以及土地資源配置公平的基礎(chǔ)上提高土地利用效率，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，適當(dāng)增加建設(shè)用地，通過(guò)內(nèi)涵挖潛為城市建設(shè)用地邊緣外張做后備力量，同時(shí)也為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供重要的增長(zhǎng)平臺(tái)。另一方面，地方政府作為有著理性經(jīng)濟(jì)思考的組織，存在自身利益的追求。政府職能的實(shí)現(xiàn)、運(yùn)營(yíng)的維持與官員政績(jī)創(chuàng)造均離不開(kāi)資金的支持。因此當(dāng)涉及經(jīng)濟(jì)關(guān)系時(shí)，政府自然傾向于利用制訂政策和管理市場(chǎng)的權(quán)力來(lái)獲得或維護(hù)自身利益，即在城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)時(shí)傾向于為了自身利益損害公共利益，受資金持有者開(kāi)發(fā)商的影響而可能犧牲到社會(huì)利益和農(nóng)村集體、農(nóng)民的利益。

（二）城區(qū)低效、閑置土地所有者

低效、閑置土地的占有者——投資商作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，以追逐自身利益最大化為首要目的。投資商低效利用或者閑置土地，一方面，是由于客觀上投資商資金緊張，無(wú)法開(kāi)工或按照預(yù)期完工，導(dǎo)致土地的低效利用和閑置；另一方面，是對(duì)低價(jià)獲取的土地沒(méi)有高效利用的意識(shí)，或希望在土地市場(chǎng)行情飛漲時(shí)，手握閑置土地待價(jià)而沽，囤地以獲取更大的經(jīng)濟(jì)利益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，投資商在城市土地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)中的利益博弈始終圍繞在以較低成本占據(jù)最利于資本積累的優(yōu)勢(shì)區(qū)位空間，從而促使其在市場(chǎng)效率選擇下的逐利行為。基于投資商追求的是利益最大化，對(duì)土地在最適宜的時(shí)候進(jìn)行開(kāi)發(fā)，是市場(chǎng)規(guī)律所致，也因此，投資商低效利用、囤地是市場(chǎng)條件下的一種畸形結(jié)果。

（三）土地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)企業(yè)

追求企業(yè)利潤(rùn)最大化，是一切商業(yè)行為的根本出發(fā)點(diǎn)，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)過(guò)程中土地再開(kāi)發(fā)企業(yè)也必然以獲取高額利潤(rùn)，至少是平均收益為目標(biāo)。在此目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，再開(kāi)發(fā)企業(yè)必定想方設(shè)法降低取得土地的成本，進(jìn)一步要求減少土地征收補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用。企業(yè)擁有雄厚的資本實(shí)力，是投資與否的決定者，政府資金的短缺與對(duì)土地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)過(guò)程中組織或官員自身利益的追求，農(nóng)民、集體組織建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)相關(guān)知識(shí)的缺乏與信息獲取的不對(duì)稱(chēng)，這些使得企業(yè)在盤(pán)活再開(kāi)發(fā)談判過(guò)程中處于優(yōu)勢(shì)地位。企業(yè)和政府一方有錢(qián)，另一方有權(quán)，加上農(nóng)民等公眾監(jiān)督渠道的不暢通，極易產(chǎn)生巨大的尋租市場(chǎng)，最終損害的還是社會(huì)利益與農(nóng)民、集體利益。

（四）農(nóng)村集體組織

在中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系中，農(nóng)村集體組織扮演著社區(qū)集體組織的角色，農(nóng)村集體自治組織參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地建設(shè)再開(kāi)發(fā)的目的是追求該區(qū)域整體空間利益的最大化，將分散的農(nóng)戶(hù)利益集中起來(lái)，并通過(guò)有效組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)政策的制定與執(zhí)行產(chǎn)生積極影響。盤(pán)活再開(kāi)發(fā)工作中，村集體既要負(fù)責(zé)直接與農(nóng)民溝通協(xié)商，代表農(nóng)民向基層政府提出利益訴求，又要配合基層政府關(guān)于盤(pán)活再開(kāi)發(fā)工作的具體落實(shí)，是承接政府與農(nóng)民之間協(xié)調(diào)工作的關(guān)鍵主體。村集體的利益體現(xiàn)在盤(pán)活再開(kāi)發(fā)實(shí)施前后農(nóng)村風(fēng)貌的改善和集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高。然而在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，村集體處于被動(dòng)地位，缺乏與政府抗衡的能力，自身利益得不到充分體現(xiàn)。農(nóng)村基層干部作為農(nóng)民集體的代理人，為追求其利益最大化，在返還的收益分配時(shí)，可能存在侵占收益、損害農(nóng)民的權(quán)益行為。

（五）農(nóng)戶(hù)

盤(pán)活再開(kāi)發(fā)實(shí)施過(guò)程中，農(nóng)民地位處于參與主體最低層，盤(pán)活再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施對(duì)農(nóng)民的影響是兩方面的。一方面，農(nóng)民失去了賴(lài)以生存的土地以及依附在土地上的相關(guān)權(quán)益，耕作半徑加大或生活方式的改變也相應(yīng)增加了生產(chǎn)生活成本。另一方面，農(nóng)民可獲得新的住房，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)還可獲取租金收益，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)也有所增加等。但是，農(nóng)民受其自身視野的局限，往往不能全面觀察和考慮盤(pán)活再開(kāi)發(fā)收益，卻能很清楚地看到失地引起的成本，加上有些政府決策行為的不民主、不透明，農(nóng)民在猜疑、埋怨中會(huì)自覺(jué)不自覺(jué)產(chǎn)生自我保護(hù)情緒，對(duì)既得利益往往寸金必爭(zhēng)，追求無(wú)限度的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

二、利益相關(guān)者利益均衡分析

古人有云：天下熙熙，皆為利來(lái)；天下攘攘，皆為利往。城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)的推進(jìn)過(guò)程中眾多矛盾與沖突的根源在于資源、利益的有限性與利益相關(guān)各方利益追求的無(wú)限性。雖然并非每個(gè)人都是理性經(jīng)濟(jì)人，但是利益相關(guān)各方都有其經(jīng)濟(jì)理性的一面，都選擇性地看到對(duì)自己的有利之處并努力使其實(shí)現(xiàn)。然而期望利益、實(shí)際利益與合理利益往往是不一致的。城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)能夠成功的一個(gè)重要前提是利益相關(guān)各方均能充分認(rèn)識(shí)到自己合理利益所在，在不侵害他方利益的情況下實(shí)現(xiàn)自己的合理利益。

（一）地方政府

雖然政府利益包含政府自身利益在內(nèi)，但政府利益的本質(zhì)、政府的合理利益應(yīng)該是公眾利益，或者說(shuō)社會(huì)利益。地方政府作為公眾社會(huì)管理的代理人，其法定義務(wù)是謀求社會(huì)利益，即“公”方面利益，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)中一方面表現(xiàn)為提高土地利用效率，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，通過(guò)內(nèi)涵挖潛為城市發(fā)展提供后備力量，同時(shí)也為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供重要的增長(zhǎng)平臺(tái)；另一方面表現(xiàn)為改善城鄉(xiāng)居民生活環(huán)境，提高其生活質(zhì)量。

（二）城區(qū)低效、閑置土地所有者

低效、閑置土地的占有者投資商以自身經(jīng)濟(jì)利益最大化為目的是必然的也是無(wú)可厚非的，然而這需要在不損害其他利益相關(guān)者合理利益的前提下進(jìn)行。投資商是資金持有者，通過(guò)追加投資而使土地產(chǎn)生增值收益（級(jí)差地租Ⅱ），這部分收益是其合理利益。從低效利用或閑置土地的原因來(lái)看，客觀上因?yàn)橘Y金短缺不能使土地得到高效利用又不將土地轉(zhuǎn)給資金充裕者開(kāi)發(fā)，會(huì)違背資源優(yōu)化配置原則；主觀上希望通過(guò)囤地以獲取更大的經(jīng)濟(jì)利益，則造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，損害了社會(huì)公共利益。總而言之，城區(qū)低效、閑置土地所有者的合理利益根據(jù)其對(duì)土地投入的資金而定，而由于土地低效利用或閑置造成的社會(huì)公共利益的損失，應(yīng)根據(jù)“誰(shuí)損害，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則由低效、閑置土地所有者補(bǔ)償社會(huì)。

（三）土地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)企業(yè)

土地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)企業(yè)的利益來(lái)源于土地開(kāi)發(fā)后高價(jià)售出帶來(lái)的巨額利潤(rùn)。這部分利潤(rùn)由三個(gè)部分構(gòu)成：一是由于土地本身屬性——地理位置而帶來(lái)的增值收益；二是由于政府的規(guī)劃投資建設(shè)使得土地周?chē)A(chǔ)設(shè)施的完備而帶來(lái)的增值收益；三是由于開(kāi)發(fā)商對(duì)土地連續(xù)追加投資而產(chǎn)生的增值收益。開(kāi)發(fā)商的合理利益僅占土地利潤(rùn)構(gòu)成的第三部分，原土地所有者與政府應(yīng)得第一、第二部分。在土地征收、開(kāi)發(fā)過(guò)程中，開(kāi)發(fā)商利用資金與信息的優(yōu)勢(shì)處于強(qiáng)勢(shì)地位，極易與政府聯(lián)合擠占農(nóng)民、農(nóng)村集體的合理利益，這是不利于建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)工作進(jìn)行的。

（四）農(nóng)村集體組織

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)過(guò)程中，農(nóng)村集體組織是連接地方政府與農(nóng)民的橋梁，但其本質(zhì)是農(nóng)民集體，代表農(nóng)民的整體利益，如農(nóng)村風(fēng)貌的改善和集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高。在利益分成中，農(nóng)村集體作為征收開(kāi)發(fā)前土地的所有權(quán)人，理應(yīng)享有因土地本身屬性——地理位置而帶來(lái)的增值收益。而要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體的合理利益，還必須保證其所獲得的合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償用在改善農(nóng)民生活環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量上，不能讓補(bǔ)償金落入村干部個(gè)人的口袋。

（五）農(nóng)戶(hù)

在土地被征后，農(nóng)戶(hù)的合理利益應(yīng)主要在合理的安置與長(zhǎng)期的社會(huì)保障。農(nóng)戶(hù)是農(nóng)地的使用者，也是城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)過(guò)程中既得利益相對(duì)損失最大者。隨著改革開(kāi)放經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城打工的數(shù)量日益攀升，相當(dāng)一部分農(nóng)戶(hù)的非農(nóng)收入已占總收入的大部分，土地對(duì)農(nóng)戶(hù)主要發(fā)揮社會(huì)保障功能。因此農(nóng)戶(hù)的合理利益在于補(bǔ)回因土地征收而導(dǎo)致的在工作、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的相對(duì)損失，而不是單純追求補(bǔ)償金的最大化。農(nóng)戶(hù)自身知識(shí)、視野等的局限使得短期金錢(qián)的補(bǔ)償并不能解決其長(zhǎng)期社會(huì)保障上的問(wèn)題，需在根據(jù)被征土地市場(chǎng)價(jià)格對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上讓農(nóng)戶(hù)分享土地的增值收益，以負(fù)擔(dān)農(nóng)戶(hù)的長(zhǎng)期社會(huì)保障相關(guān)費(fèi)用。

三、利益相關(guān)者訴求均衡應(yīng)對(duì)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)過(guò)程中各利益相關(guān)者利益失衡主要因?yàn)閮牲c(diǎn)：一是缺乏對(duì)政府公共權(quán)力使用的約束，導(dǎo)致政府自身、官員個(gè)人利益擠占社會(huì)公共利益，開(kāi)發(fā)商、投資商有機(jī)會(huì)侵奪農(nóng)村集體、農(nóng)民的合理利益；二是農(nóng)村集體、農(nóng)民由于知識(shí)、視野等局限在盤(pán)活再開(kāi)發(fā)中處于劣勢(shì)地位，面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的政府或企業(yè)時(shí)，即使合理利益受損也未能進(jìn)行合法有效的抗?fàn)?。?duì)此，提出以下應(yīng)對(duì)措施。

（一）規(guī)范政府公共權(quán)力

政府擁有合法的強(qiáng)制權(quán)力，但強(qiáng)制力的使用應(yīng)該是為了維護(hù)廣泛的社會(huì)公共利益。政府應(yīng)為建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)的推進(jìn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，在保證過(guò)程公開(kāi)公平合理合法的基礎(chǔ)上維護(hù)農(nóng)民弱勢(shì)群體的權(quán)利與利益，在政策制定及執(zhí)行上使農(nóng)村集體及農(nóng)民既可獲得以被征土地的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算的補(bǔ)償，還可分享土地增值收益。應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)商、談判、參與機(jī)制，使農(nóng)村集體及農(nóng)民的土地收益權(quán)得到有效保護(hù)。而對(duì)于規(guī)定期限內(nèi)不能提高土地利用效率的低效利用、閑置土地者，堅(jiān)決收回土地使用權(quán)，優(yōu)化土地資源配置，維護(hù)社會(huì)公共利益。此外，規(guī)范政府公共權(quán)力離不開(kāi)有效監(jiān)督。社會(huì)各界應(yīng)對(duì)建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)中政府公共權(quán)力行使行為給予足夠關(guān)注，維護(hù)農(nóng)民等弱勢(shì)群體的合法利益，促進(jìn)建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)工作的順利進(jìn)行。

（二）完善征地拆遷補(bǔ)償程序

缺乏正當(dāng)程序的保護(hù)和約束，一切法定權(quán)利都會(huì)因政府濫用權(quán)利而變得毫無(wú)意義。必須加強(qiáng)征地拆遷補(bǔ)償程序建設(shè)，保證征地拆遷補(bǔ)償過(guò)程中農(nóng)村集體、農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，保護(hù)失地農(nóng)民的法定財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯。具體來(lái)講可行的做法有以下幾點(diǎn)：

第一，增加讓失地農(nóng)民參與到征地拆遷全過(guò)程的條款，確保現(xiàn)有程序的落實(shí)。第二，加強(qiáng)征地拆遷公告登記制度。將征地拆遷方案、討論征地拆遷方案的時(shí)間、地點(diǎn)及時(shí)通告農(nóng)民，讓其自由參加討論并發(fā)表意見(jiàn)，同時(shí)應(yīng)公布征地拆遷補(bǔ)償方案和安置方案。第三，建立獨(dú)立的過(guò)程監(jiān)督和農(nóng)民申訴解決機(jī)構(gòu)。設(shè)立專(zhuān)門(mén)并且獨(dú)立的監(jiān)督監(jiān)管部門(mén)，協(xié)調(diào)征地者和被征地者之間的關(guān)系，保證征地拆遷補(bǔ)償制度與程序的貫徹落實(shí)。第四，對(duì)于土地征收拆遷，應(yīng)該委托獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)補(bǔ)償協(xié)商、土地面積審核等方面全程監(jiān)督。第五，還要建立征后追蹤監(jiān)督制度，進(jìn)一步確保上述措施落到實(shí)處，補(bǔ)償工作未完成到位，不能開(kāi)展征地下一步工作。

（三）完善征地拆遷補(bǔ)償制度

要保護(hù)建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)中失地農(nóng)民的利益，核心是給失地農(nóng)民合理的征地補(bǔ)償。必須制定合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和靈活的補(bǔ)償方式，保證征地補(bǔ)償制度能滿(mǎn)足失地農(nóng)民對(duì)就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障功能的要求。

目前我國(guó)各地執(zhí)行的征地安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，基本無(wú)法保障農(nóng)民享受土地發(fā)展權(quán)收益等土地增值收益。合理、優(yōu)化的征地補(bǔ)償政策，應(yīng)當(dāng)是在利益均衡的條件下使村民利益最大化的政策，因此首先應(yīng)當(dāng)考慮能使村民享受到土地未來(lái)增值收益的方法，如土地折價(jià)入股，也可以嘗試引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)決定征地補(bǔ)償價(jià)格的方法。此外還必須考慮補(bǔ)償方式的多樣化。單一的貨幣補(bǔ)償方式不能滿(mǎn)足失地農(nóng)民對(duì)就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障的需求，必須向多樣化的補(bǔ)償方式轉(zhuǎn)變，多方面、多角度補(bǔ)償農(nóng)民的損失，保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，因地制宜選用招工安置、社會(huì)保險(xiǎn)安置、土地入股安置、劃地安置、社會(huì)保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)等安置方式。

（四）建立項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)制度

建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)是影響農(nóng)民既得利益，并可能引發(fā)一連串社會(huì)問(wèn)題的根結(jié)所在，因此必須做好城中村改造項(xiàng)目的評(píng)價(jià)工作，把好改造項(xiàng)目的審批關(guān)。建立建設(shè)用地盤(pán)活再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)制度，可以有效引導(dǎo)公眾參與，促進(jìn)信息公開(kāi)，減少項(xiàng)目建設(shè)可能帶來(lái)的負(fù)面影響。例如，通過(guò)對(duì)擬建項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)，可發(fā)現(xiàn)開(kāi)發(fā)中存在的不確定因素、可能引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題、主要開(kāi)發(fā)障礙等，從而制定出相應(yīng)的對(duì)策，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，通過(guò)對(duì)擬定項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)，還可在政府、開(kāi)發(fā)商、城中村村民之間建立一種協(xié)商機(jī)制，賦予村民參與權(quán)、發(fā)言權(quán)、協(xié)商權(quán)，把村民的意見(jiàn)體現(xiàn)到拆遷協(xié)議中，確保農(nóng)民利益不受侵犯。（作者單位：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院）

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