農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革框架與實(shí)現(xiàn)機(jī)制

鐘裕民

摘 要 傳統(tǒng)的政府單向性農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式導(dǎo)致長(zhǎng)期以來農(nóng)村公共產(chǎn)品的低效或無效供給?；诠┙o側(cè)視角構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革框架，對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品的高效供給具有十分重要的理論和實(shí)踐意義。鑒于此，農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給需要從供給側(cè)改革入手進(jìn)行理論修正與現(xiàn)實(shí)檢討。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要以供給主體、供給內(nèi)容、供給方式的結(jié)構(gòu)優(yōu)化為著力點(diǎn)，以權(quán)責(zé)重置、決策優(yōu)化、方式創(chuàng)新、轉(zhuǎn)移支付等機(jī)制創(chuàng)新為路徑。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；理論框架；實(shí)現(xiàn)機(jī)制

[中圖分類號(hào)]F320 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2017）11-0048-06

如何促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的高效供給是中國(guó)理論界和實(shí)踐界歷久彌新的重要研究課題。長(zhǎng)期以來，我國(guó)形成了農(nóng)村公共產(chǎn)品的政府單向性供給模式，這種供給模式存在供給決策的政府壟斷性、供給的低回應(yīng)性和供給滯后性等弊端，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品無法克服政府主導(dǎo)型的供需錯(cuò)位、結(jié)構(gòu)性失衡和供給滯后與供給過剩并存等無效或低效供給困局。為破解這種困境，理論界和實(shí)踐界提出，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給應(yīng)實(shí)現(xiàn)由政府單一性的供給模式向政府營(yíng)利性組織和非營(yíng)利性組織共同參與的多中心供給模式轉(zhuǎn)變。但是，由于資金籌集、利益回報(bào)方式上受到政府的嚴(yán)苛限制，致使市場(chǎng)組織和非政府組織難以有效地參與公共產(chǎn)品供給過程，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給仍然無法實(shí)現(xiàn)多元供給主體的有效協(xié)同，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給依然難以擺脫傳統(tǒng)制度框架下的“路徑依賴”。上述問題都是供給側(cè)的問題，因此，破除農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的困局，必須從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角出發(fā)，構(gòu)建以主動(dòng)性行政、前瞻性規(guī)劃為特征的供給側(cè)公共產(chǎn)品供給模式，通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)高效供給，更好地滿足廣大農(nóng)村及農(nóng)民日益增長(zhǎng)的公共產(chǎn)品需求。

一、當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在動(dòng)因

長(zhǎng)期以來，由于存在低回應(yīng)性和行動(dòng)的被動(dòng)性、消極性以及缺乏預(yù)見性等弊端，傳統(tǒng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式不僅使政府難以擺脫巨大的公共產(chǎn)品供給資源壓力，而且擠出了農(nóng)村居民在公共產(chǎn)品需求中的話語(yǔ)權(quán)，抑制了其參與的積極性，最終導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的無效或低效供給，呈現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的一系列結(jié)構(gòu)性困境。主要體現(xiàn)為：

第一，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的單一性困境。理論上說，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體主要有地方政府、私人市場(chǎng)、村級(jí)組織、第三部門等，但是，在我國(guó)實(shí)踐中，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給往往是由單一主體來完成，如義務(wù)教育、鄉(xiāng)村醫(yī)院、農(nóng)村道路等大部分公共產(chǎn)品主要由地方政府來供給，而農(nóng)田灌溉工程等準(zhǔn)公共產(chǎn)品則主要由農(nóng)民自己供給，市場(chǎng)和第三部門未能有效參與其中。由于缺乏市場(chǎng)主體和第三部門的有效參與，整個(gè)社會(huì)都把農(nóng)村公共產(chǎn)品供給理所當(dāng)然歸責(zé)于政府，特別是在農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，基層農(nóng)村更是把公共產(chǎn)品供給所需基金都寄托于上級(jí)政府，于是，各村委會(huì)及村干部各顯神通以獲得上級(jí)政府的財(cái)政支持，而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金分散在各部門，缺乏有效的協(xié)調(diào)整合，如此，有門路的農(nóng)村可以就一項(xiàng)公共產(chǎn)品建設(shè)，從縣、市、省、國(guó)家各級(jí)的發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、交通等部門獲取資金資助，而沒有門路的農(nóng)村則一點(diǎn)資助也得不到，形成了多頭供給、多級(jí)供給與多次供給問題，直接影響了供給效率，且造成更多的不公平。而且，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的新常態(tài)下，政府資金越來越有限，導(dǎo)致其只能采取“撒胡椒面”的做法，即大家都有份，但都是只有那么一點(diǎn)點(diǎn)，只能修修補(bǔ)補(bǔ)，無法滿足農(nóng)村對(duì)公共產(chǎn)品供給的合理需求。

第二，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給內(nèi)容的結(jié)構(gòu)性困境。主要體現(xiàn)為：①農(nóng)村急需的服務(wù)型公共產(chǎn)品供給不足，政績(jī)型與政府福利型的農(nóng)村公共產(chǎn)品卻供給過剩。相對(duì)于農(nóng)民的需求，無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如道路交通、電力供應(yīng)、水利工程等，還是農(nóng)村低保、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)等公共服務(wù)和社會(huì)保障方面，都存在嚴(yán)重不足。然而，那些農(nóng)民深惡痛絕的“政績(jī)”工程，如，村委會(huì)樓房、各種示范基地、各類達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)、小康工程等農(nóng)村政績(jī)工程與形象工程卻層出不窮。②重“有形”輕“無形”。為了以向上級(jí)部門顯示自己的政績(jī)，有形的公共產(chǎn)品看得見、摸得著，較受政府的追捧。而對(duì)于那些無形的公共產(chǎn)品，因其看不見，摸不著，難以顯示政績(jī)，始終得不到政府及領(lǐng)導(dǎo)的重視。如農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用、農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)信息和農(nóng)村文化等，這些涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的無形公共產(chǎn)品供給卻嚴(yán)重短缺，難以滿足農(nóng)民的真正需求。③重“短期”輕“長(zhǎng)期”。在公共產(chǎn)品決策導(dǎo)向上，重短期政績(jī)輕長(zhǎng)期政績(jī)。比如，相對(duì)于農(nóng)村道路、農(nóng)業(yè)水利灌溉設(shè)施而言，投資教育發(fā)展、社會(huì)保障、農(nóng)村環(huán)境的經(jīng)濟(jì)社會(huì)收益不能很好顯示其短期政績(jī)，政府的投資明顯缺乏熱情和動(dòng)力，導(dǎo)致這些公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺。

第三，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給布局的價(jià)值性困境。公平是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所應(yīng)追求的核心價(jià)值目標(biāo)，然而，當(dāng)下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不公平性依然突出，主要體現(xiàn)在：一是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的差序格局。由于受到不同財(cái)政投資水平的影響，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平從城市→城市近郊區(qū)農(nóng)村→小城鎮(zhèn)農(nóng)村→邊緣山區(qū)農(nóng)村依次遞減的差序格局，“長(zhǎng)期以來，農(nóng)村公共物品供給以距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地遠(yuǎn)近為標(biāo)尺呈現(xiàn)差序格局，距離政府駐地近的鄉(xiāng)村公共物品供給較全面，而遠(yuǎn)離政府駐地的邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村僅能得到有限的公共物品供給，甚至沒有供給。”[1]二是不同地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的不公平。在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府或村集體組織的財(cái)政能力比較強(qiáng)，農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村道路、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等公共產(chǎn)品供給比較充分；而在欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，由于資金投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村道路、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等公共產(chǎn)品供給顯著滯后，呈現(xiàn)短缺態(tài)勢(shì)。

出現(xiàn)上述三大問題的根本原因在于供給側(cè)的制度機(jī)制問題：一是長(zhǎng)期以來的“自上而下”的供給決策機(jī)制致使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給安排常常偏好于供給一些見效快、易出政績(jī)的短期公共產(chǎn)品，而不愿提供見效慢、周期長(zhǎng)的長(zhǎng)期公共產(chǎn)品，最終導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給安排無法代表農(nóng)村居民的真正需求，出現(xiàn)公共產(chǎn)品產(chǎn)能過剩與公共產(chǎn)品有效需求嚴(yán)重不足并存的“供需錯(cuò)配”現(xiàn)象；二是自上而下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給評(píng)價(jià)機(jī)制致使地方政府官員在供給農(nóng)村公共產(chǎn)品過程中“只唯上、不唯實(shí)”，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府只愿意把有限財(cái)政投入到供給直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬公共產(chǎn)品上，而不愿供給公共衛(wèi)生、農(nóng)村文化、農(nóng)村社保等軟公共產(chǎn)品；三是缺乏有效的激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給難以避免陷入低效率的泥潭甚至導(dǎo)致各種尋租腐敗行為；四是多元主體協(xié)同乏力導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給低效率，如政府體制內(nèi)部責(zé)任劃分不合理導(dǎo)致各層級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱，基層政府由于財(cái)力不濟(jì)而被迫放棄部分農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任，對(duì)市場(chǎng)主體和第三部門的激勵(lì)與約束不足導(dǎo)致其未能有效參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的實(shí)踐中去，等等。不管是供給結(jié)構(gòu)，還是供給機(jī)制，都是生產(chǎn)領(lǐng)域的問題，也就是供給側(cè)的問題，需要轉(zhuǎn)變觀念，從供給側(cè)入手，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思維來尋找破解之道。endprint

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革框架

（一）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思想源流

雖然供給側(cè)理論最初源于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界的供給學(xué)派，但是基于中國(guó)實(shí)際建構(gòu)起來的新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)和傳統(tǒng)西方供給學(xué)派有根本的不同：一是目的不同，西方的供給學(xué)派是為了幫助資本主義國(guó)家化解經(jīng)濟(jì)危機(jī)，而中國(guó)的供給側(cè)改革是為了找尋新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力；二是背景不同，西方供給學(xué)派提出的背景是經(jīng)濟(jì)滯漲，而中國(guó)的供給側(cè)改革則是供需錯(cuò)位；三是改革措施不同，西方供給學(xué)派主張推進(jìn)以減稅為核心的改革，而中國(guó)的供給側(cè)改革則著眼于提高全要素生產(chǎn)力。中國(guó)的供給側(cè)改革思想發(fā)端于習(xí)近平總書記的重要講話。2015年11月10日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上指出：“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，推動(dòng)中國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力水平的整體提升?！币粤?xí)近平總書記提出的供給側(cè)改革思想為指引，中國(guó)理論界和實(shí)踐界對(duì)供給側(cè)理論展開深入的研究和創(chuàng)新，形成了一系列供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新思想、新觀點(diǎn)。代表性觀點(diǎn)有：

第一，總體論。此視角從總體上來闡釋供給側(cè)改革問題，如，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任劉鶴認(rèn)為，“所謂供給側(cè)改革，就是從供給、生產(chǎn)端入手，通過解放生產(chǎn)力，提升競(jìng)爭(zhēng)力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！盵2]再如，李稻葵認(rèn)為，供給側(cè)改革是提高經(jīng)濟(jì)體供給能力和效率的改革，包括降低企業(yè)稅負(fù)、減少生產(chǎn)領(lǐng)域的交易成本、促進(jìn)投資者更有效地進(jìn)入各生產(chǎn)領(lǐng)域。[3]王立宏指出，“當(dāng)前的供給側(cè)改革就是要從生產(chǎn)、供給端入手，調(diào)整供給結(jié)構(gòu)，用改革推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、擴(kuò)大高端供給、提高全要素生產(chǎn)率?！盵4]

第二，區(qū)分論。有的學(xué)者是從供給管理與需求管理的區(qū)別角度來提出供給側(cè)改革的內(nèi)涵，如劉偉強(qiáng)調(diào)，簡(jiǎn)單的需求管理已經(jīng)不能滿足宏觀經(jīng)濟(jì)管理的需要，必須通過強(qiáng)化供給領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性改革來解決發(fā)展中長(zhǎng)期存在的深層次矛盾。[5]任保平認(rèn)為，宏觀調(diào)控管理政策分為需求管理政策和供給管理政策兩部分，供給管理政策強(qiáng)調(diào)通過改善供給要素的成本和效率來影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[6]。

第三，要素論。賈康、劉世錦是這一視角的代表性學(xué)者。賈康強(qiáng)調(diào)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革體現(xiàn)為通過提高全要素生產(chǎn)力來對(duì)沖下行因素，打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)的升級(jí)版，其中全要素主要涉及勞動(dòng)力、土地和自然資源、資本、科技和制度及管理等五大項(xiàng)。[7]劉世錦強(qiáng)調(diào)，供給側(cè)改革需打通要素流動(dòng)通道。[8]

第四，結(jié)構(gòu)論。此視角從結(jié)構(gòu)來解釋供給側(cè)問題，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家衛(wèi)興華旗幟鮮明地指出，供給側(cè)的改革之所以稱為結(jié)構(gòu)性改革，原因是供給側(cè)問題突出表現(xiàn)為有效供給不足和無效產(chǎn)能并存這兩個(gè)結(jié)構(gòu)性問題。[9]逄錦聚強(qiáng)調(diào)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就實(shí)質(zhì)而言，就是要通過發(fā)展生產(chǎn)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改善我國(guó)以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為主的供給結(jié)構(gòu)，提高供給質(zhì)量和水平，以滿足人民的需要。[10]厲以寧認(rèn)為，供給側(cè)改革主要包含區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、部門結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)等三個(gè)方面的結(jié)構(gòu)調(diào)整。[11]劉志彪指出，中國(guó)語(yǔ)境下的供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革著力點(diǎn)在于結(jié)構(gòu)性改革。[12]洪銀興強(qiáng)調(diào)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要致力于解決有效供給、提高全要素生產(chǎn)率、釋放企業(yè)活力等三大目標(biāo)。[13]殷醒民指出，勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)應(yīng)是供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重點(diǎn)，要通過勞動(dòng)力市場(chǎng)的改革來促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)和建立以勞動(dòng)力質(zhì)量提升進(jìn)行生產(chǎn)要素配置的市場(chǎng)體系。[14]

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革框架

如前所述，供給側(cè)改革就是要從供給端入手，通過體制機(jī)制改革和政策調(diào)整，優(yōu)化自然資源、勞動(dòng)力、資本和技術(shù)等生產(chǎn)要素的組合與配置，提高生產(chǎn)效率和優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提質(zhì)增效。理解供給側(cè)改革需要我們理清四大問題。一是為誰供給的問題。即依據(jù)誰的需求來調(diào)整供給結(jié)構(gòu)以及供給產(chǎn)品分配給誰的問題。供給側(cè)改革能不能滿足人民的需要，是評(píng)價(jià)供給側(cè)改革成效的根本標(biāo)尺。二是供給什么的問題，即要聚焦物品供給、要素供給、結(jié)構(gòu)供給、制度供給等四大重點(diǎn)。三是誰來供給的問題，即生產(chǎn)端供給的主體有哪些？它們各自的優(yōu)勢(shì)是什么？它們各自的權(quán)責(zé)應(yīng)該怎樣劃分？四是怎樣供給的問題。即具體包含供給的目標(biāo)是什么、按照什么程序和機(jī)制來決策、如何來執(zhí)行供給任務(wù)等。

依據(jù)供給側(cè)改革思維，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革體現(xiàn)為：以優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)為核心，以機(jī)制創(chuàng)新為手段，實(shí)現(xiàn)自然資源、勞動(dòng)力、資本和技術(shù)等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的高效供給。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一、相互作用的整體，主要包括供給主體結(jié)構(gòu)、供給內(nèi)容結(jié)構(gòu)和供給方式結(jié)構(gòu)。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革框架包含三個(gè)層面：一是供給主體結(jié)構(gòu)層面，是以法律制度明確規(guī)定政府、市場(chǎng)、第三部門、農(nóng)村社區(qū)在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責(zé)邊界，明確市場(chǎng)、第三部門的法律地位和合法獲得回報(bào)的方式，激勵(lì)多元主體自發(fā)地致力于農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，明確誰來供給的問題。二是供給內(nèi)容結(jié)構(gòu)層面，則是要在資源既定的條件下，以制度明確農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)、范圍、類型及其供給優(yōu)先序，通過農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需求表達(dá)、決策、生產(chǎn)、籌資、績(jī)效評(píng)價(jià)、轉(zhuǎn)移支付等方面的機(jī)制創(chuàng)新，形成農(nóng)村及農(nóng)民需求導(dǎo)向的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制，構(gòu)建合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，厘定為誰供給、供給什么、供給多少等農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的基本問題。三是供給方式結(jié)構(gòu)層面，則要以制度機(jī)制界定政府供給、社區(qū)供給、市場(chǎng)供給、自愿供給等各種方式的適合領(lǐng)域，創(chuàng)新各種供給方式的組合結(jié)構(gòu)，形成有利于實(shí)現(xiàn)最優(yōu)供給的方式組合和工具選擇集，推動(dòng)供給主體系統(tǒng)從單一走向多元、內(nèi)容結(jié)構(gòu)系統(tǒng)從失衡走向均衡、供給方式系統(tǒng)從無序走向有序，理清怎樣供給的問題?？傊ㄟ^權(quán)責(zé)重置、方式創(chuàng)新、決策優(yōu)化、轉(zhuǎn)移支付等方面機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)供給主體、供給內(nèi)容、供給方式等方面的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升自然資源、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、制度等全要素生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的高效供給（見圖1）。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思維對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給具有很強(qiáng)的契合性和指導(dǎo)價(jià)值。首先，公共產(chǎn)品供給是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最主要場(chǎng)域，優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給迫切需要確立供給側(cè)結(jié)構(gòu)性思維，正如李稻葵強(qiáng)調(diào)，“十三五”期間，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革第一個(gè)方向就是想方設(shè)法給百姓提供他們最需要的公共產(chǎn)品。[15]其次，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下提升我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率的根本路徑。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，與其他領(lǐng)域相似，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給同樣面臨動(dòng)力不足、發(fā)展乏力的問題，這就需要有效推動(dòng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，尋找農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的新動(dòng)力，有效提高全要素生產(chǎn)率。再次，供給結(jié)構(gòu)失衡是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所面臨的最主要問題，這正需要我們確立供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思維，因?yàn)椋鄬?duì)于傳統(tǒng)的需求側(cè)管理，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心在于優(yōu)化要素配置和調(diào)整供給結(jié)構(gòu)，解決供給結(jié)構(gòu)的深層次矛盾。endprint

（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革框架的比較優(yōu)勢(shì)

相對(duì)于傳統(tǒng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給框架，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革框架具有比較優(yōu)勢(shì)：一是在傳統(tǒng)公共產(chǎn)品供給的過程中，政府不愿與市場(chǎng)、第三部門分享公共財(cái)政資源，而財(cái)政資源的有限性致使地方政府只能選擇符合自己利益要求和上級(jí)要求的公共產(chǎn)品，導(dǎo)致諸如農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等所需膨大資金而又難以短期見政績(jī)的公共產(chǎn)品的供給短缺，而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革框架強(qiáng)調(diào)將部分供給職能讓渡給市場(chǎng)和第三部門，同時(shí)賦予市場(chǎng)和第三部門獲得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的收益權(quán)，從而有效激發(fā)市場(chǎng)和第三部門參與供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性和主動(dòng)性，減少農(nóng)村公共產(chǎn)品低效供給（供給不足或過度供給）現(xiàn)象的發(fā)生；二是傳統(tǒng)農(nóng)村公共產(chǎn)品模式缺乏有效的回應(yīng)性，導(dǎo)致其無法及時(shí)回應(yīng)農(nóng)村及農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求，而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革框架強(qiáng)調(diào)政府要擔(dān)負(fù)起市場(chǎng)和第三部門供給公共產(chǎn)品容易失靈的領(lǐng)域的供給責(zé)任，通過財(cái)政資源在農(nóng)村所需的關(guān)鍵性公共產(chǎn)品領(lǐng)域發(fā)揮“兜底性”的供給作用，有效增進(jìn)社會(huì)公平正義；三是在傳統(tǒng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，政府將其他社會(huì)主體排斥于供給決策和供給過程之外，導(dǎo)致農(nóng)民的個(gè)性化需求難以得到重視和滿足，而在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革框架中，社會(huì)組織以及私人市場(chǎng)成為主動(dòng)性的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體，那么，其可以根據(jù)農(nóng)民的多樣化需求進(jìn)行針對(duì)性的供給，解決傳統(tǒng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給供需脫節(jié)的問題。

三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視野下中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的機(jī)制創(chuàng)新

如上所述，破解當(dāng)下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的供給不足與供給過剩并存、供給不公平等困境，需要我們從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革角度來思考農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題，具體言之，則需要通過機(jī)制創(chuàng)新，重組農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的勞動(dòng)力、制度、資本等各要素的配置，建構(gòu)結(jié)構(gòu)合理、保障有力的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系，促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給。

（一）構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品協(xié)同供給的激勵(lì)與約束機(jī)制

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體主要包括政府、市場(chǎng)、第三部門、社區(qū)組織等。要根據(jù)各供給主體的特性和適宜供給的領(lǐng)域，建立一系列準(zhǔn)入、激勵(lì)、約束為一體的綜合治理機(jī)制，調(diào)動(dòng)多元主體參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性，夯實(shí)各主體的責(zé)任心，形成農(nóng)村公共產(chǎn)品多元協(xié)同供給的合力。第一，制定多元主體參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的準(zhǔn)入規(guī)則，以制度明確規(guī)定市場(chǎng)、非營(yíng)利組織可以進(jìn)入的農(nóng)村公共產(chǎn)品領(lǐng)域及條件。第二，對(duì)于關(guān)乎農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的純公共產(chǎn)品，如農(nóng)村行政管理、農(nóng)業(yè)科學(xué)研究、農(nóng)村公共衛(wèi)生等，要充分發(fā)揮政府供給的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。一方面，要通過改革傳統(tǒng)的自上而下官員任命制，在地方官員特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的任免中，加入農(nóng)民是否滿意的評(píng)價(jià)政績(jī)因子，在地方官員的任職中更大比重地考慮農(nóng)民的認(rèn)同度，把群眾公認(rèn)原則作為地方官員任職的核心原則，倒逼地方政府官員從農(nóng)村、農(nóng)民需求角度來思考農(nóng)村公共產(chǎn)品問題；另一方面，要建立公共產(chǎn)品投資供給責(zé)任追究制度，夯實(shí)農(nóng)民對(duì)官員問責(zé)的發(fā)起權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)惡意出臺(tái)損害農(nóng)民利益的決策行為，依法追究決策人的責(zé)任。第三，對(duì)于俱樂部產(chǎn)品，如村道、村級(jí)水利基礎(chǔ)設(shè)施等，一方面，應(yīng)實(shí)施扶持政策，提供財(cái)政支持，調(diào)動(dòng)農(nóng)村社區(qū)主體的供給積極性，發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)組織的優(yōu)勢(shì)；另一方面，應(yīng)明確村集體供給的公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)歸屬，激勵(lì)農(nóng)村社區(qū)供給公共產(chǎn)品的主動(dòng)性。第四，對(duì)于具有消費(fèi)排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)村水電供應(yīng)、燃?xì)夤?yīng)、電信服務(wù)等，可按照市場(chǎng)的原則，積極引進(jìn)私人或企業(yè)投資來提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。一是以法律明晰農(nóng)村公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保證企業(yè)和私人對(duì)其所提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品擁有所有權(quán)和收益權(quán)，鼓勵(lì)私人力量參與；二是對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)項(xiàng)目給予財(cái)政補(bǔ)貼，吸引民間資本，鼓勵(lì)市場(chǎng)參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給；三是強(qiáng)化監(jiān)督管理，有效治理由于私人市場(chǎng)壟斷而出現(xiàn)的負(fù)外部性問題，如提高公共產(chǎn)品價(jià)格、提供劣質(zhì)產(chǎn)品等。第五，對(duì)于可能產(chǎn)生“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域，如義務(wù)教育、環(huán)境污染、基本醫(yī)療、社會(huì)救濟(jì)等，各級(jí)政府可通過提供補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等多種方式，引導(dǎo)、支持、鼓勵(lì)、吸引第三部門對(duì)農(nóng)村部分公共產(chǎn)品供給的積極參與，有效發(fā)揮第三部門快速適應(yīng)多樣化、個(gè)性化社會(huì)需求的優(yōu)勢(shì)。第六，建立多元主體的利益共同體，主動(dòng)納入各供給主體的利益訴求，有效增進(jìn)多元主體在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的良性互動(dòng)，促使各供給主體資源、知識(shí)、信息共享，形成有序競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)同互動(dòng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給格局。

（二）創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的供給方式與供給機(jī)制

農(nóng)村公共產(chǎn)品的高效供給不僅要激發(fā)多元主體的有效參與，還要進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的供給方式與供給機(jī)制。根據(jù)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者與提供者的不同，公共產(chǎn)品提供的制度安排分為四大類型：①生產(chǎn)者是政府公共部門，提供者也是政府公共部門；②生產(chǎn)者是政府部門，提供者是私人部門；③生產(chǎn)者是私人部門，提供者是政府公共部門；④生產(chǎn)者和提供者均是私人部門。[16]創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的供給方式與供給機(jī)制關(guān)鍵在于根據(jù)公共產(chǎn)品的特性合理選擇適當(dāng)?shù)奶峁┓绞胶凸┙o機(jī)制。其一，對(duì)于環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村治安、義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)科學(xué)研究、農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃等農(nóng)村純公共產(chǎn)品可以采取政府直接提供的方式，而對(duì)于全國(guó)范圍的農(nóng)村公共產(chǎn)品，如大江大河治理、道路、橋梁等和諸如農(nóng)民教育培訓(xùn)、鄉(xiāng)村醫(yī)院等外部性很強(qiáng)的區(qū)域性公共產(chǎn)品則可以采取政府間協(xié)議、政府補(bǔ)助、憑單制、政府采購(gòu)、合同承包、政府間協(xié)議和專項(xiàng)資金相結(jié)合等政府間接供給方式。其二，對(duì)于各類技術(shù)服務(wù)、鄉(xiāng)村水電供應(yīng)、鄉(xiāng)村水利灌溉、農(nóng)田改造、農(nóng)村道路建設(shè)等外部性較弱的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，可以采取合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、用者付費(fèi)、內(nèi)部市場(chǎng)、補(bǔ)助、憑單等市場(chǎng)化方式來生產(chǎn)和提供。其三，對(duì)于收容、救濟(jì)、醫(yī)療、文化、社會(huì)服務(wù)等準(zhǔn)公共產(chǎn)品，則可以采取無償捐贈(zèng)、志愿服務(wù)、無營(yíng)利性目的的收費(fèi)服務(wù)等方式提供。其四，對(duì)于那些與農(nóng)民生產(chǎn)生活休戚相關(guān)的俱樂部產(chǎn)品，如村道、村級(jí)水利基礎(chǔ)設(shè)施等，則可以采取混合供給方式，如政府與市場(chǎng)合作供給 PPP（包括政府間協(xié)議、合同外包等形式）、政府與第三部門合作供給 PPP（包括公共服務(wù)社區(qū)化、志愿服務(wù)等形式）、市場(chǎng)與第三部門合作供給（包括核發(fā)許可證、共同主題營(yíng)銷等形式）。其五，對(duì)于農(nóng)村電力、農(nóng)村自來水這樣的可收費(fèi)公共產(chǎn)品，則可以采取政府間協(xié)議、合同承包、自我服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)等。endprint

（三）建立自上而下和自下而上相結(jié)合的供給決策機(jī)制

長(zhǎng)期以來，傳統(tǒng)農(nóng)村公共產(chǎn)品實(shí)行政府自上而下的單向供給決策，這種決策往往不能有效回應(yīng)農(nóng)村及農(nóng)民的真實(shí)需求，導(dǎo)致出現(xiàn)公共產(chǎn)品供給過剩與供給不足并存的局面。破除這種困局，應(yīng)建立自上而下和自下而上相結(jié)合的供給決策機(jī)制。首先，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達(dá)和需求識(shí)別機(jī)制。一方面，完善農(nóng)民公共產(chǎn)品需求表達(dá)渠道和平臺(tái)，如召開有政府官員和農(nóng)民代表共同參加的座談會(huì)和公共產(chǎn)品規(guī)劃建設(shè)的村民代表會(huì)議平臺(tái)，使農(nóng)民需求偏好能及時(shí)、準(zhǔn)確地傳遞給相關(guān)供給部門。另一方面，在農(nóng)民意愿調(diào)查的基礎(chǔ)上制定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的規(guī)劃和清單，預(yù)判公共產(chǎn)品農(nóng)民未來的需求品、需求量、需求層次，制定農(nóng)民需求偏好次序清單，并在此基礎(chǔ)上確定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給優(yōu)先序。其次，采取靈活的供給決策方式。對(duì)于農(nóng)村純公共產(chǎn)品，由于私人不愿提供，適宜選擇以自上而下為主的供給決策方式；對(duì)于外部性較強(qiáng)的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，適宜采取以自下而上為主的供給決策方式；對(duì)于外部性較弱的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其提供應(yīng)以市場(chǎng)或第三部門為主，適宜采取市場(chǎng)決策方式。再次，建立自下而上和自上而下相結(jié)合的公共產(chǎn)品供給評(píng)價(jià)機(jī)制。公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率如何，不應(yīng)只由上級(jí)政府來評(píng)判，而是建立自下而上和自上而下相結(jié)合的評(píng)價(jià)辦法，而且要以自下而上的評(píng)價(jià)為主，比如，可把一個(gè)地方農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品數(shù)量、類型、質(zhì)量的滿意度作為評(píng)價(jià)一個(gè)地方公共產(chǎn)品供給水平的指標(biāo)，倒逼地方政府供給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民偏好的公共產(chǎn)品，提高公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量和效率。

（四）建立規(guī)范的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不公平的一個(gè)重要原因在于作為地方政府公共產(chǎn)品供給的缺位及其權(quán)責(zé)失衡。破解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不公平難題，需要確立供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思維，通過轉(zhuǎn)移支付制度和橫向援助制度改革，加大國(guó)家和發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)落后農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政投入和地區(qū)援助，彌補(bǔ)落后地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金短板，使落后地區(qū)也能享受到基本的農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。首先，依據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)原則，建立政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品分類負(fù)責(zé)機(jī)制。對(duì)于義務(wù)教育、醫(yī)療保健和社會(huì)保障、重大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的資金密集型公共產(chǎn)品，由中央政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌供給，保障公民能夠平等享受到基本公共服務(wù)。對(duì)于非義務(wù)教育、地區(qū)文化建設(shè)、社會(huì)治安和和地區(qū)性道路、橋梁等地區(qū)性基礎(chǔ)設(shè)施，由省級(jí)政府統(tǒng)籌供給；對(duì)于病蟲害防治、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等地域型、技術(shù)密集型公共產(chǎn)品，由市縣政府負(fù)責(zé)提供，充分發(fā)揮市縣政府對(duì)于技術(shù)性公共產(chǎn)品的供給具有的地域優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)；對(duì)于一些跨地區(qū)的公共產(chǎn)品，可根據(jù)獲益程度劃分各地方的供給責(zé)任，實(shí)現(xiàn)地方協(xié)同供給。其次，完善政府間的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。建立中央和省市財(cái)政對(duì)農(nóng)村基層轉(zhuǎn)移支付的清單制度，使轉(zhuǎn)移支付法治化，避免轉(zhuǎn)移支付隨著領(lǐng)導(dǎo)的意志或崗位變化而改變，保障農(nóng)村基層公共產(chǎn)品供給能夠獲得可靠的資金來源。再次，完善地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。建立發(fā)達(dá)地區(qū)適度支援欠發(fā)達(dá)地區(qū)的橫向幫扶制度，以制度明確地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付的范圍和數(shù)量，使欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)能夠公平享受到改革開放的成果。

四、結(jié) 語(yǔ)

傳統(tǒng)的政府單向性農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式導(dǎo)致長(zhǎng)期以來農(nóng)村公共產(chǎn)品的低效或無效供給。解決當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性困境，必須要從供給側(cè)入手，通過建立農(nóng)村公共產(chǎn)品協(xié)同供給的激勵(lì)與約束、自上而下和自下而上相結(jié)合的供給決策和規(guī)范的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給轉(zhuǎn)移支付等機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體、供給內(nèi)容、供給方式等方面的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升自然資源、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、制度等全要素生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的高效供給。

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