農(nóng)村基層治理建設(shè)中的協(xié)商民主制度創(chuàng)新和完善

宋偉

摘 要：協(xié)商民主體現(xiàn)了多元主體互動合作、民主共治的協(xié)商治理模式，也符合中國農(nóng)村經(jīng)濟社會的不斷開放和多元化發(fā)展趨勢，有利于推進農(nóng)村基層協(xié)商治理的政治價值和民主效能。但是在其發(fā)展過程中仍面臨著許多現(xiàn)實困境，需要不斷創(chuàng)新和完善。當前，優(yōu)化中國農(nóng)村基層協(xié)商民主應(yīng)主要從民主理念和民主素養(yǎng)、民主法制、資源配置、基層財政制度、信息透明等方面的建設(shè)著手。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層治理；協(xié)商民主；制度創(chuàng)新和完善

黨的十八大報告明確提出，協(xié)商民主是人民民主的重要實現(xiàn)形式，并要求“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”、“積極開展基層民主協(xié)商”。[1]黨的十八屆三中全會進一步將協(xié)商民主提升至“我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”這一新高度，并創(chuàng)造性提出“協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”的觀點。習近平總書記也強調(diào)，社會主義協(xié)商民主是中國共產(chǎn)黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。[2]由此表明，協(xié)商民主已成為我國農(nóng)村基層治理建設(shè)中十分重要的一個環(huán)節(jié)，日益受到黨和中央政府的高度關(guān)注。

當前，農(nóng)村治理需要面對的基本狀況是，隨著政府工作日益民主化，工作方式日益透明，農(nóng)民利益訴求的日益多元化、碎片化，新媒體的迅猛發(fā)展，出現(xiàn)了社會總體穩(wěn)定與公共事件頻發(fā)并存，村民權(quán)利獲得普遍保障與侵害農(nóng)戶權(quán)利現(xiàn)象時有發(fā)生并存的局面。為此，必須根據(jù)基層經(jīng)濟社會發(fā)展和人民參政意識意愿的需求變化，努力改善農(nóng)村社會治理運行方式。然而，這項改革是一項十分艱巨的工作，必須在統(tǒng)一認識的基礎(chǔ)上，進一步升華基層協(xié)商民主機制的內(nèi)涵與外延，方能有效推動農(nóng)村協(xié)商民主的進一步發(fā)展。

一、農(nóng)村協(xié)商民主是我國的一項新型政治民主形式

協(xié)商民主興起于20世紀90年代，是西方民主理論的新發(fā)展。一些西方學者甚至斷言： “民主的本質(zhì)是協(xié)商，而不是投票、利益聚合與憲法權(quán)利，甚或自治。[3]David Miller（2002）甚至認為，當決策是通過公開討論過程而達成，其中所有參與者都能自由發(fā)表意見并且愿意平等地聽取和考慮不同的意見時，這個民主體制就是協(xié)商性質(zhì)的。[4]因此，協(xié)商民主包含著主體基于一定的政治組織和政治權(quán)利、協(xié)商和對話是主要程序和形式、達成共識或者協(xié)調(diào)分歧是實施初衷、實現(xiàn)國家和公共治理的利益是根本目的等內(nèi)在特征[4]。

當代中國的農(nóng)村協(xié)商民主，就是村民基于一定的政治組織和公民權(quán)利，經(jīng)由一定的組織程序，就農(nóng)村基層公共事務(wù)通過自由平等的對話、討論、審議，達成共識或協(xié)調(diào)分歧，實現(xiàn)公共治理的政治管理方式，也是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的，由地方政府主導的多元主體之間的社會主義協(xié)商民主，其實質(zhì)是為廣大農(nóng)村居民參與公共政治和社會治理提供廣闊渠道和制度平臺。它既不同于西方的議會民主，也有別于一般意義上的黨內(nèi)民主，既包含了黨對民主制度的領(lǐng)導核心作用，又體現(xiàn)了公民參與公共決策的政治要求。所以，加強我國的農(nóng)村協(xié)商民主機制建設(shè)，既能維護執(zhí)政黨的領(lǐng)導地位，鞏固政府行政管理的合法性基礎(chǔ)，保持國家政權(quán)的基本穩(wěn)定，而且也能夠強化基層民眾參與民主政治生活基本權(quán)利，調(diào)動基層民眾參政的積極性和主動性。

相對于選舉制度，農(nóng)村協(xié)商民主具有其鮮明的特點：首先，協(xié)商民主有利于保證農(nóng)村民眾最廣泛地參與政治建設(shè)，行使民主權(quán)利。其次，平等是民主的前提。協(xié)商民主有利于平等地和最大限度地吸納農(nóng)村各方面利益訴求，促進農(nóng)村治理中公平與正義。再次，在農(nóng)村地區(qū)，民主最終要維護的是農(nóng)村居民的正當權(quán)利和利益，實現(xiàn)不同利益間的合理分配，協(xié)商民主將有利于平衡這些關(guān)系；另外，農(nóng)村協(xié)商民主能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村基層組織與村民之間，村民與村民之間的充分溝通，有利于解決方方面面的矛盾，化解各自的利益沖突，更為重要的是，能夠最大限度地實現(xiàn)村民參與農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展的決策。最后，發(fā)展農(nóng)村協(xié)商民主，對于實現(xiàn)我國由制度現(xiàn)代化推進國家治理現(xiàn)代化，具有極其廣遠的政治意義和政治價值。

農(nóng)村協(xié)商民主是中國特色社會主義民主中的十分廣泛的實踐之一。近些年，在黨中央相關(guān)文件精神和制度的引導下，中國農(nóng)村基層涌現(xiàn)出許多協(xié)商民主的有效形式，包括村民自治、決策性協(xié)商、聽證性協(xié)商、咨詢性協(xié)商、協(xié)調(diào)性協(xié)商和評議性協(xié)商等。其中，村民自治又是中國農(nóng)村協(xié)商民主中最突出的實踐。這些內(nèi)容豐富、形式多樣的協(xié)商農(nóng)村民主，有效地促進了農(nóng)村居民參與農(nóng)村建設(shè)的積極性，也有效理順了基層組織與農(nóng)村民眾之間的工作關(guān)系，增進了彼此的溝通與協(xié)作，大大提升了農(nóng)村自我治理的水平，從而加快了新農(nóng)村建設(shè)步伐。

推進當代中國農(nóng)村協(xié)商民主，必須要堅持平等的對話、平等的討論，唯有此，才能體現(xiàn)民主的客觀性，才能保障協(xié)商的對等性，才能保證對話的真實性。推進當代中國農(nóng)村協(xié)商民主還必須切實保障農(nóng)村民眾當家作主的權(quán)利。因此，習近平總書記反復(fù)強調(diào)“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”[6]。

二、實現(xiàn)農(nóng)村協(xié)商民主所面臨的困境

農(nóng)村基層治理是中國現(xiàn)代化進程中不可回避的重大問題。但是，現(xiàn)實生活中的農(nóng)村協(xié)商民主建設(shè)仍然存在諸多困境：

首先，農(nóng)村基層協(xié)商民主的運行需要消耗一定的時間、人力和財力等無形和有形的成本。但是，農(nóng)村在實行稅費改革后，政府對農(nóng)村社會經(jīng)濟的直接控制弱化，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入艱難境地，許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力很大，對農(nóng)村協(xié)商民主的投入和使用也相應(yīng)減弱，從而使農(nóng)村協(xié)商民主的預(yù)期目標不能順利達到。稅費改革雖然在一定程度上的緩解了廣大農(nóng)民的經(jīng)濟壓力，但是，擺脫貧困依然是廣大農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)戶所面臨的殘酷現(xiàn)實，這種經(jīng)濟壓力使得青壯年村民紛紛外出務(wù)工，常出現(xiàn)因沒有充足的時間來討論，協(xié)商程度較低以及對協(xié)商民主態(tài)度冷漠的情況。所以，在很多地方的農(nóng)村協(xié)商民主中，由于協(xié)商民主成本過高帶來的無錢協(xié)商、無力協(xié)商的情況，影響著中國農(nóng)村基層協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展。

其次，當前，中國農(nóng)村地區(qū)基本實現(xiàn)了道路交通、水電、電視、通信的通達和覆蓋，電話和網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息技術(shù)和傳媒設(shè)施建設(shè)也在有序推進中。然而，由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡，農(nóng)村的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)和傳播媒介等設(shè)施建設(shè)的進展仍比較緩慢，客觀上造成民主溝通的信息不對稱。與此同時，地方政府對農(nóng)村干部的激勵機制不健全，造成農(nóng)村治理中，協(xié)商民主的經(jīng)驗總結(jié)與推廣不理想，相關(guān)黨員干部也對制度政策缺乏創(chuàng)新意識。endprint

再次，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文化也在一定程度上影響了協(xié)商民主的進程與實施效果。中國廣大農(nóng)村地區(qū)，普遍存在“與人為善”、“以和為貴”、“家和萬事興”等思想觀念和過于依附權(quán)力以及迷信權(quán)威的心態(tài)，這些往往與協(xié)商民主所倡導的民主、自由、公開的對話交流相沖突，從而影響到了農(nóng)村群眾參與協(xié)商的廣度和深度，使得他們放棄行使手中擁有的民主權(quán)利，不去進行協(xié)商和談判。

最后，協(xié)商主體參與能力的差異。協(xié)商主體具有充足的理性認知和較強的協(xié)商溝通能力是協(xié)商民主順利實施的重要前提。然而，在廣大農(nóng)村地區(qū)，由于受教育程度、能力稟賦差異，農(nóng)村社會呈現(xiàn)出由不同利益訴求充斥的多重矛盾相互交織的復(fù)雜局面，致使村民自我政治權(quán)利意識，自我政治要求及進行民主合作的精神呈現(xiàn)復(fù)雜局面。另外，大多數(shù)農(nóng)戶由于理性不足和參政意識淡漠，致使民主協(xié)商的質(zhì)量不高，農(nóng)戶之間利益訴求分歧較大，有時候也會導致村民非理性參與協(xié)商，從而在農(nóng)村協(xié)商民主管理中，無法形成一種良性治理的局面。

三、農(nóng)村基層治理建設(shè)創(chuàng)新和完善

當前應(yīng)著力優(yōu)化農(nóng)村基層協(xié)商民主具體實施的條件和環(huán)境。

第一，培育和提高村民的民主理念和民主素養(yǎng)，提升農(nóng)村基層協(xié)商民主的主體理性，增強村民的主體參與意識、民主知識和公民能力。努力發(fā)展農(nóng)村社會文化教育事業(yè)，提高村民的文化素質(zhì)，使他們能夠更好地理解認識、了解和吸收現(xiàn)代的政治觀念和政治意識。另外，還需要加強培養(yǎng)村干部的民主理念和民主素質(zhì)，使他們養(yǎng)成平等、民主、合作、包容等民主協(xié)商過程中所應(yīng)遵循的理念和要求。

第二，加強民主法制宣傳，強化村民的民主法制觀念，根除農(nóng)村社會群體中存在的封建等級觀念、宗法思想。加強農(nóng)村基層協(xié)商民主的相關(guān)法律制度建設(shè)，將農(nóng)村協(xié)商治理的創(chuàng)新形式納入國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系之中。進一步完善農(nóng)村村民自治制度，理清基層政府與自治組織的權(quán)責邊界，增強村民在農(nóng)村公共事務(wù)和公共服務(wù)中的治理主體地位和能力。

第三，優(yōu)化農(nóng)村基層協(xié)商民主的資源配置，合理調(diào)控農(nóng)村基層協(xié)商民主的成本。首先，凝練農(nóng)村協(xié)商民主操作過程的具體環(huán)節(jié)和制度，使協(xié)商所需的人力和物力成本得到合理控制；其次，借助計算機、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等現(xiàn)代通訊工具，打破協(xié)商的時空限制，增加村民之間、村民與基層政府之間的直接的、全面的參與和溝通的可能性，從而快速組織和吸收村民參與協(xié)商，及時有效地處理在協(xié)商過程中產(chǎn)生的大量信息，最終降低協(xié)商民主的成本。

第四，地方政府政府財政適當調(diào)整對基層的財政支付政策，設(shè)立專門資金安排用于農(nóng)村基層協(xié)商民主的正常運行開支，環(huán)節(jié)基層組織的壓力。

第五，推進信息公開、信息傳遞和反饋等服務(wù)設(shè)施建設(shè)。在農(nóng)村設(shè)立信息公開欄、信息咨詢服務(wù)站以及意見箱、公告牌等設(shè)施，以便于村民及時了解政府信息，并使政府及時獲得村民反饋，避免無序參與和非理性暴政出現(xiàn)。

參考文獻：

[1]胡錦濤，《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進-為全面建成小康社會而奮斗》，2012年11月.

[2]習近平，《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，2014年9月.

[3]澳]約翰·徳雷澤克：《協(xié)商民主及其超越：自由與批判的視角》，丁開杰，譯.北京：中央編譯出版社，2006.

[4]David Miller. Is Deliberative Democracy Unfair to Disadvan-taged Groups？ Democracy as Public Deliberation：New Perspectives，Edited by Maurizio Passerin Dentrèves，Manchester University Press，2002：201.

[5]胡永保、楊弘：《中國農(nóng)村基層協(xié)商治理的現(xiàn)實困境與優(yōu)化策略》，理論探討，2013年第6期，第21-24頁.

[6]中共中央文獻研究室，《習近平關(guān)于實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢論述摘編》，北京：人民出版社，2013.endprint