市政工程中PPP模式的應用前景分析

【摘要】PPP模式作為公私合作的市政工程經(jīng)營管理模式，使政府部門與民營企業(yè)在建設中互利雙贏、優(yōu)勢互補，從而實現(xiàn)雙方最優(yōu)，本文通過對市政工程中PPP模式的現(xiàn)狀以及具有的優(yōu)勢和存在的問題進行分析，提出幾點對策與建議，以期使PPP模式在市政工程建設過程中得到更好的應用。

【關鍵詞】PPP模式 市政工程 應用前景

市場經(jīng)濟的全面變革，加速了中國市政基礎設施的建設，傳統(tǒng)的經(jīng)營方式、管理模式已經(jīng)無法適應于新經(jīng)濟發(fā)展體制下市政基礎設施建設的需要，從而需要建立和市場經(jīng)濟管理體制、現(xiàn)代化發(fā)展相互適應的市政工程經(jīng)營管理模式。近幾年來我國已經(jīng)開始在市政工程領域嘗試PPP模式，即政府與私企之間，為合作建設市政工程項目，以特許權(quán)協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種利益共享、風險共擔、全程合作的共同體關系。

一、前言

據(jù)審計署網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務20.7萬億元，如何監(jiān)管和化解地方政府債務風險備受各界關注。自2014年開始，各級政府和相關部門大力推行政府部門和私企合作經(jīng)營模式（PPP），并密集發(fā)布PPP的相關文件和成立各級PPP管理研究中心，明確鼓勵民營資本進入市政工程項目的建設、運營和管理各階段，如：2016年10月國家發(fā)改委《傳統(tǒng)基礎設施領域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導則》、2014年11月財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》、2015年2月財政部和住建部聯(lián)合發(fā)布了《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》等等部委文件，這些文件中都在積極鼓勵民營資本參與市政工程建設，而且逐步拓寬民營資本的領域和范圍，將大量民間資金吸引到市政工程建設領域，既可以解決地方政府建設市政工程資金緊張的問題，又可以有效增加對市政工程的管理能力，因此，市政工程領域引入PPP模式非常有必要。

二、我國PPP模式現(xiàn)狀分析

根據(jù)財政部PPP項目信息庫數(shù)據(jù)，截止至2016年6月30日，財政部PPP項目庫入庫項目數(shù)為9285個，較5月底增加641個，增長7.4%；投資總額10.6萬億元，較5月底增加7100億元，增長7%。由此可見PPP項目一直處于增長勢頭。

綜上所述，當前中國PPP項目基本處于增長勢頭，同時市政工程是PPP模式投資的重點，且國有企業(yè)的投資額遠遠大于私營企業(yè)投資額，這與PPP模式的初衷引入更多的民間資本有出入，因此需要對PPP模式在市政工程中應用前景進行剖析。

三、PPP模式的優(yōu)勢

（一）解決地方政府財政不足

目前各級政府大力推行基礎設施建設，以加快經(jīng)濟發(fā)展，但卻面臨著財政緊張的問題，雖然地方政府有著城投集團、地產(chǎn)集團、地鐵集團等各種融資平臺進行資金籌齊，但這些融資平臺部分也已負債累累，甚至面臨破產(chǎn)，因此政府融資平臺存在融資成本和風險都高的問題，而通過PPP融資模式的引入，借助大量的民營企業(yè)加入到市政工程建設中進行投資，雄厚的民間資本可以為市政工程項目提供足夠的建設、管理及運營的資金，以此來彌補地方財政的不足，有利于市政工程的建設、運營和管理。

（二）政府與私企效能互補

在PPP模式中，政府部門和私營企業(yè)各有其獨特的優(yōu)勢，并能通過合作實現(xiàn)優(yōu)勢互補，實現(xiàn)比單方行動更優(yōu)的效果。在當前市場經(jīng)濟條件下，私營企業(yè)通過運用各種管理手段和運營模式以追求利潤最大化為目的，而政府是以追求公眾利益最大化為目的，且在市政工程的規(guī)劃、設計、建設、運營、管理等環(huán)節(jié)具有政府的權(quán)威性，能夠?qū)ι鐣€(wěn)定起到一定的調(diào)節(jié)作用，在市政工程建設過程中遇到的征地拆遷和相關協(xié)調(diào)以及后期運營等方面，政府起主導作用，因此，作為伙伴關系的政府和私營企業(yè)互相發(fā)揮各自優(yōu)勢，有利于協(xié)調(diào)合同中各主體間的關系，處理好市政工程建設過程中遇見的各種阻力，能加快市政工程建設。

（三）提高市政工程建設經(jīng)營效率

當前市政工程的建設和經(jīng)營狀況來說，基本上市政工程的建設和后期運營管理均有政府部門主導，政府部門承擔相應的費用，同時公眾對政府部門在市政工程后期運營中的服務十分不滿意，究其原因是政府部門獨斷專行，經(jīng)營管理缺乏競爭，而通過PPP模式后，引入競爭機制，有效提高了公共物品經(jīng)營效率，同時還增加了公眾自由選擇的機會，有利于社會和諧發(fā)展，既滿足了公眾的利益也充分利用了私營企業(yè)的管理經(jīng)驗和服務，并滿足了私營企業(yè)的利潤提高了市政工程建設的經(jīng)營效率。

四、市政工程PPP模式存在的主要問題

（一）民營企業(yè)無法真正參與到項目

對于市政工程，由于固有利益集團的阻攔，固有企事業(yè)單位的不正常競爭，使得民營企業(yè)在設計、施工、經(jīng)營等方面均存在參與度低的現(xiàn)狀，民營企業(yè)難以真正意義上的進入，控股的要求則更加難以實現(xiàn)，同時民營企業(yè)進行市政工程項目建設，在正常支撐和配套運行管理方法上缺少保障。截至2016年6月末，根據(jù)財政部的全國PPP中心項目庫關于建筑上市企業(yè)公告中標PPP項目入庫情況分析，上市建筑企業(yè)公告中標PPP項目中入庫項目共有39個，合計投資1234億元，占總投資的41%，入庫項目數(shù)量與金額仍是國企占優(yōu)。

（二）融資渠道方面不暢

市政工程建設的投資非常大，雖然私企擁有非常大的投資潛力，但在其長期的融資中也受到了種種歧視性限制，國有銀行在貸款審核方面依然存在不太愿意側(cè)重私營的觀念，即便是能夠貸款手續(xù)也非常復雜，抵押方面的條件也異?？量蹋瑹o法充分地滿足項目融資方面的各種需要。擔保公司所起到的作用仍然有限，私企難以按照擔保公司的要求來獲取貸款，而且大部分的擔保公司擔保能力非常有限，不足以在市政工程建設方面為私企提供擔保。央行統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2014年上半年末，銀行中私企貸款余額達到14.17萬億元，同比增長了15.7%，比同期大型和中型企業(yè)貸款增速分別高出5.6個和2.3個百分點，比同期各項貸款增速高1.7個百分點。雖然私企貸款增長較快，比重有所提高，但是私企貸款余額占銀行貸款余額的比重在6月底比3月底低了4個百分點，僅為18.25%，仍遠遠不能私企發(fā)展的需求。對于私企而言，銀行渠道的貸款隱形成本太高，除了要考慮比較長的貸款周期外，可能還要額外付出一些成本?，F(xiàn)在傾斜私企企業(yè)的貸款政策非常多，但是成效不佳。endprint

（三）投入與回報存在矛盾

怎樣來有效保證私企的資本收益及回收是當前實施PPP融資模式方面的難點問題，私營企業(yè)參與PPP模式項目投資，其主要目的是實現(xiàn)自身利益的最大化，以獲取利潤，政府部門則以公共利益最大化為目的，為此政府部門不允許私營企業(yè)在PPP模式的市政工程項目中獲取超額利潤，因為市政工程都是公眾項目，具有公益性，一旦私營企業(yè)獲取了超額利潤，勢必會影響公眾的利益，降低公共產(chǎn)品的服務質(zhì)量和應用效率，同時增加了政府的財政負擔，但是當私營企業(yè)的獲利低于目標收益，私營企業(yè)將被迫中止或退出市政工程的投資，不利于私營企業(yè)積極性的發(fā)揮，因此PPP項目作為合作的雙方在各自利益上不能達到平衡時，存在對抗性，其最終結(jié)果將違背PPP模式中伙伴關系的初衷。

五、完善PPP融資模式在市政工程中應用的對策建議

（一）政府職能轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)政府職能角色多樣，承擔著投資、項目建設、后期經(jīng)營維護等眾多功能，在基礎建設項目中的成本很高，且多功能的協(xié)調(diào)使得整體運營效率較低。以上現(xiàn)狀已經(jīng)嚴重影響了市政工程的發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平提升。所以，我國政府需要在職能轉(zhuǎn)變方面進行改革，發(fā)揮主體作用，在項目的規(guī)劃、政策制定、項目監(jiān)督等方面進行宏觀調(diào)控，推進改革。政府部門作為市政工程主要制定者。政府部門需要提升服務水平，堅持以法制、規(guī)章為依據(jù)進行基礎建設的規(guī)劃設計，同時在項目資金方面政府部門是補貼優(yōu)化的實施者。再者政府部門應重視公眾和企業(yè)利益，努力做好中間協(xié)調(diào)人。最后政府應加強對基礎建設項目從投資、建設、運營等方面的監(jiān)督監(jiān)管，促進投資的市場化進程，優(yōu)化合作方相互協(xié)調(diào)的決策程序，科學合理的保障決策方的收益均衡。政府部門還需要進行合適的引導，財政貼息來平衡和優(yōu)化投資預算的受力率，引導民間資本進入基礎建設中。

（二）創(chuàng)造條件打造多種融資模式

融資模式的探索改良需要從三個角度進行改進：

1.成立民間資本的擔保組織機構(gòu)?；A建設的投資資金巨大，且均出自銀行信貸，這些龐大的資金需求，使得資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)較大的困難。可見，十分有必要設立專門為民間資本提供擔保服務的組織機構(gòu)。營造良好PPP融資環(huán)境，同時還需要及時建立信譽檔案，對于擔保的行政機構(gòu)進行規(guī)范化處理。對已有的擔保機構(gòu)和擔保額度進行主體融資的難題解決。

2.應積極推進政府管理的體制變革。市政工程項目需要政府部門的積極介入，政府部門在進行項目參與的情況下，進行制度的投資管理，需要利用公私合作形式緩解財政支出，民間資本通過 PPP融資模式進入市政工程項目建設。事實上，當投資者只有在明確自身利益能夠得到有效保障之后，才能主動投入到建設中，才能積極參與到PPP模式的項目融資活動，并更加主動尋找新的PPP基礎建設投資機會。

3.需要進行融資方式的擴展，提升項目融資渠道多樣性。為此，銀行部門對于PPP融資優(yōu)化審批程序，提升資金利用的效率，改進傳統(tǒng)保守觀念，科學合理的進行貸款支持。但這種支持多來自國有銀行，對于商業(yè)性質(zhì)的銀行，對于此類融資仍然存在參與積極性不高的缺陷。因此構(gòu)建資本風險運營市場，對投資者進行債券、股票等金融工具來募集需要的建設資金。

（三）PPP項目盈利模式需要創(chuàng)新

PPP模式主要是利用民間資本的資金與競爭，來改善市政工程建設過程中前期存在的資金不足和后期運營中服務與應用效率問題，是一種激勵相容的制度安排，然而，在實施過程中，政府部門和私營部門通常存在各自截然不同的利益追求，政府部門關注公眾需求滿足，而私營企業(yè)強調(diào)利潤獲取。因此，保證私營企業(yè)適當盈利是避免其關系專用性投資不足、提高其競爭與創(chuàng)新積極性的關鍵，并最終實現(xiàn)政府部門、私營企業(yè)和公眾的多方共贏，促使PPP項目成功。在當前地方政府財政不足的情況下，私營企業(yè)與政府部門不能僅僅靠政府財政補貼或者后期收費來維持市政工程建設，這是遠遠不夠的，應進行PPP項目盈利模式的創(chuàng)新，主要通過優(yōu)化成本結(jié)構(gòu)、降低運營成本、開發(fā)副產(chǎn)品等手段，促使PPP項目私營企業(yè)應以公眾需求為中心開展價值創(chuàng)造和價值傳遞，在實現(xiàn)公眾利益的同時獲取企業(yè)利潤。

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基金項目：武漢城建科技計劃項目（201617），住建部科技項目（2016-R3-019）。

作者簡介：唐冬云（1987-），漢族，湖南祁陽人，碩士研究生，工程師，研究方向：政府對市政工程監(jiān)管相關研究。endprint