淺談黑龍江省非稅收入改革中存在的問(wèn)題及對(duì)策建議

彭巖

[摘要]黑龍江省非稅收入改革中存在法律體系不完備、內(nèi)涵外延不清晰、信息公開程度不足、信息共享能力弱、未能有效地與各執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰系統(tǒng)有效銜接等問(wèn)題，成因主要在于征管主體過(guò)多、執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰行為欠缺指導(dǎo)規(guī)范、監(jiān)督管理機(jī)制尚未有效建立、職責(zé)分工長(zhǎng)期模糊，提出加強(qiáng)制度建設(shè)、加快相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的改革步伐、強(qiáng)化財(cái)政部門非稅收入管理機(jī)構(gòu)職能分工、增強(qiáng)非稅管理工作的公開性和透明度等對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]黑龍江?。环嵌愂杖敫母?/p>

[中圖分類號(hào)]F812.42

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-3283（2017）10-0083-02

非稅業(yè)務(wù)作為財(cái)政核心業(yè)務(wù)的重要組成部分，其科學(xué)化、精細(xì)化的管理水平已成為政府財(cái)政收入能否及時(shí)、準(zhǔn)確的重要環(huán)節(jié)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，非稅收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)等也與時(shí)俱進(jìn)，收入管控更須不斷加強(qiáng)，以信息化手段管理非稅業(yè)務(wù)勢(shì)在必行。因此，有力地強(qiáng)化非稅收入信息化手段，探索建立科學(xué)、合理的非稅收入征收管理體系，完善監(jiān)督檢查方式，促進(jìn)和引導(dǎo)執(zhí)收單位履行職責(zé)，推進(jìn)非稅收入電子化改革，是黑龍江省財(cái)政部門亟須重點(diǎn)解決和研究的問(wèn)題。

一、黑龍江省非稅收入改革中存在的問(wèn)題及成因

（一）問(wèn)題

1. 法律體系不完備

長(zhǎng)期以來(lái)，非稅管理業(yè)務(wù)缺乏統(tǒng)一、完整、權(quán)威的法律法規(guī)支撐。非稅收入工作長(zhǎng)期運(yùn)行在缺少法律法規(guī)依據(jù)狀態(tài)中。政府非稅收入是在建立公共財(cái)政體制的背景下，近年來(lái)提出的一個(gè)全新概念，隨著征管范圍的拓寬，征收數(shù)額大幅度增長(zhǎng)，其范圍和作用已遠(yuǎn)遠(yuǎn)越出了原來(lái)預(yù)算外資金的概念。但是，目前政府非稅收入從立項(xiàng)、征收、資金管理和監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)，尚沒(méi)有一套完整、統(tǒng)一、系統(tǒng)的法律法規(guī)體系作為依據(jù)，而稅收收入早已建立了一整套完整詳盡的法律制度。從中央層面來(lái)看，財(cái)政部2004年下發(fā)《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（財(cái)綜〔2004〕53號(hào)），2016年下發(fā)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<政府非稅收入管理辦法>的通知》（財(cái)綜〔2016〕33號(hào)），并未出臺(tái)非稅收入管理?xiàng)l例，作為管理依據(jù)法律層次偏低。目前黑龍江省尚未出臺(tái)非稅收入管理?xiàng)l例或管理辦法，另外，現(xiàn)行的《省本級(jí)非稅收入收支管理暫行規(guī)定》政策也較為陳舊，已不足以適應(yīng)規(guī)范非稅收入管理的需要。因此黑龍江省出臺(tái)《政府非稅收入管理?xiàng)l例》勢(shì)在必行。

2. 內(nèi)涵外延不清晰

一方面，由于許多政府非稅收入項(xiàng)目設(shè)立的初衷是為了彌補(bǔ)部門、單位預(yù)算內(nèi)資金不足或者專項(xiàng)用于某項(xiàng)事業(yè)，具有很強(qiáng)的地方、部門和單位屬性，導(dǎo)致一些部門和單位對(duì)政府非稅收入的財(cái)政屬性及所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)的認(rèn)識(shí)不清。另一方面，非稅收入涉及面廣，情況復(fù)雜，各級(jí)財(cái)政部門、各執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位在實(shí)際收繳過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)對(duì)一些收入是否屬于非稅收入一時(shí)難以界定，尤其是與國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、捐贈(zèng)收入、利息收入、其他收入等相關(guān)的收入，需要仔細(xì)分辨收入性質(zhì)，才能根據(jù)收入屬性規(guī)范管理。

3.信息公開程度不足

缺乏一個(gè)提供信息公開的非稅收入管理平臺(tái)，“管理”重于“服務(wù)”的傳統(tǒng)意識(shí)較強(qiáng)，疏于建立信息交流平臺(tái)，民眾無(wú)法通過(guò)有效途徑獲取非稅收入方面的相關(guān)信息，如法律法規(guī)、政策依據(jù)等，也無(wú)法取得相關(guān)的非稅收入繳費(fèi)信息等。

4.信息共享能力弱，未能與各執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰系統(tǒng)有效銜接

非稅收入征收過(guò)程涉及各職能管理部門、各執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位、代收銀行等，與各機(jī)構(gòu)有效銜接是非稅收入管理全面性的重要體現(xiàn)，與財(cái)政外部各執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位的業(yè)務(wù)系統(tǒng)如公安交警的罰沒(méi)收入系統(tǒng)、人力資源和社會(huì)保障廳的公務(wù)員考試系統(tǒng)、人事考試系統(tǒng)、招生考試系統(tǒng)等尚未相連互通，不能有效掌握各執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位的應(yīng)收數(shù)，難以督促其應(yīng)收盡收。

（二）成因

分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，來(lái)自于多個(gè)方面，有社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的歷史原因，也有在經(jīng)濟(jì)體制變革中，各執(zhí)收主體在約束機(jī)制比較薄弱和監(jiān)督制度尚未健全的條件下，未能科學(xué)全面地從整體角度出發(fā)，相對(duì)簡(jiǎn)單地追求自身利益最大化而造成的。體制的完善和制度的規(guī)范是逐步使諸多問(wèn)題得到徹底解決的關(guān)鍵。

1. 征管主體過(guò)多，執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰行為欠缺指導(dǎo)規(guī)范

目前政府非稅收入主要由各執(zhí)收單位負(fù)責(zé)征收，財(cái)政部門直接參與征收的較少，一方面，由于利益驅(qū)動(dòng)的原因，執(zhí)收部門往往存在超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)甚至自立名目征收的情況，還有的將國(guó)家和各省區(qū)已明令取消的政府非稅收入項(xiàng)目轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性項(xiàng)目繼續(xù)征收或轉(zhuǎn)由下屬單位征收，逃避財(cái)政監(jiān)管。另一方面，由于政策執(zhí)行不到位，執(zhí)收單位還往往存在隨意減征、少征、免征的情況，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政收入流失。征管體系不健全和征管力量嚴(yán)重不足，嚴(yán)重制約了對(duì)政府非稅收入實(shí)施有效的監(jiān)管。

2.監(jiān)督管理機(jī)制尚未有效建立

沒(méi)有監(jiān)督的財(cái)政事項(xiàng)，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致“小金庫(kù)”“亂收費(fèi)”等各種不規(guī)范財(cái)政行為的發(fā)生。非稅收入的監(jiān)督，需要依托專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、遵循民主程序、貫徹財(cái)政公開，根據(jù)黑龍江省實(shí)際，施行一套技術(shù)規(guī)則。地方性法規(guī)或規(guī)范性文件還需進(jìn)一步完善。關(guān)于非稅收入管理，在國(guó)家層面并沒(méi)有專門的法規(guī)，但不影響地方在一定的權(quán)限范圍內(nèi)，就本地方的非稅收入事項(xiàng)作出相應(yīng)的地方性規(guī)定，就非稅收入的分類、征收原則、收入與支出、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等事項(xiàng)作出具體規(guī)定。

3.職責(zé)分工長(zhǎng)期模糊

非稅收入管理機(jī)構(gòu)在非稅收入預(yù)算編制和管理中的地位和職能，各地差異很大，有的只單純負(fù)責(zé)擬定非稅收入年度計(jì)劃草案，有的則全面負(fù)責(zé)非稅收入的征收管理。非稅收入管理機(jī)構(gòu)在非稅收入預(yù)算管理中的地位、職能一直缺乏制度保障，沒(méi)有明確定位，長(zhǎng)期存在分工不明、職責(zé)不清，在一定程度上制約了非稅收入預(yù)算管理的縱深推進(jìn)。

二、強(qiáng)化非稅收入科學(xué)管理的對(duì)策和思路

探索新模式，建立一套科學(xué)、合理的管理制度，信息化手段輔助，將制度標(biāo)準(zhǔn)和管理手段以信息化方式呈現(xiàn)，將制度中的約束機(jī)制、管理模式等通過(guò)信息化加強(qiáng)非稅收入業(yè)務(wù)的規(guī)范管理，將相關(guān)的法律法規(guī)與信息化系統(tǒng)結(jié)合，梳理監(jiān)控非稅收入管理全流程，使其形成制度原則性建設(shè)系統(tǒng)、系統(tǒng)映射性反映制度，從而加強(qiáng)管理力度，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范和管控全省非稅收入管理和資金提供有力的法律法規(guī)可循性和業(yè)務(wù)可操作性。endprint

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)

改革的順利實(shí)施需要相關(guān)的法律法規(guī)一并發(fā)展，法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性是改革前行的保障。黑龍江省應(yīng)出臺(tái)一部以優(yōu)化服務(wù)環(huán)境，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，規(guī)范執(zhí)收單位執(zhí)收行為，提高管理工作公開透明度，明確責(zé)任主體，健全約束機(jī)制。在具體操作過(guò)程中，應(yīng)廣泛征求各地、各部門及學(xué)術(shù)界的意見，結(jié)合實(shí)際，制定科學(xué)、完整、規(guī)范、適合本省及各地管理要求的法律法規(guī)。

（二）加快相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的改革步伐

各部門或機(jī)構(gòu)之間互動(dòng)和配合不好是非稅收入管理低效的另一個(gè)原因。近年來(lái)，一批新的收費(fèi)項(xiàng)目一般都是伴隨著機(jī)構(gòu)或部門的成立而設(shè)立，從而形成了“增機(jī)構(gòu)等于加收費(fèi)，加收費(fèi)須再加機(jī)構(gòu)”的惡性循環(huán)。因此，非稅收入管理必須與改革配合進(jìn)行，兩者相輔相成。

（三）強(qiáng)化財(cái)政部門非稅收入管理機(jī)構(gòu)職能分工

針對(duì)非稅收入管理機(jī)構(gòu)職能相對(duì)比較分散的問(wèn)題，財(cái)政部門應(yīng)進(jìn)一步明確職能，盡量使非稅收入政策制定、票據(jù)管理、非稅收入收繳管理、非稅收入會(huì)計(jì)核算等業(yè)務(wù)職能集中在非稅收入管理部門。雖然，中央層面上還沒(méi)有一個(gè)明確統(tǒng)一的非稅管理機(jī)構(gòu)，但地方財(cái)政部門應(yīng)該在非稅收入管理機(jī)構(gòu)職能定位和管理機(jī)制上做出一定的摸索和創(chuàng)新，為非稅收入管理工作提供組織保障。

（四）增強(qiáng)非稅管理工作的公開性和透明度

加強(qiáng)非稅收入管理工作，要強(qiáng)化非稅收入的監(jiān)督檢查手段，在制度方面，財(cái)政及有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)收單位非稅收入票據(jù)、項(xiàng)目、資金等方面的檢查，特別是對(duì)在非稅收入執(zhí)行中的行政不作為或亂作為，要進(jìn)行重點(diǎn)稽查，給予批評(píng)、問(wèn)責(zé)、處罰、處分。借助科技手段，探索建立覆蓋省、市、縣三級(jí)政府有關(guān)部門及執(zhí)收單位的非稅收入收繳管理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，從電子信息化服務(wù)、銀行代收等方面強(qiáng)化服務(wù)手段和措施，采取網(wǎng)上銀行、手機(jī)銀行、第三方支付等多種電子化征收方式，實(shí)現(xiàn)異地通繳為執(zhí)收單位和繳款人提供便利，做到“管理”向“服務(wù)”的意識(shí)轉(zhuǎn)化。將非稅收入管理工作納入公開、透明的監(jiān)督體系之中，面向全社會(huì)主動(dòng)、自覺(jué)公開信息。規(guī)范非稅票據(jù)的發(fā)放、審驗(yàn)、核銷等監(jiān)管工作，從源頭杜絕違規(guī)或腐敗情況發(fā)生。完善非稅收入賬戶管理模式，進(jìn)一步提高非稅收入數(shù)據(jù)信息質(zhì)量，建立和完善稽查單位的過(guò)渡賬戶管理制度，優(yōu)化非稅收入考核和管理方式，實(shí)現(xiàn)非稅收入征管全程監(jiān)控，引導(dǎo)財(cái)政收入良性增長(zhǎng)，促進(jìn)非稅工作健康有序推進(jìn)。

（責(zé)任編輯：顧曉濱馬琳）endprint