生態(tài)城市建設中的優(yōu)化環(huán)境治理體系對策研究

蔡如樺+張維昊+杜群

摘 要：我國特大型城市正處建設生態(tài)城市、優(yōu)化環(huán)境治理體系的起步階段，其相應的對策研究具有迫切的重要性和現(xiàn)實意義。文章全面梳理概括了環(huán)境治理體系理論、生態(tài)文明建設理論，并結合多元共治理論提出了“三態(tài)”優(yōu)化關系，這些理論基礎為研究環(huán)境治理體系提供了基本的思路、方向和指導原則；并通過分析我國城市在環(huán)境治理方面存在的普遍問題，為研究優(yōu)化環(huán)境治理體系對策提供基礎與支撐，并為其生態(tài)文明建設和環(huán)境治理體系的優(yōu)化提供參考與借鑒。

關鍵詞：生態(tài)城市建設；環(huán)境治理體系；多元共治；對策研究

中圖分類號：X321 文獻標志碼：A 文章編號：2095-2945（2017）30-0178-02

十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標，提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。生態(tài)環(huán)境治理治理是國家治理體系的重要組成部分之一，環(huán)境治理體系即環(huán)境治理中涉及到的政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等總的制度體系，它與社會治理體系一樣共同構成了國家治理體系[1]。從管理到治理是當今世界應對城市環(huán)境問題的基本趨勢，環(huán)境治理作為一種新的管理理念受到了廣泛認可。如何使環(huán)境、經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，如何解決日益復雜嚴峻的環(huán)境問題，如何推進環(huán)境治理體系構建工作就成為一項亟須解決的重要課題。在此背景下，研究環(huán)境治理體系的基本理論，探討城市環(huán)境治理的模式與創(chuàng)新機制，就具有很強的理論和現(xiàn)實意義。本文通過分析我國城市在環(huán)境治理方面存在的普遍問題，通過梳理環(huán)境治理體系理論，提出了環(huán)境治理的目標體系、執(zhí)行體系和保障體系，并結合多元共治理論提出了“三態(tài)”優(yōu)化關系，為研究環(huán)境治理體系及生態(tài)城市建設提出對策與建議。

1 環(huán)境治理及環(huán)境治理體系基本理論

1.1 多元共治是環(huán)境治理強大動力

環(huán)境治理是在環(huán)境管理的基礎上進一步推動社會各主體之間的協(xié)調、對話和談判，通過廣泛的共識和參與[2]，實現(xiàn)各主體之間進行廣泛的互動，從而達到環(huán)境治理的目標和要求，實現(xiàn)對管理的超越。環(huán)境治理通過政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與，通過信息交流、分權決策、共同實施來解決環(huán)境問題的多元主體參與模式，各主體間為合作型的伙伴關系，政策制定和執(zhí)行框架可容納各主體，形成環(huán)境責任共同分擔并實現(xiàn)社會化的局面[3]。

1.2 環(huán)境治理體系的內涵

本研究將環(huán)境治理體系劃分為環(huán)境治理的目標體系、執(zhí)行體系、保障體系。環(huán)境治理體系以實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展為目標的文明形態(tài)，因此環(huán)境治理的目標體系與生態(tài)文明的建設要求契合。多元共治是環(huán)境治理的基本理念，也是環(huán)境治理體系的執(zhí)行機制，政府、企業(yè)、非政府組織和公民都有義務與責任保護環(huán)境，上下互動、左右協(xié)調、內外結合、多元合作、共進雙贏，是環(huán)境治理執(zhí)行體系的內在要求[4]。高效有力的法治政府建設是深化政治體制改革的重要組成部分，是環(huán)境治理的有力保障，完善政府、環(huán)保部門依法監(jiān)督管理、有關部門協(xié)調配合、全社會共同參與的環(huán)境治理體系，健全環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制；充分必要的治理投入，營造優(yōu)良的投資條件，配備科學合理的人力資源及治理裝備，是環(huán)境治理體系有效運轉的重要保障。

1.3 “三態(tài)”優(yōu)化理論作為環(huán)境治理的核心理念

通過對環(huán)境治理的思考，本研究將環(huán)境治理的核心理念可歸納為“三態(tài)”優(yōu)化。所謂“三態(tài)”，指環(huán)境治理對象和過程中不同要素的“形態(tài)、狀態(tài)和心態(tài)”。“形態(tài)”，指各自然環(huán)境要素在一定時期一定條件下所表現(xiàn)出來的物理特征，例如山水田林湖等生態(tài)元素的邊界范圍和健康程度等，是生態(tài)環(huán)境的基礎要素；“狀態(tài)”，指各自然環(huán)境要素在一定時期一定條件下所具有的化學及生物特征，例如空氣中的PM2.5（細顆粒物）、土壤中的重金屬等，當其進入到生態(tài)環(huán)境中并達到一定濃度時就會造成污染，這都是環(huán)境要素狀態(tài)變化的問題；“心態(tài)”，指政府、企業(yè)及公眾在面對環(huán)境保護問題時所表現(xiàn)出來的社會心理特征，即對生產、生活、生態(tài)三者之間關系的理解和認識?！靶螒B(tài)”和“狀態(tài)”的優(yōu)化，是環(huán)境治理的客觀要求和目標，而“心態(tài)”優(yōu)化則是環(huán)境治理的前提和基礎，也是環(huán)境治理能否推進的關鍵所在。當前，地方政府、生產企業(yè)和社會公眾對于保護環(huán)境形態(tài)、狀態(tài)的心態(tài)仍因立場、利益而有所不同，需要通過教育、經(jīng)濟以至法律等手段不斷調整地方政府的執(zhí)政理念、生產企業(yè)的責任意識以及社會公眾的環(huán)保認知，才能最終保護好自然賦予的美好形態(tài)和良好狀態(tài)。

2 我國城市環(huán)境治理存在的問題

2.1 行政主體的法定職責不夠明晰

環(huán)境治理是一個綜合性很強的體系[5]，生態(tài)環(huán)境治理執(zhí)行體系中包含發(fā)改、經(jīng)信、環(huán)保、水務、城管、交通、規(guī)劃、食藥監(jiān)、公安、交管等多個職能部門，各部門為各自履職，難免造成片面強調行政分工，環(huán)境治理缺乏凝聚力，不利于環(huán)境治理體系的有機整合，也不利于依法行政的推進。對環(huán)保治理承擔法定職責的部門沒有形成系統(tǒng)完善的違法行政責任追究制度，并在強化對行政不作為、亂作為的問責和建立績效評估方面制度還不到位。

2.2 多元共治格局還未形成

在新環(huán)保法已經(jīng)實施的現(xiàn)實背景下，在改革創(chuàng)新社會治理、加強社區(qū)治理工作時沒有及時抓住良機，將環(huán)境治理融入社區(qū)治理以形成多元共治格局，政府主導作用不夠。企業(yè)承擔社會責任不足，部分企業(yè)片面追求經(jīng)濟效益與自身發(fā)展壯大，不惜以犧牲環(huán)境為代價。公眾發(fā)揮主動作用層次不高，往往只關心涉及自身的環(huán)境問題，對山體湖泊保護等重大生態(tài)環(huán)境問題關心關注程度明顯不足，公眾主動力不強。

2.3 環(huán)境治理資金保障水平不高

環(huán)境保護投資包括涉及城市環(huán)境設施建設、環(huán)境管理、污染防治、水環(huán)境治理等政府投資和建設項目環(huán)保投資，環(huán)境污染治理投資總額包括城市環(huán)境基礎建設投資、工業(yè)污染源治理投資和建設項目“三同時”環(huán)保投資[6]。我國城市在環(huán)保投資方面資金來源單一，主要依靠省或市級財政撥款，未有效發(fā)揮社會資本作用。

3 推進生態(tài)城市建設，優(yōu)化環(huán)境治理體系的對策建議endprint

3.1 優(yōu)化頂層設計，強化規(guī)劃引領

3.1.1 加強統(tǒng)籌謀劃

增強生態(tài)建設意識，以環(huán)保優(yōu)化發(fā)展。一是建議市政府強化生態(tài)城市建設的執(zhí)政理念，大力度推進環(huán)境治理體制機制創(chuàng)新，在發(fā)展中充分統(tǒng)籌規(guī)劃生態(tài)文明建設，堅持在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護。二是完善頂層設計，根據(jù)發(fā)展思路和產業(yè)現(xiàn)狀，進行頂層思考，確定生態(tài)環(huán)境保護總體目標、路線圖和時間表，從環(huán)境質量、污染防治、企業(yè)監(jiān)管、公眾參與等方面細化環(huán)境目標。

3.1.2 制定推進方案

要結合城市遠景規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃研究成果精心編制生態(tài)建設和環(huán)境保護規(guī)劃。切實維護規(guī)劃的權威性，研究制定年度實施方案，明確責任主體，嚴格落實考核。在落實生態(tài)環(huán)境專項規(guī)劃中堅持查找實現(xiàn)有困難的方面，特別是抓住大氣污染、飲用水、山體湖泊、油煙噪聲等幾個影響環(huán)境質量和群眾滿意度的突出問題，在規(guī)劃實施工程中分步驟安排解決，為全力加快綠色發(fā)展，建設美麗城市提供強大支持。

3.2 創(chuàng)新體制機制，優(yōu)化行政資源

3.2.1 建立高效、開放的溝通協(xié)調機制

以新的環(huán)保法和部門職責為基礎，制定黨政部門環(huán)境保護管理職責規(guī)定，黨政同責，述職考核。強化環(huán)境保護委員會工作機制，定期調度生態(tài)環(huán)保工作，解決工作重點、難點，特別是不容易理清責任的疑點，同時可設置生態(tài)環(huán)境協(xié)調聯(lián)席會，牽頭協(xié)調涉及多部門的重要綜合工作，完善環(huán)境治理協(xié)調機制和信息溝通機制。

3.2.2 優(yōu)化行政體制改革，加大執(zhí)法力度

大力推進行政體制改革，形成強有力的環(huán)境治理工作合力。一是加強監(jiān)管與執(zhí)法，保證執(zhí)法機構運行效率。二是借助網(wǎng)格化管理平臺實施環(huán)保網(wǎng)格化管理，結合社會治理創(chuàng)新部署將生態(tài)文明建設納入街道社區(qū)基層工作。三是建立以環(huán)境質量為核心的環(huán)境監(jiān)測體系并以市場作為基礎手段解決社會、生活等其他環(huán)境監(jiān)測問題，通過市場潛力彌補政府監(jiān)測的不足[7]使環(huán)境監(jiān)測市場化，通過市場這只無形的手作為基礎手段解決社會、生活等環(huán)境監(jiān)測問題，更加有利于保護生態(tài)環(huán)境，通過市場潛力彌補政府監(jiān)測的不足。

3.3 激勵社會參與，構建共治格局

3.3.1 引導公眾參與，建立多元共治體系

政府在新環(huán)保法所規(guī)定的對環(huán)境質量負總責的法定要求下，依法主導環(huán)境治理工作，同時主動尋求企業(yè)、非政府組織、公民的支持，與社會各界建立合作型的伙伴關系，建立容納多主體的執(zhí)行框架，形成共同分擔環(huán)境責任使之社會化的機制。

3.3.2 提高企業(yè)環(huán)保意識，充分發(fā)揮應有責任

借新環(huán)保法實施東風，提高企業(yè)環(huán)保守法意識，培養(yǎng)注重環(huán)保信用的良好氛圍，使企業(yè)自覺承擔社會責任由法制強制轉到法治守法，做到環(huán)境污染信息公開、及時準確申報登記、強化治污達標排污、大力實施清潔生產，通過減排治污為環(huán)境質量改善打下堅實基礎。

3.3.3 加強對社會各方的宣傳教育，提高生態(tài)環(huán)保理念

強化宣傳教育，喚起市民環(huán)保意識，將人人參與環(huán)保植入市民的心中。鼓勵公眾參與生態(tài)建設與環(huán)境保護工作，鼓勵媒體獨立報道，進一步加強輿論監(jiān)督力度。實現(xiàn)對環(huán)境治理中信息公開和公眾參與兩個核心要素的有力推進，保障居民的環(huán)境知情監(jiān)督權。

3.4 健全保障體系，優(yōu)化治理環(huán)境

3.4.1 加大環(huán)保投入，提升環(huán)境質量

加大政府環(huán)境保護資金的投入。在當前生態(tài)環(huán)境問題伴隨著經(jīng)濟增長而日益嚴重的形勢下，政府應把生態(tài)建設和環(huán)境保護的投入作為公共財政支出的重點，在資金投入上側重對污染防治、生態(tài)保護、環(huán)保試點示范和環(huán)保監(jiān)管能力建設。

3.4.2 引入社會資本，激發(fā)市場活力

國務院2014年下發(fā)了《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，提出了創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運營機制的工作要求，建議鼓勵社會資本積極參與生態(tài)建設和保護，推動環(huán)境污染治理市場化[8]。

3.4.3 提高技術含量，加強隊伍建設

實踐“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)保”，建設監(jiān)測監(jiān)控網(wǎng)絡，實現(xiàn)全覆蓋、無死角監(jiān)管。通過執(zhí)法體制改革，加強環(huán)境執(zhí)法能力建設提高人員素質。以集中執(zhí)法權為契機，加強執(zhí)法隊伍培訓和能力提升，建立一支業(yè)務精、能力強、信息化的環(huán)境執(zhí)法管理隊伍，大幅提高日常環(huán)境管理能力，以及突發(fā)環(huán)境事件預防、應對水平。

4 結束語

建設生態(tài)城市，優(yōu)化環(huán)境治理體系是滿足市民擁有美好生活的民生訴求，是依法推進生態(tài)文明建設的客觀要求，是實現(xiàn)新常態(tài)下可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需要。本文通過分析研究環(huán)境治理理論體系理論，結合我國城市在環(huán)境治理體系構建過程中表現(xiàn)出的共性問題，為建設生態(tài)城市指出了“三態(tài)”優(yōu)化關系及多元共治策略。本文的研究進展與對策建議可為正在研究環(huán)境治理體系及生態(tài)城市建設的地區(qū)提供參考與借鑒。

參考文獻：

[1]武志紅.國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的困境及路徑探析[J].社科縱橫，2014（07）：65-68.

[2]李穆基.我國政府治理模式轉變探析[D].福建師范大學，2005：20-23.

[3]肖建華，鄧集文.多中心合作治理：環(huán)境公共管理的發(fā)展方向[J].林業(yè)經(jīng)濟問題，2007（01）：49-53.

[4]陳海秋.城市環(huán)境治理新理念及其對城市管理的理論突破[J].上海城市管理，2011（01）：43-46.

[5]劉洋，萬玉秋，繆旭波，等.關于我國跨部門環(huán)境管理協(xié)調機制的構建研究[J].環(huán)境科學與技術，2010（01）：87-91.

[6]董小林，宋 ，周晶，等.區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟指標體系的構建[J].長安大學學報（自然科學版），2008（01）：87-91.

[7]蔣華軍.環(huán)境監(jiān)測市場化若干問題的思考研究解析[J].科技創(chuàng)新與應用，2014（30）：137.

[8]伍文虹，劉華.碳排放權交易標準體系框架模型研究[J].中國標準化，2015（07）：93-97.endprint