PPP模式在農(nóng)業(yè)研發(fā)領域應用的關鍵點研究

文|李敬鎖 青島農(nóng)業(yè)大學

PPP模式在農(nóng)業(yè)研發(fā)領域應用的關鍵點研究

文|李敬鎖 青島農(nóng)業(yè)大學

通過PPP項目的合作，組建由政府資本和社會資本共同參與成立的SPV項目公司，發(fā)揮它們各自的優(yōu)勢，不但能夠較好地提升科研經(jīng)費的使用效率，而且能夠較好地促進技術與產(chǎn)業(yè)有效結合，提升研發(fā)和轉化的效率，進而增進科技對經(jīng)濟的促進作用。

當前，國際上PPP的運用范圍幾乎已拓展到所有領域，除基礎設施等“硬經(jīng)濟”外，還包括研究開發(fā)、技術轉移等“軟經(jīng)濟”（達霖·格里姆賽，2008）?？萍及l(fā)達國家的許多科技研發(fā)項目都采取了這一模式（萬勁波、趙蘭香，2016）。例如，美國的生物技術產(chǎn)業(yè)組織、法國的競爭中心、瑞典的能力中心等都是PPP在研發(fā)領域中的典型應用。2013年我國將PPP模式開始在全國范圍內(nèi)廣泛推行，在經(jīng)濟處于新常態(tài)、財政緊運行的狀況下，這將是今后一段時期的常態(tài)（趙福軍、汪海，2015）。聯(lián)合國糧農(nóng)組織研究表明，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入強度只有達到2%以上時，才能真正進入自主創(chuàng)新階段。當前，我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入強度仍處于較低水平，離2%的目標還有較大差距?！丁笆濉眹铱萍紕?chuàng)新規(guī)劃》明確指出，要形成財政資金、金融資本、社會資本多方投入的新格局?？梢?，在我國農(nóng)業(yè)研發(fā)領域引入PPP模式將是必然的發(fā)展趨勢。

從本質(zhì)上來講，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新活動是一個從知識到產(chǎn)品轉換的過程。在這一過程中，如果沒有產(chǎn)學研的有效結合，則會造成技術與產(chǎn)業(yè)的脫節(jié)，進而導致科技成果轉化應用水平低下，無法為經(jīng)濟發(fā)展提供強有力的技術支撐。而通過PPP項目的合作，組建由政府資本和社會資本共同參與成立的SPV項目公司，發(fā)揮它們各自的優(yōu)勢，不但能夠較好地提升科研經(jīng)費的使用效率，而且能夠較好地促進技術與產(chǎn)業(yè)有效結合，提升研發(fā)和轉化的效率，進而增進科技對經(jīng)濟的促進作用。由于PPP項目在我國推行的時間較短，研究的領域多集中在基礎設施建設領域，而在科技研發(fā)領域開展PPP相關研究的還很稀少。國內(nèi)外科研體制以及基建項目與研發(fā)項目性質(zhì)的差異，決定了我們不能盲目借鑒國外的經(jīng)驗，也不能簡單的把國內(nèi)基建PPP項目的研究成果套用在農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項目中。因此，對于在農(nóng)業(yè)研發(fā)領域探索運用PPP模式，應著力把握好以下方面的關鍵問題。

做好農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項目的識別

PPP項目不是萬能的，也就是說，并不是所有的農(nóng)業(yè)研發(fā)項目都適合運用PPP模式。因此，做好農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項目的識別就顯得特別重要。一般而言，PPP項目周期較長，需要耗費較多的人力、物力和財力，應優(yōu)先選擇那些具有戰(zhàn)略意義、符合國家長遠利益的項目。只有這樣，研發(fā)出的技術成果，才更利于促進國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉型升級和農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力的提升。鑒于農(nóng)業(yè)研發(fā)項目公共性的界定存有一定難度，可首先選擇農(nóng)業(yè)共性技術項目作為農(nóng)業(yè)研發(fā)領域率先引入PPP模式的突破口。一方面是因為在農(nóng)業(yè)技術包括的三類技術（農(nóng)業(yè)基礎技術、農(nóng)業(yè)共性技術和農(nóng)業(yè)專有技術）中，只有農(nóng)業(yè)共性技術既具有產(chǎn)業(yè)屬性，又具有準公共產(chǎn)品屬性，更適合運用PPP模式；另一方面，也可避免因國家支持商業(yè)屬性特別明顯的農(nóng)業(yè)專有技術的研發(fā)，而造成針對某一產(chǎn)業(yè)或某一企業(yè)“特別關照”的嫌疑。當在領域上明確了PPP項目的適用范圍后，應開展VFM（物有所值）評價識別。根據(jù)VFM評價方法，應從靜態(tài)和動態(tài)評價兩個方面，分析政府部門在傳統(tǒng)模式下的項目成本（PSC）和PPP模式下的項目成本（LCC）構成，并比較兩者的大小，作為是否采用PPP模式的依據(jù)。

提高社會資本參與農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項目的積極性

長期以來，由于功能定位不同，政府公共研發(fā)部門更多的是立足于公益性而從事基礎研究和應用基礎研究項目的開發(fā)，其目標更關注于論文、專著、獲獎等方面的產(chǎn)出；而企業(yè)研發(fā)部門則不同，其更關注于技術成果轉化應用的能力和效果，但是又困于自身科技創(chuàng)新能力不強，和研發(fā)投入強度較弱的現(xiàn)實，而找不到適合的技術創(chuàng)新來源。通過引入PPP模式，可以較好地解決技術與產(chǎn)業(yè)“兩張皮”的問題。然而，對于社會資本而言，能否獲得預期的經(jīng)濟收益是其能否愿意參與PPP項目的重要依據(jù)。因此，農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項目若要吸引社會資本的參與，應通過合同的形式明確保障社會資本未來的潛在收益，否則，社會資本是不會選擇參與PPP項目的。這就要求，一方面在篩選農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項目時，應廣泛征求產(chǎn)業(yè)領域的意見，提高相關涉農(nóng)企業(yè)的話語權；另一方面，應通過完善PPP項目運行的法律、政策和經(jīng)濟等環(huán)境，為企業(yè)參與PPP項目創(chuàng)造良好的條件，提升其參與的積極性。但是社會資本能否獲得預期的經(jīng)濟收益，不僅受技術研發(fā)項目本身及政策環(huán)境的影響，而且還與合作政府的行為有直接的關系。因此，打造一個高效、守信、規(guī)范的政府形象，對吸引社會資本參與PPP項目有著重要的意義。

降低PPP項目的研發(fā)和轉化風險

農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項目屬于探索性的創(chuàng)造活動，充滿了不確定性和風險。從小處而言，可能影響項目實施的進度，或者改變項目執(zhí)行路線；從大處而言，可能影響項目實施目標，甚至導致研發(fā)活動的失敗。而且即使研發(fā)成功，也可能會出現(xiàn)研發(fā)成果相比其它國家、地區(qū)而言，不是最好的、不是最先進的甚至是重復的，從而面臨淘汰的風險（賈儒楠、潘修中，2016）。農(nóng)業(yè)科技成果的推廣應用也面臨著各種風險。在推廣應用的過程中，要協(xié)調(diào)眾多利益相關者的利益，以達到協(xié)同推進的目的，同時還要經(jīng)歷一個較長的周期，實現(xiàn)從技術輸入到廣泛應用的效果。這就使得成果的推廣應用面臨著能否成功的問題。因此，農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項目面臨著較大的研發(fā)和轉化應用風險。這就要求，政府部門應科學設計，讓政府資本和社會資本承擔其最善于承擔的那部分風險，提高研發(fā)和轉化應用的成功率。同時，還應建立健全相應的風險補償機制，以更好地保障社會資本的合法權益。

構建完善的農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項目治理機制

PPP模式的引入，使政府從科技產(chǎn)品的“提供者”，轉變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”和PPP項目的“監(jiān)管者”，政府主導下的科技項目管理模式也隨之轉變?yōu)楦骼嫦嚓P方的合作治理模式。因此，構建完善的農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項目治理機制，對促進政府和社會資本的合作和積累在農(nóng)業(yè)研發(fā)領域吸引社會資本參與的經(jīng)驗都具有重要的意義。農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項目治理機制應主要包括以下四方面的內(nèi)容：一是利益分享機制。通過建立科學公平的利益分配機制，實現(xiàn)政府公益性目標和社會資本營利性目標的有效結合。二是風險分擔機制。應明確界定政府資本和社會資本方獨自承擔和共同承擔的風險類別，實現(xiàn)讓最善于承擔風險的一方承擔相應的風險，從而最大限度地降低PPP項目的整體風險。三是第三方評估機制。應把項目的實施方案、目標完成情況、成果估價及轉化收益評估等納入第三方評估范圍，作為利益共享和政府執(zhí)行監(jiān)督職能的主要依據(jù)。四是退出機制。應持開放的態(tài)度，建立規(guī)范各利益相關者的退出機制，允許社會資本在合同約定的條件下，自由退出合作，通過流動的彈性來保障研發(fā)組織的穩(wěn)定性和合作研發(fā)的持續(xù)性。

建立健全法律制度保障

當前，我國PPP項目的法律基礎還較為薄弱，管理制度還較為缺失。國外科技研發(fā)PPP項目發(fā)展的經(jīng)驗表明，制訂PPP項目監(jiān)管制度應把握好以下兩方面的內(nèi)容：一是應關注PPP項目各利益相關方的利益需求，并在此基礎上，明確其因承擔項目治理任務而擔負的責任以及擁有的權利；另一方面，應形成優(yōu)勝劣汰的競爭機制，及時淘汰那些沒有競爭能力的合作者，形成真正意義上的強強聯(lián)合。Mu et al.（2011）、Linder（1999）的相關研究成果發(fā)現(xiàn)，一些失敗PPP項目案例的原因，是因為缺乏有效的制度保障而導致社會資本的機會主義、公共部門的不作為以及官員與私人之間的利益勾結等（包月紅、高蕓等，2017）。因此，只有通過建立健全法律制度保障，為社會資本參與PPP項目提供安全、穩(wěn)定和可預期收益的制度環(huán)境，才能解除社會資本的后顧之憂。當前，我國正在加快推進PPP立法進程，由國務院法制辦會同國家發(fā)改委、財政部共同起草的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》已于2017年7月面向社會廣泛征求意見，這對于規(guī)范我國PPP項目發(fā)展將有著重要的意義。

總之，由于PPP項目在我國還處于起步階段，其理論研究和實踐發(fā)展都還不成熟、不完善。因此，應立足我國的國情和農(nóng)業(yè)研發(fā)項目管理的實際，在借鑒國外先進經(jīng)驗和做法的基礎上，積極開展本土化的研究和探索，在解決好上述五個關鍵問題的同時，還應以農(nóng)業(yè)共性技術研發(fā)項目為突破口，積極探索和總結PPP項目的經(jīng)驗，尋求政府公益性目標和社會資本營利性目標的平衡點，為農(nóng)業(yè)研發(fā)領域更大范圍的使用PPP模式積累經(jīng)驗，進而促進農(nóng)業(yè)研發(fā)領域PPP項目的持續(xù)健康發(fā)展。

（項目來源：教育部人文社科青年基金項目“PPP模式下農(nóng)業(yè)共性技術研發(fā)項目治理機制研究”，編號：17YJCZH087）