PPP模式在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用前景分析

黃易　謝中歐　李玙璠

摘 要 當(dāng)前，我國人口老齡化日漸嚴(yán)重，“銀發(fā)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?，但總體處于低端發(fā)展階段。而PPP作為一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的公私合作模式，應(yīng)用在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中將釋放社會(huì)資本，承接社會(huì)養(yǎng)老功能，從而大大緩解人口老齡化問題。本文從養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程、養(yǎng)老供需兩方面介紹了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，指出該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的巨大潛力。作者將PPP模式和BOT、PFI模式進(jìn)行對(duì)比，突出PPP在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中應(yīng)用的優(yōu)越性，同時(shí)指出了該模式在績效指標(biāo)、收費(fèi)機(jī)制、運(yùn)作方式三方面存在的問題，最后作者從績效模型、定價(jià)模型、產(chǎn)權(quán)三方面針對(duì)PPP模式的應(yīng)用問題提出建議。

關(guān)鍵詞 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè) PPP模式 績效指標(biāo)

中圖分類號(hào)：D669.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2017.09.069

Analysis of the Application Prospect of PPP Model in the Pension Industry

HUANG Yi， XIE Zhong'ou， LI Yufan

（Yangtze Normal University， Chongqing 408100）

Abstract At present， China's population aging is becoming increasingly serious， the "silver hair" industry has great potential for development， but overall in the low end stage of development. PPP， as a public-private partnership model of benefit sharing and risk sharing， will be used in the pension industry to release social capital and undertake the social pension function， thus greatly alleviating the aging problem of the population. This paper introduces the development of the pension industry from two aspects： the development process of the pension industry and the supply and demand of the aged， and points out the great potential of the development of the pension industry. The PPP and BOT mode， PFI mode are compared， advantages of outstanding PPP in the pension industry， and points out the mode of existence in the three mode of operation mechanism， performance index， charging problem， finally the author from the performance model， pricing model， property three aspects for PPP model application problems are proposed.

Keywords pension industry； PPP model； performance indicators

0 概述

PPP模式是社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目中的一種融資方式。PPP是Public-Private-Partnership的縮寫，即公私合作伙伴關(guān)系，就是公共部門和私人部門共同參與到社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)品中的投資、建設(shè)、經(jīng)營以及管理中，共同享有經(jīng)營過程中的利益與分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，公共部門以合作伙伴關(guān)系向非公共部門購買產(chǎn)品或服務(wù)。PPP模式作為公用事業(yè)領(lǐng)域的一種創(chuàng)新制度，其創(chuàng)新之處可借鑒到我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，這對(duì)解決當(dāng)前我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中存在的諸多問題有重要意義。

1 我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

1.1 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)歷程發(fā)生轉(zhuǎn)變

我國人口結(jié)構(gòu)從新中國成立至今，經(jīng)歷了年輕型—成長型—年老型三個(gè)階段，而養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)也從空白到初步顯現(xiàn)。近年來，我國老齡人口數(shù)量劇增，至2015年末，中國大陸老齡總?cè)丝诩s1.3億人，比上年末增加680萬人。加上“421”模式家庭的出現(xiàn)，使得家庭養(yǎng)老功能被削弱，此時(shí)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在我國顯得尤其必要。我國現(xiàn)階段的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)正處于起步探索階段，[1]盡管老年市場(chǎng)潛力巨大，但由于老年人需求的個(gè)性化、多元化、復(fù)雜化等因素，導(dǎo)致我國養(yǎng)老市場(chǎng)活力尚未被激活。

1.2養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供需未有效對(duì)接

從全國老齡辦、民政部、財(cái)政部三部門公布的數(shù)據(jù)來看，截至2015年末，我國60周歲及以上人口共計(jì)2.22億人，占總?cè)丝诘?6.1%；65周歲及以上人口達(dá)到14386萬人，占總?cè)丝诘?0.5%。老年人口比率逐年上升，預(yù)測(cè)到2020年我國老齡人口占總?cè)丝诒戎貙⑼黄?8%。老年人口的劇增拉動(dòng)著老人消費(fèi)需求和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模，但如今我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在硬件和軟件方面的供給都存在嚴(yán)重的不足，床位供給、服務(wù)機(jī)構(gòu)等配套設(shè)施不完善，養(yǎng)老技能培訓(xùn)、養(yǎng)老產(chǎn)品研發(fā)、養(yǎng)老保險(xiǎn)代理等一些輕資產(chǎn)行業(yè)基礎(chǔ)薄弱。從財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年3月底，全國PPP項(xiàng)目總數(shù)共計(jì)9285個(gè)，而全國養(yǎng)老PPP項(xiàng)目僅239個(gè)，養(yǎng)老項(xiàng)目僅占總項(xiàng)目數(shù)量的2.57%左右，其投資領(lǐng)域集中化、單一化，僅限于養(yǎng)老業(yè)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、老年公寓這三塊，投資領(lǐng)域的狹小也限制了養(yǎng)老市場(chǎng)的需求和擴(kuò)大，這些綜合因素導(dǎo)致了老人市場(chǎng)需求和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的供給未有效匹配。endprint

2 PPP模式在我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中面臨的問題

2.1 缺乏衡量績效指標(biāo)

通過指標(biāo)衡量，能較客觀地評(píng)判養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)經(jīng)營狀況和管理效果的好壞，為制定目標(biāo)提供依據(jù)，激勵(lì)服務(wù)人員的工作積極性。做到查漏補(bǔ)缺，改進(jìn)管理方法，充分利用好各種社會(huì)資源，更好地滿足老人需求。但由于老年人群需求的差異性、多層次，養(yǎng)老項(xiàng)目形態(tài)的多樣化、復(fù)雜化，導(dǎo)致政府和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很難制定出一套科學(xué)和完善的指標(biāo)來衡量養(yǎng)老經(jīng)營、服務(wù)等各方面地質(zhì)量。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)目前的現(xiàn)狀是，養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范往往傾向于硬件設(shè)施，而忽略了軟件標(biāo)準(zhǔn)，還停留于傳統(tǒng)的養(yǎng)老概念，僅滿足于老人的衣、食、住、行，不注重老人的精神文明建設(shè)，老人的幸福指數(shù)水平低。對(duì)護(hù)理人員的考核指標(biāo)單一化，只是單方面的從工作任務(wù)、工作能力等內(nèi)部進(jìn)行觀察、討論，而忽略了老人幸福指數(shù)、社會(huì)滿意度、政府滿意度等外部考核指標(biāo)。評(píng)估結(jié)果在一定程度上也會(huì)有人為因素的影響，對(duì)細(xì)節(jié)上的考核無法做到公平、公正、公開。整個(gè)考核過程流于形式，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)績效考核指標(biāo)界定不清楚，考核結(jié)果不僅與護(hù)理人員的薪酬聯(lián)系不密切，而且考核結(jié)果反饋也未應(yīng)用到工作的改進(jìn)中，這樣使得護(hù)理人員無法清晰認(rèn)識(shí)工作目標(biāo)，工作積極性也不高，大大削弱了績效考核的激勵(lì)作用。就整個(gè)行業(yè)而言，其運(yùn)行處于低效率、低發(fā)展，很難突破現(xiàn)有窘境，無法改進(jìn)服務(wù)和提高整個(gè)行業(yè)發(fā)展水平。在PPP模式下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往充當(dāng)經(jīng)營者角色，政府扮演著監(jiān)管角色，但由于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的專業(yè)性，政府難以對(duì)養(yǎng)老項(xiàng)目的情況有一個(gè)完全的了解和把握，[2]導(dǎo)致監(jiān)管不到位。

2.2 收費(fèi)機(jī)制難以確定

養(yǎng)老項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制及其復(fù)雜，要綜合考慮到各方面因素。首先從服務(wù)提供者角度，在PPP模式下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為經(jīng)營者承擔(dān)著多方面成本，基礎(chǔ)設(shè)施的采購產(chǎn)品無法根據(jù)老人興趣采購，采購量無參考依據(jù)，造成采購成本升高；養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為一種勞動(dòng)密集型服務(wù)業(yè)，專業(yè)人工成本高，且養(yǎng)老服務(wù)屬長線產(chǎn)品、微利服務(wù)，成本短期難以收回；由于養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象為高齡人群，容易發(fā)生安全事故，因此一些商業(yè)保險(xiǎn)也不愿涉足養(yǎng)老行業(yè)，政府雖然作為項(xiàng)目的投資經(jīng)紀(jì)人，但也無法為產(chǎn)業(yè)投資做擔(dān)保，這樣就導(dǎo)致養(yǎng)老行業(yè)的金融風(fēng)險(xiǎn)高。諸多成本使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)常常面臨入不敷出的窘境。其次從投資方角度，由于PPP模式下的養(yǎng)老項(xiàng)目具有投資規(guī)模大、運(yùn)營周期長、成本短期難以收回的特點(diǎn)，因此投資者考慮投資回報(bào)率、投資回收周期等因素。最后從服務(wù)享用者角度看，老人需求層次是多樣性、差異性的，這樣就決定了服務(wù)的等級(jí)有所不同，不同級(jí)別理應(yīng)有不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)價(jià)格的制定還得考慮老齡人群的支付能力和消費(fèi)能力，不能過分抬高價(jià)格將那些有養(yǎng)老需求而無能力消費(fèi)的人排除在外。因此，PPP模式下的收費(fèi)機(jī)制不是簡單地依靠政府來統(tǒng)一定價(jià)，也不是完全依照市場(chǎng)需求來制定收費(fèi)機(jī)制。

2.3 運(yùn)作模式與回報(bào)機(jī)制單一

PPP模式在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的運(yùn)作方式大多以BOT、BOO為主，而BOT、BOO兩種運(yùn)作方式對(duì)前期的投入資本都非常大，利息高、風(fēng)險(xiǎn)大。我國各個(gè)城市的老人養(yǎng)老需求、健康狀況、支付能力以及城市發(fā)展水平等有所差異，部分地區(qū)盲目套用BOT、BOO模式，不同地區(qū)相同的服務(wù)項(xiàng)目，因標(biāo)準(zhǔn)不同而混亂，政府和市場(chǎng)責(zé)任邊界模糊、利益分配不合理，導(dǎo)致投資不足、項(xiàng)目中斷，因此PPP的運(yùn)作方式需要因地制宜、量體裁衣。目前，我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)回報(bào)機(jī)制大多只有可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)三種方式，使用者付費(fèi)份額達(dá)到百分之七十多，這一現(xiàn)狀與老人支付能力整體較弱相矛盾，這樣不僅抑制了老人的消費(fèi)需求，也使得養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的獲利渠道減少。

3 PPP模式在我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中應(yīng)用的建議

3.1明確績效指標(biāo)

在PPP模式中，績效評(píng)估有兩重作用，一是指導(dǎo)作用。即以老人（顧客）的滿意度為目標(biāo)，注重對(duì)老人需求層次、需求種類的市場(chǎng)調(diào)查，改進(jìn)服務(wù)水平，只有這樣才能使最終養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量得到改進(jìn)和提高，從而給養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務(wù)人員規(guī)定行為模式，使得養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的行為規(guī)范化、有序化。二是追溯作用，即經(jīng)營者對(duì)經(jīng)營效果做出分析和評(píng)價(jià)。因此，建立一個(gè)恰當(dāng)?shù)木C合評(píng)價(jià)方法極其有必要，綜合指標(biāo)評(píng)價(jià)矩陣法可以幫助經(jīng)營者對(duì)經(jīng)營的成效和不足進(jìn)行全面綜合的評(píng)價(jià)。

表1為PPP模式下某養(yǎng)老項(xiàng)目經(jīng)營效果的指標(biāo)評(píng)價(jià)矩陣分析情況。權(quán)重的賦值X由小到大，其重要程度也由0.0（不重要）到1.0（很重要），各要素權(quán)重值之和為1.0，權(quán)重的具體賦值需根據(jù)養(yǎng)老項(xiàng)目性質(zhì)和目標(biāo)而定，因此作者不給同樣的標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)重賦值越大，表示此項(xiàng)因素越重要。

矩陣法的評(píng)價(jià)值Y由1（差）到5（極好）。每一指標(biāo)的加權(quán)評(píng)價(jià)值為權(quán)重與對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)值相乘。綜合評(píng)價(jià)值為每一指標(biāo)加權(quán)評(píng)價(jià)值總和。需要注意的是，老人幸福指數(shù)、健康狀況、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)效益、公眾滿意度應(yīng)由獨(dú)立的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，審計(jì)機(jī)構(gòu)出來具備專業(yè)的技術(shù)知識(shí)外，還得熟知養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，根據(jù)PPP模式下養(yǎng)老項(xiàng)目的運(yùn)營方式和養(yǎng)老項(xiàng)目的性質(zhì)來制定各項(xiàng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)績效考核指標(biāo)，指標(biāo)必須有針對(duì)性和實(shí)用性。除此之外，審計(jì)機(jī)構(gòu)還得針對(duì)績效考核結(jié)果進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)，將結(jié)果公布于眾。

3.2 確定養(yǎng)老產(chǎn)品定價(jià)模型

ROR管制即投資回報(bào)率管制，指政府在PPP模式下，作為合作伙伴和監(jiān)管機(jī)構(gòu)不直接制定養(yǎng)老產(chǎn)品最終價(jià)格，而只是通過政府部門來制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資回報(bào)率（但作者不贊同由政府來制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資回報(bào)率，應(yīng)由專業(yè)的審計(jì)部門對(duì)投資回報(bào)率進(jìn)行研究、調(diào)查再進(jìn)行確定標(biāo)準(zhǔn)），以此保障養(yǎng)老產(chǎn)品價(jià)格的合理利潤空間。投資回報(bào)率的價(jià)格管制數(shù)學(xué)模型如下：

R（p，q）=C+S（RB），[3]

其中R為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收入函數(shù)，C為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成本費(fèi)用，S為投資回報(bào)率，RB為投資回報(bào)基數(shù)。由此可知，R的大小與C、S有關(guān)。在PPP模式的實(shí)際運(yùn)營中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的成本很容易估算，但合適的投資回報(bào)率較難確定，投資回報(bào)率的最終確定是公共部門和非公共部門“討價(jià)還價(jià)”的結(jié)果，通常非公共部門會(huì)用財(cái)務(wù)資料向?qū)I(yè)部門證明投資回報(bào)率過低，不利于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府部門又可能認(rèn)為非政府部門提出的投資回報(bào)率過高，而專業(yè)部門對(duì)投資回報(bào)率的估算正好解決了兩部門之間定價(jià)的矛盾，有效防止了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因謀取暴利而導(dǎo)致的養(yǎng)老產(chǎn)品分配過剩局面，同時(shí)也避免了政府部門對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)未能全面掌握而出現(xiàn)的“越權(quán)”現(xiàn)象。endprint

關(guān)于投資回報(bào)率S，具體如何確定，可以利用加權(quán)平均資本成本[4]（WACC）來確定。加權(quán)平均資本成本，指企業(yè)將投資主體的投資資本在企業(yè)全部資本中所占的比例視為權(quán)數(shù)，對(duì)各種資本成本加權(quán)平均計(jì)算出來的資本總成本。加權(quán)平均資本成本主要用來確定收益率，該收益率基于分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的投資項(xiàng)目。因此，加權(quán)平均資本成本可適用于PPP模式下的養(yǎng)老產(chǎn)品的定價(jià)。投資回報(bào)率基數(shù)問題，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)用中較多的是“原始成本法”，即以歷年來用來購置養(yǎng)老院、設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施等投資累計(jì)起來作為投資回報(bào)基數(shù)，但值得注意的是，為避免“原始成本法”忽略通貨膨脹因素，需要考慮資金的時(shí)間價(jià)值。

3.3 清晰產(chǎn)權(quán)

科斯的產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，明確產(chǎn)權(quán)能有效提高資源的配置效率。從所有權(quán)角度來看，產(chǎn)權(quán)是所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)這一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)利的綜合。在PPP 模式下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，明晰產(chǎn)權(quán)，需做到兩方面：一是歸屬清晰，二是權(quán)責(zé)明確。歸屬清晰就是所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等的歸屬問題。對(duì)公共部門而言，其享有資產(chǎn)最終的所有權(quán)，可利用所有權(quán)獲得前期的資產(chǎn)收益；而對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)、運(yùn)營者來說，可以通過享有的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)來獲得收益，兩部門互惠互利。但在實(shí)際的PPP模式運(yùn)營中，產(chǎn)權(quán)歸屬問題及其復(fù)雜，須充分考慮到項(xiàng)目融資方式、項(xiàng)目性質(zhì)等多重因素。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP運(yùn)行的方式不同，就決定了項(xiàng)目所有權(quán)的歸屬有所差異。

第一，公承民營等PPP合作項(xiàng)目?！肮駹I”指政府作為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的出資人，招標(biāo)社會(huì)組織去運(yùn)營和管理養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。[5]在該類合作項(xiàng)目中，公共部門作為養(yǎng)老項(xiàng)目的投資人，負(fù)有對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督責(zé)任，同時(shí)享有養(yǎng)老設(shè)施的最終所有權(quán)；而私人部門作為項(xiàng)目的經(jīng)營者，既享有設(shè)施的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，又承擔(dān)著養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的運(yùn)營、管理和維護(hù)義務(wù)。在其運(yùn)作過程時(shí)，養(yǎng)老項(xiàng)目最重要的就是收益權(quán)，而收益權(quán)的核心問題在于收益如何分配，即分配方式以及分配對(duì)象。對(duì)于外包類的合作項(xiàng)目，政府如果將養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)承包給社會(huì)參與主體，政府本身承擔(dān)項(xiàng)目的經(jīng)營、管理責(zé)任，那么在養(yǎng)老項(xiàng)目運(yùn)營過程中的收益應(yīng)歸公共部門；對(duì)于特許權(quán)類的合作項(xiàng)目，社會(huì)資本作為部分或者全部投資人，采取公私兩部門的合作機(jī)制可有效降低各種風(fēng)險(xiǎn)，在這種情況下項(xiàng)目運(yùn)營的收益屬于兩方共有，只是收益份額有所不同。合同期限屆滿后，運(yùn)營方需將項(xiàng)目的管理權(quán)移交給公共部門。[6]值得注意的是，在政府參與養(yǎng)老項(xiàng)目過程中，公共部門需創(chuàng)新其運(yùn)行體制，按照政企分明、各司其職的發(fā)展思路，摒棄過去“劃槳”式的高耗低效的管理體制。

第二，公私合作建設(shè)類的PPP。公私合作建設(shè)類的項(xiàng)目主要是指“建設(shè)-維護(hù)-移交+委托運(yùn)營”[7]這種模式。在這種模式下，政府先與投資方簽訂特許權(quán)協(xié)議，公私共同出資建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，公共部門不直接插手養(yǎng)老項(xiàng)目的經(jīng)營和管理，而由投資方負(fù)責(zé)養(yǎng)老項(xiàng)目建設(shè)、設(shè)備置辦等，待設(shè)施建設(shè)完成后，政府可通過租賃方式將養(yǎng)老設(shè)施交給運(yùn)營單位，運(yùn)營單位獲得養(yǎng)老設(shè)施的使用權(quán)，同時(shí)政府需向投資方支付相關(guān)費(fèi)用來購買養(yǎng)老服務(wù)。

這種模式能夠發(fā)揮出專業(yè)性和技術(shù)性優(yōu)勢(shì)，有效解決養(yǎng)老服務(wù)儀器儀表的專業(yè)維護(hù)問題。結(jié)合我國實(shí)際情況，政府可以從一些養(yǎng)老需求量大和融資規(guī)模較小的單體項(xiàng)目先試先行，形成經(jīng)驗(yàn)后再逐步推廣。

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