托管何以成為義務(wù)教育學(xué)校難以承受之重

吳會會+胡勁松

摘 要：在義務(wù)教育學(xué)校托管中，家長、學(xué)校和政府進(jìn)行著復(fù)雜的互動與博弈。家長和學(xué)校分化的利益訴求加重了托管的復(fù)雜性，政府提供的財(cái)政補(bǔ)貼難使學(xué)校產(chǎn)生托管的內(nèi)在動力，客觀條件的有限性更使托管成為學(xué)校難以承受之重。社會托管機(jī)構(gòu)力量弱化、義務(wù)教育學(xué)校職能泛化和教師責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)虛化是造成上述困局的主要原因。應(yīng)形成課后托管的多元主體、厘清政府管理的職能邊界、構(gòu)建多方參與的權(quán)益格局，促進(jìn)市場多元供給、學(xué)校自愿提供與政府規(guī)范監(jiān)管的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育；學(xué)校托管；利益相關(guān)者；學(xué)校職能；管理邊界

中圖分類號：G627 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-6124（2017）05-0027-08

2017年3月，教育部印發(fā)的《關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（教基一廳〔2017〕2號）（以下簡稱《意見》）指出，要建立家長申請、班級審核、學(xué)校統(tǒng)一實(shí)施的工作機(jī)制，充分發(fā)揮中小學(xué)校課后服務(wù)主渠道作用 [1 ]。作為課后服務(wù)的重要內(nèi)容，義務(wù)教育學(xué)校托管再次引起關(guān)注。從已有研究和新聞報(bào)道看，家長要求校內(nèi)托管的呼聲一直很高，“政府補(bǔ)貼+免費(fèi)托管”模式也備受教育行政部門青睞。與之相反，義務(wù)教育學(xué)校卻表現(xiàn)出明顯的“不配合”。社會期待與學(xué)校表現(xiàn)的強(qiáng)烈反差，藏匿著現(xiàn)行托管制度設(shè)計(jì)的系列隱憂。由于缺乏對義務(wù)教育學(xué)校托管法律屬性的客觀理性認(rèn)識，政府部門始終未能真正立足于學(xué)校出臺適切的政策方案。結(jié)合當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)討論，本研究將視角聚焦在義務(wù)教育學(xué)校，選取學(xué)生托管問題較為嚴(yán)峻的廣州市展開實(shí)證調(diào)研，旨在探究義務(wù)教育學(xué)校托管面臨的問題癥結(jié)，探討政府規(guī)范學(xué)校托管應(yīng)遵循的制度邏輯，以期改進(jìn)學(xué)生課后托管服務(wù)思路。

一、現(xiàn)實(shí)：義務(wù)教育學(xué)校托管面臨困局

義務(wù)教育學(xué)校托管（以下簡稱學(xué)校托管）是指在義務(wù)教育范圍外，義務(wù)教育學(xué)校課后看護(hù)和管理在校學(xué)生的行為 [2 ]。當(dāng)前，國內(nèi)主要有三種學(xué)校托管模式：一是在“惠民工程”思路下采取的政府財(cái)政補(bǔ)助方式（如北京市、上海市、長春市）；二是在“市場服務(wù)”思路下采取的“學(xué)生自愿、家長委托、成本收費(fèi)”方式（如武漢市、宜昌市、福州市）；三是在“公共服務(wù)”思路下僅對公辦小學(xué)的午休和課后服務(wù)予以財(cái)政補(bǔ)助（如廣州市）。由于學(xué)校托管涉及到家長監(jiān)護(hù)權(quán)、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、教師休息權(quán)以及政府管理權(quán)的交叉與嵌套，家長、學(xué)校、教師和政府之間的互動與博弈呈現(xiàn)出復(fù)雜的圖景。《意見》從促進(jìn)學(xué)生健康成長、幫助家長解決按時(shí)接送學(xué)生的困難出發(fā)，鼓勵學(xué)校主動承擔(dān)學(xué)生課后服務(wù)責(zé)任，充分發(fā)揮在管理、人員、場地、資源等方面的優(yōu)勢 [1 ]。為了解學(xué)校成員在《意見》出臺后對待托管的觀點(diǎn)和態(tài)度，本研究分類設(shè)計(jì)了《義務(wù)教育學(xué)校托管實(shí)施狀況教師問卷》和《義務(wù)教育學(xué)校托管實(shí)施狀況學(xué)校行政負(fù)責(zé)人問卷》作為研究工具，分層抽取了廣州市10個區(qū)的20所提供托管服務(wù)的學(xué)校作為調(diào)查對象，共回收有效教師問卷836份，學(xué)校行政負(fù)責(zé)人問卷198份，先后訪談教師和行政負(fù)責(zé)人代表25人。所得資料以描述性統(tǒng)計(jì)、單因子變量數(shù)分析的方法呈現(xiàn)。從問卷和訪談?wù){(diào)查的結(jié)果看，繼續(xù)推進(jìn)學(xué)校托管遠(yuǎn)比教育行政部門的預(yù)想復(fù)雜?！兑庖姟芬蟀颜n后服務(wù)工作納入中小學(xué)?？荚u體系，并不能真正解決課后托管服務(wù)的深層困局。

1. 家長和學(xué)校分化的利益訴求加重了托管的復(fù)雜性

基于不同的利益訴求，家長與學(xué)校對課后托管的態(tài)度差別顯著。大部分家長鐘情于學(xué)校托管，認(rèn)為托管是義務(wù)教育的應(yīng)有之義，對校外托管的態(tài)度較為審慎。學(xué)校則因責(zé)任加重、教師情緒等一系列問題，主動托管學(xué)生的意愿并不強(qiáng)烈。2014年底，廣州市曾專門出臺政策，要求學(xué)校、教師和家長共同遵守《廣州市小學(xué)生課后在校托管工作指引》（以下簡稱《指引》）的相關(guān)規(guī)定，引發(fā)了學(xué)?！爱?dāng)為”與“能為”之責(zé)的激烈討論。其中，義務(wù)教育是否包括托管事項(xiàng)是爭論的焦點(diǎn)（見表1）。

一方面，家長堅(jiān)持“學(xué)校責(zé)任說”。據(jù)學(xué)校負(fù)責(zé)人反映，出于對經(jīng)濟(jì)性、安全性和可信度等因素的考慮，家長普遍認(rèn)為學(xué)校對課后托管具有應(yīng)然責(zé)任。從義務(wù)教育要求、學(xué)校職能屬性和兒童基本權(quán)利等角度表達(dá)了“學(xué)校資質(zhì)優(yōu)先論”，呼吁學(xué)校盡快落實(shí)《意見》和《指引》的具體要求，全面提高校內(nèi)托管的可獲得性和可進(jìn)入性。

X區(qū)A學(xué)校M校長①：學(xué)生家長當(dāng)然希望由學(xué)校來托管，一是他放心??；另外一個，他認(rèn)為學(xué)校和教師應(yīng)當(dāng)具有道德和責(zé)任感。

Y區(qū)B學(xué)校N校長②：學(xué)校比外面機(jī)構(gòu)托管的性價(jià)比高太多了。特別是教育部剛剛發(fā)了文（指《意見》），家長就更覺得你學(xué)校有義務(wù)發(fā)揮主渠道作用。他們對政策文件非常關(guān)注，動不動就拿著政府的規(guī)定要求你學(xué)校干這干那。

不難看出，家長對義務(wù)教育學(xué)校具有明顯的組織依賴性，認(rèn)為學(xué)校乃是社會上的公共事務(wù) [3 ]，具有代表國家和社會行使公共職能的屬性，在資源動員力與組織成熟度上具有托管的天然優(yōu)勢。其關(guān)注的焦點(diǎn)在于學(xué)校作為公共組織與社會之間的關(guān)系邏輯，即“公立學(xué)校系統(tǒng)除了具有教育責(zé)任外，還是消除貧困、種族歧視、虐待兒童、青少年犯罪以及其他許多社會問題的重要機(jī)構(gòu)” [4 ]。政府出臺的政策也進(jìn)一步強(qiáng)化了家長關(guān)于“服務(wù)學(xué)生是學(xué)校天職”的觀念。

另一方面，學(xué)校偏向“市場責(zé)任說”。學(xué)校管理者主張“學(xué)校責(zé)任邊界論”，從組織容納能力、政府財(cái)政供給以及學(xué)校額外負(fù)擔(dān)等角度，認(rèn)為托管超出了學(xué)校責(zé)任邊界。教師對免費(fèi)托管全面放開后可能導(dǎo)致不堪重負(fù)和服務(wù)稀釋表示擔(dān)憂，指出校內(nèi)托管不宜變成一種“道德綁架”，應(yīng)該在不影響學(xué)校教育教學(xué)、不侵犯教師休息權(quán)益以及獲得在校學(xué)生同意配合的前提下進(jìn)行。

Z區(qū)C學(xué)校O主任③：我們出臺托管方案也是無奈之舉，托管并不在學(xué)校職能范圍內(nèi)?！兑庖姟分赋稣n后服務(wù)遵循家長自愿原則，但沒有明確學(xué)校可以自由選擇。學(xué)校是否托管，不只是由政府強(qiáng)加或家長決定，學(xué)校也應(yīng)當(dāng)具有選擇空間。

X區(qū)H小學(xué)C副校長（負(fù)責(zé)托管）④：在放學(xué)后、節(jié)假日或寒暑假，托管確實(shí)不該由我們來做。另外，政府補(bǔ)貼的吸引力很小，一味地要求學(xué)?；蚪處煛胺瞰I(xiàn)”很難長久。endprint

Y區(qū)I學(xué)校A老師⑤：我們課外也有科研、備課以及生活上的安排。托管學(xué)生已經(jīng)超負(fù)荷了，只是憑著道德與責(zé)任心，內(nèi)心其實(shí)很抗拒。我們只想表達(dá)愿望、主張權(quán)利。區(qū)里將20所小學(xué)實(shí)施課后校內(nèi)托管列為今年十件民生實(shí)事之一，可我們畢竟不是保姆，不能什么問題都來找學(xué)校、找老師，學(xué)生也可以去少年宮、文化宮（托管）啊。

按照法律規(guī)定，學(xué)校只對在?；顒悠陂g的學(xué)生負(fù)有教育、管理和保護(hù)職責(zé)。包括教育教學(xué)計(jì)劃規(guī)定的、正式安排的教學(xué)課程活動，在學(xué)校內(nèi)進(jìn)行的課外活動、社團(tuán)活動以及學(xué)校和教師組織的校外活動。通過調(diào)查了解到，部分學(xué)校出臺托管方案只不過是表面配合政府部門兌現(xiàn)公眾承諾；中小學(xué)托管的主動性并不強(qiáng)；教師也傾向于認(rèn)為志愿者、家長、校外人員兼職以及退休教師更適合做孩子的托管老師（見圖1）?；凇袄妗獧?quán)力”的利益相關(guān)者二維象限分析理論，家長及學(xué)生在既定政策下處于利益和權(quán)力水平均較高的第一象限，學(xué)校則處于利益水平高而權(quán)力水平低的第四象限，對托管的話語權(quán)與影響力較弱（見圖2）。實(shí)際上，無論是教育部辦公廳發(fā)布的《意見》，還是各地市相繼出臺的托管配套實(shí)施方案，不僅存在著對學(xué)校托管法律屬性的可能“誤讀”，而且也難以有效整合學(xué)校、教師和家長分化的利益訴求。如何回應(yīng)截然不同的群體性主張，科學(xué)合理地進(jìn)行托管資源動員和操作方案設(shè)計(jì)，應(yīng)成為政府未來的重點(diǎn)工作。

2. 政府提供的財(cái)政補(bǔ)貼難使學(xué)校產(chǎn)生托管的內(nèi)在動力

根據(jù)《指引》，廣州市財(cái)政局通過“生均托管經(jīng)費(fèi)”和“年終獎勵”等形式向提供托管業(yè)務(wù)的學(xué)校予以財(cái)政補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)為每生每日兩元，由市教育局統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。從性質(zhì)定位、補(bǔ)貼方式以及管理思路等方面大體上可以窺見：政府關(guān)于學(xué)校托管理念、認(rèn)知與政策思維尚未形成明確的定調(diào)主軸，充其量只是擺脫了傳統(tǒng)消極的兒童照顧哲學(xué)而已。囿于補(bǔ)貼額度的有限性和補(bǔ)貼發(fā)放的滯后性，學(xué)校自主支配資金的空間有限，甚至出現(xiàn)挪用生均公用經(jīng)費(fèi)發(fā)放教師和外聘人員勞務(wù)費(fèi)的情形。其典型困境在于“社會服務(wù)若始終停留在政府全部支付、公共機(jī)構(gòu)直接提供的水平上，不僅效率低，而且學(xué)校供給動機(jī)不足，財(cái)政壓力巨大” [5 ]。據(jù)了解，2015—2016年的兩年間，廣州市教育局已累計(jì)為學(xué)校托管支出近2 000萬元。即便政府認(rèn)識到學(xué)生課后托管已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的迫切需要，并積極引導(dǎo)學(xué)校履行職責(zé)，但無論是凸顯保育功能還是強(qiáng)調(diào)教育功能，政府對學(xué)校托管始終缺乏清晰的定位，經(jīng)費(fèi)保障更加缺乏穩(wěn)定性。甚言之，作為全能政府理念在學(xué)校托管中的映射，政府的“好心”未必真正辦了“好事”。

問卷調(diào)查顯示，學(xué)校負(fù)責(zé)人對財(cái)政補(bǔ)貼的總體評價(jià)不高。認(rèn)為“財(cái)政補(bǔ)貼能增加學(xué)校托管動力”的僅有7人，占總調(diào)查人數(shù)的3.31%；表示“補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低、抵償不了學(xué)校實(shí)際付出”的有127人，占總調(diào)查人數(shù)的64.59%；有30位被調(diào)查者（約14.88%）反映“財(cái)政補(bǔ)貼治標(biāo)不治本”，另外34位學(xué)校管理者（約17.22%）則對財(cái)政補(bǔ)貼的持續(xù)性抱觀望態(tài)度（見圖3）。而在回答開放題“對未來課后托管的期望”時(shí)，多數(shù)人對“政府補(bǔ)貼+免費(fèi)托管”模式表示質(zhì)疑，建議政府重點(diǎn)培育和監(jiān)管校外托管機(jī)構(gòu)，對貢獻(xiàn)突出者予以補(bǔ)助，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和市場競爭的動態(tài)平衡。

深度訪談也印證了上述結(jié)論。D區(qū)省一級學(xué)校Q教師認(rèn)為：“雖然政府會按每位學(xué)生每天兩元的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)給到學(xué)校，但是去除水、電、餐費(fèi)等基本支出，能夠用于補(bǔ)助教師的實(shí)在太少了。相對于勞動付出以及所要承擔(dān)的責(zé)任，這些補(bǔ)貼不痛不癢。再說，這也不是錢多錢少的問題，大部分教師并不愿意去‘賺這樣的補(bǔ)貼。”⑥C區(qū)F小學(xué)負(fù)責(zé)托管的L主任反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“《意見》給予學(xué)校補(bǔ)貼的出發(fā)點(diǎn)是好的，但是不給定明確的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，地方政府不好操作。多了，政府壓力大；少了，學(xué)校沒辦法執(zhí)行。托管不屬于法律直接配置的事項(xiàng)，如果把它理解為提供照顧與生活服務(wù)，托管完全可以走向市場、走向民間機(jī)構(gòu)?！雹?/p>

學(xué)校托管目前尚未被明確列入國家教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的保障范圍。政府埋單的初衷固然很好，但除卻地方財(cái)政介入并支持學(xué)校托管的積極性與持續(xù)性有待觀望外，免費(fèi)托管無疑將加劇家長爭奪校內(nèi)托管名額，并且不可避免地造成學(xué)校資源匱乏、負(fù)擔(dān)過重和職能錯位等一系列問題。學(xué)校場地、設(shè)施和教師配置本以滿足教育教學(xué)為目的，難有托管的內(nèi)在動力，其實(shí)不難理解。

3. 客觀條件的有限性使托管成為學(xué)校難以承受之重

鑒于我國的社會福利制度尚不健全，廣州市教育行政管理部門發(fā)文要求學(xué)校及教師參與課后托管，財(cái)政部門也嘗試劃撥專項(xiàng)托管經(jīng)費(fèi)進(jìn)行支持。然而，兩者卻都忽視了學(xué)校硬件和軟件的承載力。

一是硬件設(shè)施有限。在廣州市共1 037所小學(xué)中，能夠提供寄宿條件的學(xué)校數(shù)量極少，擁有午休宿舍或床位的更是寥寥無幾，參加校內(nèi)托管的學(xué)生只能睡鋪墊子的地板或趴在課桌上午休。大多數(shù)小學(xué)的教室、活動室沒有配備空調(diào)，炎熱夏日根本無法保障學(xué)生的休息質(zhì)量。同時(shí)，由于全市僅有不到一半的小學(xué)（469所，占45.2%）開辦食堂，更多小學(xué)只能通過壓低用餐標(biāo)準(zhǔn)或訂購?fù)赓u為學(xué)生提供午餐，這給小學(xué)生身體健康埋下了隱患。

N區(qū)M小學(xué)G校長：從客觀條件來看，下午時(shí)段的托管還好辦，最難辦的就是學(xué)生午休實(shí)在沒辦法安排，學(xué)校還要承擔(dān)學(xué)生午餐和人身安全風(fēng)險(xiǎn)，我們最怕的就是這個⑧。

可見，“學(xué)校是值得信賴的，但是信賴不是依賴，特別是目前大多數(shù)學(xué)校還沒有充足的條件來承載外界給予的重負(fù)。學(xué)校的作用雖然很大，但不是無限的，學(xué)校并非在任何時(shí)空內(nèi)、任何條件下都能發(fā)揮積極影響。” [6 ]課后托管面臨的場地、午休等諸多難題遠(yuǎn)非學(xué)校單方面力量所能克服的，更不是《意見》或《指引》提出給予財(cái)政補(bǔ)貼就能完全解決的。

二是師資隊(duì)伍緊缺。受制度規(guī)定和客觀條件的限制，廣州市有一半以上的區(qū)，教師缺編130名以上。特別是二胎政策全面放開后，年輕女教師比例偏高的小學(xué)面臨著更加激烈的工休矛盾。許多教師對安排托管加班的負(fù)面情緒明顯，經(jīng)常感到煩躁、覺得自己不像教師、被托管壓得喘不過氣和感覺不被領(lǐng)導(dǎo)理解的被調(diào)查者分別占到被調(diào)查總數(shù)的70.37%、46.48%、52.90%和27.16%（見圖4）。多所學(xué)校的管理者在訪談中也表示，由于托管經(jīng)費(fèi)支出無法形成穩(wěn)定預(yù)期，很少有教師愿意承擔(dān)課后托管任務(wù)，無奈只能聘請生活阿姨看管學(xué)生，造成托管質(zhì)量大打折扣。endprint

E區(qū)S學(xué)校W副校長：你政府說要學(xué)校發(fā)揮主渠道作用，但學(xué)校怎么發(fā)揮，我們心有余而力不足啊?！兑庖姟窙]有規(guī)定詳細(xì)的教師資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，不管是學(xué)校自己開設(shè)托管班，還是與社區(qū)或社會機(jī)構(gòu)合作，我們最緊缺的就是師資⑨。

D區(qū)K學(xué)校H老師：讓教師托管學(xué)生是一種短視行為，專業(yè)的托管隊(duì)伍比我們能勝任?！兑庖姟氛f給人民群眾更多的幸福感和獲得感，教師難道就不需要幸福感和獲得感了嗎？我們工作壓力已經(jīng)很大了，為什么還要層層加碼⑩？

不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)?？陀^條件與家長的理想化期待形成了強(qiáng)烈反差。受制于傳統(tǒng)“行政邏輯”的支配與束縛，《意見》關(guān)于課后服務(wù)的思路相對忽視了學(xué)校的意愿、空間與能力不足的狀況，對學(xué)校作為教育組織應(yīng)具有的邏輯與本色重視不夠。

二、追問：學(xué)校托管何以面臨困局

1. 社會托管機(jī)構(gòu)力量弱化

校內(nèi)托管無法滿足家長群體需求已是不爭的事實(shí)，社會托管機(jī)構(gòu)理應(yīng)成為義務(wù)教育學(xué)校的有益補(bǔ)充。數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，廣州市約86.1萬名小學(xué)生中，共有89 461名小學(xué)生參加了校外托管，占全市小學(xué)生總數(shù)的10.4%。其中，番禺區(qū)、海珠區(qū)和天河區(qū)參加校外社會機(jī)構(gòu)托管的學(xué)生數(shù)較多，分別為20 500人、14 818人和12 766人；花都區(qū)、越秀區(qū)和增城區(qū)學(xué)生數(shù)相對較少，由高到低依次為8 412人、7 020人和1 252人 [7 ]。廣州市工商局要求托管機(jī)構(gòu)依照服務(wù)內(nèi)容，分別辦理《餐飲服務(wù)許可證》和《特種行業(yè)許可證》。而受成本制約，在工商部門正式登記、經(jīng)營范圍為“學(xué)生托管”的企業(yè)及個體工商戶僅有15家。其他多屬“證”、“照”不齊，在場地設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、人身和食品安全等服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方面存在著極大隱患。作為典型的顯性消費(fèi)模式，社會托管機(jī)構(gòu)平均每生每月750～2 000元不等的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與其提供的服務(wù)并不匹配。隨著新聞媒體對社會托管機(jī)構(gòu)亂象的頻繁曝光，家長近乎一邊倒地支持學(xué)校托管，甚至也認(rèn)同托管收費(fèi)。由此可見，擁有合法資質(zhì)的社會托管機(jī)構(gòu)相對稀缺與家長托管需求相對旺盛的矛盾催化了學(xué)校成為“理想的”托管機(jī)構(gòu)。

2. 義務(wù)教育學(xué)校職能泛化

縱觀教育發(fā)展史，學(xué)校職能從未得到過清晰界定。一開始，學(xué)者們傾向于將學(xué)校定義成“有計(jì)劃、有組織地進(jìn)行系統(tǒng)教育的組織” [8 ]，后來又有學(xué)者用“旨在促進(jìn)學(xué)生健康發(fā)展與社會結(jié)構(gòu)和諧發(fā)展的教育、學(xué)習(xí)及甄別機(jī)構(gòu)” [9 ]來描述學(xué)校的職能屬性。隨著學(xué)校教育的變革發(fā)展，人們對學(xué)校的角色期待越來越多。根據(jù)社會學(xué)的角色理論，一旦組織處于一定的社會地位或取得一定的社會角色后，社會公眾便希望其表現(xiàn)出相應(yīng)的行為，履行并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任 [10 ]。當(dāng)前，人們對學(xué)校角色的認(rèn)定主要有三種：一是教育者，它強(qiáng)調(diào)學(xué)校的教育教學(xué)職能；二是管理者，它要求學(xué)校充分履行教育管理和健康管理等職能；三是保護(hù)者，它主要涉及學(xué)校的安全管理職能。正如有學(xué)者指出，學(xué)校除了扮演“教育”機(jī)構(gòu)這一角色之外，還充任著“象征”機(jī)構(gòu)、“分化”機(jī)構(gòu)以及“銷售”機(jī)構(gòu)等多種角色 [9 ]。在托管中，學(xué)校并非作為教育教學(xué)活動的提供者，而是作為履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的服務(wù)者。該身份雖和學(xué)校教育教學(xué)活動的過程與結(jié)果相伴而生，卻與“教育”職能并不吻合。應(yīng)當(dāng)講，學(xué)校托管的資質(zhì)本身在資源分配機(jī)制中占優(yōu)，在家長旺盛的社會需求中搶眼。政府發(fā)文要求學(xué)校托管但又需免費(fèi)，無非是擔(dān)心收費(fèi)會助推學(xué)校的公益屬性發(fā)生異化，擔(dān)心教師追逐利益而丟掉教育本真。誠然，希冀學(xué)校履行教育、管理和保護(hù)職責(zé)本身無可厚非，但如果要求這些職責(zé)的履行延伸至非教育教學(xué)時(shí)段，就會造成政府教育管理權(quán)對學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)和教師休息權(quán)形成沖擊，導(dǎo)致學(xué)校責(zé)任的擴(kuò)大化和無邊界。正如古德萊德所言：“學(xué)校很難成功地應(yīng)付家庭不管的行為問題，而且其所服務(wù)的社會目的越多、包含面太寬，學(xué)校就會失去平衡，可用于教育功能的資源就相對減少，教育功能受到的重視也相對減少……學(xué)校的中心職責(zé)是教育，應(yīng)該只接受那種可以被自然而又容易地轉(zhuǎn)化成教育目標(biāo)與活動的社會目的，應(yīng)該只關(guān)注那些維持和改進(jìn)學(xué)校所必須的行政與管理活動?！?[11 ]評價(jià)義務(wù)教育學(xué)校功能發(fā)揮的主要標(biāo)準(zhǔn)是，看時(shí)間和資源被真正用于教育教學(xué)活動的總量，以及教育教學(xué)滿足社會公眾的程度與質(zhì)量。不能把學(xué)校與家長的契約合同行為和提供非公共產(chǎn)品的服務(wù)行為與兼具公共性、基礎(chǔ)性和免費(fèi)性特征的義務(wù)教育混為一談，也不該將學(xué)校托管解釋為義務(wù)教育學(xué)校的“多管一步”。教育行政部門和家長對學(xué)校的“照顧者”、“管理者”和“保護(hù)者”角色存在慣性依賴，看重學(xué)校托管的“先天優(yōu)勢”，但若不顧及學(xué)校和教師投身其中的現(xiàn)實(shí)困境與潛在風(fēng)險(xiǎn)，只會造成學(xué)校表面的責(zé)任不斷擴(kuò)大而內(nèi)在于教育活動本身的教育和道義責(zé)任不斷喪失。

3. 學(xué)校教師責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)虛化

教師面對來自家長和學(xué)生的托管壓力日增，尤其是基于學(xué)生人身傷害而引發(fā)的有關(guān)教師保護(hù)責(zé)任的討論，更讓教師感到無所適從。我國至今未從法律上就中小學(xué)教師責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)作出過具體說明，《教育法》規(guī)定之“應(yīng)維護(hù)受教育者的合法權(quán)益，應(yīng)保護(hù)學(xué)生的身心健康”僅停留在空泛的宏觀表述層面。這種責(zé)任要求屬于原則性內(nèi)容，目標(biāo)、手段與標(biāo)準(zhǔn)均存在很大的“解讀”空間。相比之下，一些西方國家的教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)基于法律準(zhǔn)繩、公民義務(wù)和職業(yè)角色，關(guān)注教師在履行教育、管理和保護(hù)職責(zé)過程中的具體策略與行為。如德國聯(lián)邦和州層面的相關(guān)判決及其法律匯編曾對課堂教學(xué)、上學(xué)和放學(xué)路上、上課途中、校內(nèi)以及休息時(shí)間的體育活動中、郊游和參觀活動中的教師監(jiān)管責(zé)任作出過清晰表述 [12 ]。反觀我國，人們往往基于對教師的道德與人格認(rèn)知，順理成章地將學(xué)生托管維系在教師身上。由于“教師既扮演著社會人的角色，承擔(dān)著更為寬泛的社會責(zé)任和家庭責(zé)任，也扮演著經(jīng)濟(jì)人的角色，有時(shí)還有‘自我實(shí)現(xiàn)人的內(nèi)在渴望” [13 ]，因此教師并不是學(xué)校托管決策想當(dāng)然的執(zhí)行者。虛化的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)有將教師職業(yè)道德與法定義務(wù)等量齊觀之嫌，誤認(rèn)了教師成為最佳托管人。

三、反思：學(xué)生課后托管服務(wù)的改進(jìn)思路endprint

學(xué)校托管兼具委托監(jiān)護(hù)與有償服務(wù)的雙重法律屬性 [2 ]，在家長監(jiān)護(hù)權(quán)、政府教育管理權(quán)、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)和教師休息權(quán)的交織下，表現(xiàn)出托管主體的特殊性以及托管責(zé)任歸屬的復(fù)雜性。為釋放學(xué)校托管壓力，應(yīng)加強(qiáng)“服務(wù)型政府”建設(shè)，關(guān)注并推動課后托管服務(wù)供給的市場化與多元化。

1. 從學(xué)校走向市場：形成課后托管的多元主體

政府、學(xué)校和家長等不同群體的制度邏輯交織在一起，展現(xiàn)了多方利益訴求下課后托管制度設(shè)計(jì)的難題，也為平衡不同主體權(quán)益勾勒了基本輪廓。“義務(wù)教育本身與義務(wù)教育衍生的教育供求并不等同，義務(wù)教育階段的活動也不能完全符合沒有排他性和享用（消費(fèi)）數(shù)量不受限制這樣的標(biāo)準(zhǔn)” [14 ]。義務(wù)教育學(xué)校作為具有特定邏輯、根植于教育場域的特殊社會組織，應(yīng)在政府較少介入的狀態(tài)下運(yùn)行，可以選擇但并不必然托管。《意見》提出堅(jiān)持家長自愿的原則，卻忽視了學(xué)校自愿這一層面。作為一種基于委托監(jiān)護(hù)的合同行為，學(xué)校托管應(yīng)當(dāng)建立在學(xué)校與家長雙方完全合意的基礎(chǔ)上。由于“制度變遷和具體制度安排的調(diào)整要以滿足人們的需要為出發(fā)點(diǎn)，以尊重每個人切身利益為主要手段，才能充分調(diào)動主體積極性和內(nèi)在動力” [15 ]，市場成為影響制度演化的重要因素?；貧w到學(xué)校托管主要涉及民事法律關(guān)系的本源，政府在行使好法律監(jiān)督職能之外，可充分吸納市場的“契約”要素，尊重學(xué)校自主權(quán)利，實(shí)現(xiàn)學(xué)校傳統(tǒng)功能轉(zhuǎn)型。正如朱利安·勒·格蘭德（Julian Le Grand）所言：“社會服務(wù)免費(fèi)提供給服務(wù)使用者是一張過于簡單的圖景，所有公共服務(wù)提供的制度都需要一些服務(wù)是通過市場或收費(fèi)來實(shí)現(xiàn)?！?[16 ]其基本涵義有三：一是明確政府的“掌舵者”角色，使其治理邊界與公共產(chǎn)品覆蓋范圍大體一致，逐步從“全能型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變；二是主張托管服務(wù)供給的多元化，引入競爭機(jī)制，確保托管質(zhì)量；三是允許托管需求者在多方供給者之間自主選擇 [17 ]。因此，從“學(xué)校依賴”走向“市場選擇”應(yīng)當(dāng)成為托管服務(wù)制度設(shè)計(jì)的理想之策。

放眼域外，西方國家社會福利制度臻于完善，傳統(tǒng)的基于公立學(xué)校的兒童托育模式逐漸式微，以社區(qū)組織和市場托育機(jī)構(gòu)為主體的服務(wù)體系正在建立。2014年初，歐盟發(fā)布《針對學(xué)齡兒童的托管服務(wù)：33個國家的比較研究報(bào)告》。報(bào)告顯示，在英國，一名兒童的一周托管成本平均為93英鎊。不僅課外托管服務(wù)收費(fèi)價(jià)格不斷攀升，而且不同類型的托管機(jī)構(gòu)收費(fèi)存在著較大的成本差異。在意大利，2009—2010年間，每個家庭平均支付給課外托管機(jī)構(gòu)的服務(wù)成本為每年346歐元。其中，北部地區(qū)家庭收費(fèi)平均每年372歐元，南部地區(qū)家庭收費(fèi)平均每年291 歐元。自2009年以來，由私人創(chuàng)立的“日托聯(lián)盟”在列支敦士登開始興起。聯(lián)盟專門為學(xué)前和小學(xué)兒童提供清晨托管、午餐托管及下午托管，目標(biāo)是創(chuàng)造一個與學(xué)校形成補(bǔ)充的日托機(jī)構(gòu)體系 [18 ]。這對我國的啟示意義在于，以“質(zhì)量監(jiān)管”與“市場導(dǎo)向”為指引，將托管交還至市場手中，“以市場制度作為傳遞分散于不同人群的知識，以不同個體的競爭來逐步演進(jìn)式地推進(jìn)制度的變遷” [19 ]。同時(shí)，創(chuàng)新課后托管服務(wù)機(jī)制，鼓勵政府以行政合同、采購合同、特許經(jīng)營合同、PPP合同、政府間協(xié)議、憑單制與志愿服務(wù)等多種方式 [20 ]，形成課后托管服務(wù)的多元供給形態(tài)。

2. 從主導(dǎo)走向監(jiān)管：厘清政府管理的職能邊界

學(xué)校托管本質(zhì)上作為學(xué)校自主權(quán)利的重要內(nèi)容，即“意思自治”而存在，學(xué)校和家長雙方在供與求磨合中形成秩序。然而，由于行政權(quán)力的擴(kuò)張本能和民意輿論的內(nèi)在缺陷，要求免費(fèi)托管的聲音已經(jīng)“擠占”了學(xué)校教育教學(xué)活動的原有空間?！耙粋€政府，不管它如何精明強(qiáng)干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細(xì)節(jié)” [21 ]。對義務(wù)教育學(xué)校是否托管學(xué)生，政府應(yīng)按照“改革者、執(zhí)法者、監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者”四位一體的思路進(jìn)行角色定位，盡可能地減少對學(xué)校行為的過度規(guī)劃和價(jià)值過度介入，明白“政府所做為何，為何政府要做，所做的有何不同” [22 ]，處理好制度供給、服務(wù)承諾和監(jiān)督責(zé)任分配難題 [23 ]；給資源和自由驅(qū)動下的市場環(huán)境以足夠耐心，切實(shí)承擔(dān)起對社會托管機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)督職責(zé)；給多元和共治導(dǎo)向下的社區(qū)組織以充分土壤，助力實(shí)現(xiàn)市場力量與社會組織的相互融合；還教育教學(xué)以必要凈土，復(fù)歸學(xué)校本身的職能與價(jià)值。具體而言，一是突出教育行政主管部門的教育管理職能，減少和弱化對學(xué)校的介入與干涉。落實(shí)好保障學(xué)校教育教學(xué)的制度供給，消解因職能越位而與學(xué)校產(chǎn)生的矛盾摩擦，保護(hù)好學(xué)校作為教育教學(xué)機(jī)構(gòu)的組織特性。二是發(fā)揮物價(jià)行政主管部門的價(jià)格管理職能，維護(hù)和引導(dǎo)托管收費(fèi)的價(jià)格秩序。以《價(jià)格法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》為依據(jù)，積極組織托管成本測算，探索建立公正合理的課后托管成本分擔(dān)機(jī)制。三是強(qiáng)化工商行政管理部門的市場監(jiān)管職能，整頓和規(guī)范托管市場經(jīng)濟(jì)秩序。從照顧與教育的融合入手，對托管服務(wù)包含的具體項(xiàng)目及收費(fèi)情況進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督指導(dǎo)，規(guī)范并引導(dǎo)托管市場有序運(yùn)行。此外，衛(wèi)生、公安、消防等其他部門也應(yīng)厘清各自職責(zé)，不斷發(fā)揮整體聯(lián)動效應(yīng)。

3. 從管理走向治理：構(gòu)筑多方參與的權(quán)益格局

當(dāng)前學(xué)校托管面臨的系列難題，不僅與我國公共政策執(zhí)行的非人格化結(jié)構(gòu)有關(guān)，而且與強(qiáng)勢行動集團(tuán)的利益博弈能力有關(guān)。要求學(xué)校托管的所謂公益與合理實(shí)質(zhì)上潛藏著托管質(zhì)量不高、兒童權(quán)益受損的風(fēng)險(xiǎn)，且這種風(fēng)險(xiǎn)無法通過教育部門提出的財(cái)政補(bǔ)助策略即可規(guī)避。“凡生活受到某項(xiàng)決策影響的人，都應(yīng)該參與那些決策的制定過程?！?[24 ]要有效解決學(xué)生課后托管問題，政府要立足于學(xué)校、教師、學(xué)生以及家長等的法定權(quán)利，構(gòu)筑起利益相關(guān)者共同參與的利益訴求機(jī)制，形成課后托管服務(wù)多方參與的治理格局。在多主體協(xié)作治理中，政府不再是發(fā)布行政命令的“旁觀者”管理，而更多地依靠協(xié)議、契約進(jìn)行“參與互動式”管理 [25 ]。其中，作為需求方的家長與作為供給方的學(xué)校或社會機(jī)構(gòu)之間建立起契約權(quán)利關(guān)系，根據(jù)“誰付費(fèi)、誰受益”的原則享受托管服務(wù)。政府則主要發(fā)揮中介橋梁作用，以保障兒童的托管權(quán)益為中心，加強(qiáng)對供給方提供產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管與規(guī)制引導(dǎo)（見圖5）。值得一提的是，要增強(qiáng)學(xué)校尤其是普通教師對課后托管的話語權(quán)，促進(jìn)學(xué)校與教師權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一。政府部門可以考慮培育并引入社區(qū)組織和公益機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮少年宮、社區(qū)和街道的價(jià)值功用，為孩子找到專業(yè)的“托管人”，構(gòu)建起多樣化的課后托管服務(wù)供給體系。endprint

總之，學(xué)校托管作為與義務(wù)教育相關(guān)的特殊事項(xiàng)，需置于市場、學(xué)校以及政府多維度、多層次互動的利益網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行全面考量和系統(tǒng)布局。應(yīng)在法律制度層面努力平衡學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、教師休息權(quán)和政府教育管理權(quán)的關(guān)系，促進(jìn)學(xué)校自愿提供、市場多元供給以及政府規(guī)范監(jiān)管的統(tǒng)一。

注 釋：

①{2}{3}{4}{5}{6}{7}{8}{9}⑩資料來源于2017年3月12-17日在廣州市10個區(qū)進(jìn)行的集體座談與個別訪談。

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Abstract：In the children trusteeship of compulsory education schools，parents，school and government are always in complex interaction and gambling. Different interests of parents and schools add to the complexity of children trusteeship. Financial subsidies provided by the government cannot give inner drive to school trusteeship. Limitation of objective conditions aggravates unbearable pressure for compulsory education schools. The weakening trusteeship institutions of community，the function generalization of compulsory schools and the standard blur of teacher liability are the main reasons contributing to this predicament. We should clearly define the subject of after-class trusteeship service，clarify the responsibility border of government management，build the right pattern of various participatory，and promote the unification of market diversification supply，school voluntary provision and government standardized supervision.

Key words：compulsory education；children trusteeship in school；party interested；school function；administration boundaryendprint