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    讓政協(xié)成為探索“協(xié)商民主”的主角

    2016-07-19 17:44王克己
    鳳凰周刊 2016年13期
    關(guān)鍵詞:協(xié)商民主民主黨派協(xié)商

    王克己

    每年3月,兩會都是大陸民眾關(guān)注的熱點,政協(xié)會議也備受矚目。有人概括全國政協(xié)委員在構(gòu)成上有“三多”:老板多、明星多、冠軍多,隨之而來的是各種“雷人提案”和“奇葩言論”,一些委員的參政議政能力受到質(zhì)疑。此外,隨著反腐力度的加大,一些地方政協(xié)成為官員落馬的重災區(qū)。

    基于種種負面新聞不時見諸報端,有人把政協(xié)稱為“政治花瓶”,還有學者甚至建議撤銷政協(xié),認為根據(jù)中國《憲法》,政協(xié)既無代表普遍民意之責,又無為國立法之權(quán),人大的職能完全涵蓋了政協(xié)的職能,政協(xié)沒有繼續(xù)存在的必要。

    然而,大陸著名黨建理論專家、中央黨校黨建教研部主任王長江教授并不這樣看,從2012年起,他連續(xù)五年擔任全國政協(xié)委員。在他看來,政協(xié)現(xiàn)在處境有時會顯得有點尷尬,是因為沒有給它定好位,“明確政協(xié)職能,充分發(fā)揮政協(xié)的作用,是我國協(xié)商民主有序發(fā)展的一條最現(xiàn)實的路徑?!?/p>

    他在接受《鳳凰周刊》采訪時提出,推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標已經(jīng)確立,只有挖掘現(xiàn)存基本制度的潛能,才能夠最大化地抓住機遇、避開風險?!巴耆梢云诖f(xié)在協(xié)商民主的探索中成為主角,發(fā)揮更大的作用”。

    政協(xié)問題的根本在于定位不明

    記者:從政協(xié)委員的身份來看,他們主要由哪些人構(gòu)成?

    王長江:近年來,許多腐敗分子從各級政協(xié)副主席的位置上被拿下,這種現(xiàn)象有一定的制度因素。我參加政協(xié)之后,發(fā)現(xiàn)政協(xié)里面雖然人員構(gòu)成復雜,但數(shù)量大的主要是三部分人:

    一是退居二線的官員。比如有些官員歲數(shù)過了,但還沒獲得該享有的待遇,進政協(xié)可以解決待遇問題。如果他過去是一個正部級官員,那就讓他當全國政協(xié)副主席,享受副國級待遇;如果過去他是正局級,那就讓他做地方政協(xié)委員,可以干到63歲退休。

    二是各個行業(yè)的佼佼者。因為在某個行業(yè)做得非常出色,有一定的社會影響力,政協(xié)就會把他吸收進來。所以,政協(xié)里面的演員、歌手、體育明星特別多,道理就在這兒。一個文工團只有幾百號人,但可能有好幾個都被吸收到政協(xié)里來。

    三是在學界較有名氣的學者。因為研究某個領(lǐng)域的學問,獲得了比較高的學術(shù)地位,有了進入政協(xié)的資格,就跟過去的名士差不多。從這個角度來說,現(xiàn)在的政協(xié)承續(xù)了過去政協(xié)的一些傳統(tǒng)。這部分人研究的問題涉及到方方面面,他們進入政協(xié)之后,能夠建言獻策,使得政協(xié)有一種咨詢的功能。

    記者:這三類人在政協(xié)會議上的表現(xiàn)是否差異巨大?

    王長江:沒錯,因為他們的水平參差不齊。學者們可以提出一些治國理政的建議。雖然由于我們的政治運行有很多非正式規(guī)則,學者們提出的建議有時難免帶有書生氣,但總體來說,他們還是在為整個國家的建設作正向思考,在自己所屬的領(lǐng)域,說話還是內(nèi)行的、有分量的。

    一些退居二線的官員,由于過去長期從事某項工作而在提建議方面有專長、有見地。但也有些人熱心于視察、調(diào)研或者拉關(guān)系、走門子,或者熱衷于參加一些文體活動。

    還有一些人,因為專業(yè)所限,缺乏參政議政的能力,很難對國家大局說出什么東西。在他們那里,“政協(xié)委員”說白了就是一種榮譽。由于這些年政協(xié)對委員有提案的要求,結(jié)果使這些人很為難。即使在全國政協(xié)會議中,也會有一些雷人提案,很多提案都是這些人提的。有的明星,雖然在本行業(yè)十分耀眼,但很多都是從小開始接受專業(yè)訓練,連系統(tǒng)、完整的國民教育都未完成。如果要他們從全國的角度去思考政治問題、給公權(quán)力運行提建議,也確實太難為他們了。

    記者:可見,政協(xié)委員的結(jié)構(gòu)存在不少問題,你認為該如何改進?學者葛劍雄說,明星委員完全是“花瓶”,他們參加政協(xié)能夠起到統(tǒng)戰(zhàn)作用就行了,只需要給他們一個政協(xié)委員的名譽就夠了。如果有什么重大慶典,可以請明星們來參加,但平時參政議政就別叫他們了。

    王長江:我認為,如果真的要讓政協(xié)發(fā)揮作用,首先要解決的還不是它的構(gòu)成問題,而是政協(xié)的定位問題。如果還是把政協(xié)定位為一個統(tǒng)戰(zhàn)組織,那么當然需要吸收明星加入,至于他們有沒有參政議政的水平并不重要,因為統(tǒng)戰(zhàn)沒有這方面的要求。

    關(guān)于政協(xié)定位,在毛澤東看來,即使被稱為最高權(quán)力機關(guān)的人民代表大會,也沒有決策權(quán)。他說過,全國只能有一個政治設計院,就是黨中央政治局,不能有兩個政治設計院。鄧小平后來也說過,政協(xié)就是人民團體,不是權(quán)力組織。應該承認,政協(xié)的這種定位和他們當時對體制的設計是合拍的。在計劃經(jīng)濟的大框架下,政協(xié)也不可能起到什么作用,能夠存在就不錯了。

    但現(xiàn)在時代變了,要走一條有中國特色的社會主義民主政治的道路,需要把協(xié)商民主和選舉民主并列,讓協(xié)商民主成為中國特色社會主義民主的重要形式。

    選舉民主是協(xié)商民主的前提

    記者:我們該如何看待協(xié)商民主和選舉民主的所謂并列關(guān)系?

    王長江:首先選舉民主是所有民主制度都有的,是我們必須去推進的。我們想把民主做得更好一些,覺得光有選舉民主還不夠,還要加上一個協(xié)商民主,這是中國特色。選舉民主和協(xié)商民主都是很重要的形式,完全可以并列。

    但是,有時我們對問題的認識是混亂的。由于強調(diào)協(xié)商民主,有人就說,協(xié)商民主可以取代選舉民主;還有人說,今后中國可以設計一種以協(xié)商民主為主、選舉民主為輔的政治模式。我認為這兩種說法都有問題。因為,即便協(xié)商民主的地位再高,我們再重視它,它也只能是選舉民主的一個補充,任何時候都是如此。為什么?因為選舉民主講的是授權(quán),而協(xié)商民主講的是授權(quán)以后怎么辦,兩者是完全不一樣的。

    如果“權(quán)力是誰給的”的問題沒解決,何來后來的“怎樣民主地使用權(quán)力”的問題?只有先經(jīng)過選舉民主,解決了民主授權(quán)的問題,后面的協(xié)商民主才能發(fā)揮更大的作用。形象地說,選舉民主是前面的一個“1”,協(xié)商民主是后面的一大堆“0”,如果沒有前面的“1”,后面畫再多的“0”也沒有用。

    記者:你所理解的協(xié)商民主是怎樣的?

    王長江:協(xié)商民主是許多長期實行民主政治的國家在探索的制度形式。我們知道,長期以來,西方比較關(guān)注的是授權(quán)民主,即選舉民主。在我看來,選舉民主和協(xié)商民主的最大區(qū)別就在于,選舉民主講的是人們通過選舉的方式把公權(quán)力交給少數(shù)人,由他們來完成整個行使公權(quán)力的過程;協(xié)商民主講的則是,人們發(fā)現(xiàn),如果把所有的問題都交給少數(shù)人來決定,往往不但問題解決不好,還有危險,人們應當直接參與到一些重大問題的解決中去,這種參與就叫“協(xié)商民主”。我們說協(xié)商民主是對選舉民主的補充,就是這個意思。選舉民主有缺陷,需要用協(xié)商民主來彌補這個缺陷。

    “民主協(xié)商”這個詞我們很早就有了,因此,我們搞協(xié)商民主有自己的優(yōu)勢。當然,我們也要看到,從本意而言,協(xié)商民主主張人們對政策問題進行協(xié)商,而不是都交給選出來的人去決定,帶有直接民主的性質(zhì),但我們的協(xié)商還主要是政府主導的。一是制度化不夠,二是還有很多空白點,從主張到現(xiàn)實還有相當遠的路要走。

    記者:那么,你認為協(xié)商民主的制度體系該如何設計?

    王長江:在過去蘇聯(lián)模式和計劃經(jīng)濟體制下,別說政協(xié),就連人大也發(fā)揮不了什么決策作用,現(xiàn)在我們要實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化,所以需要合理的制度設計。我們現(xiàn)在也越來越清楚地認識到,在任何民主制度當中,很重要的一條原則是分權(quán),決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)不能由一個人或一個機構(gòu)來擔當,否則,權(quán)力的運行就是不科學的、不受節(jié)制的,也是不健康的。權(quán)力運行會出現(xiàn)紊亂,導致權(quán)力濫用和腐敗叢生。

    在分權(quán)的理念下來思考政協(xié)的作用,恐怕就會得出和過去不一樣的結(jié)論。我們過去害怕把權(quán)力分給其他機構(gòu),以為這等同于削弱了黨的領(lǐng)導。現(xiàn)在,如果我們承認黨領(lǐng)導下的公權(quán)力也需要分權(quán),那么,在這種分權(quán)模式中,怎么給政協(xié)定位,這恐怕是一個需要認真思考的問題。

    在2014年的全國政協(xié)會議上,我曾提過一個方案——我們不搞西方的“三權(quán)分立”,但可以把咨詢權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相對分開。主管咨詢的部門,就做好咨詢工作,給決策者提供各種各樣的咨詢服務,比如給決策者同時提供幾套方案,再由決策者來做選擇。決策之后,就可以由執(zhí)行機構(gòu)去執(zhí)行,而這個執(zhí)行機構(gòu)又會受到監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督。如果我們能做這樣的分割,讓各個部門都有自己不同的位置,各司其職就好了。

    有人會說,政協(xié)不是權(quán)力機關(guān),不能做決策。但是,政協(xié)可以為決策者提供咨詢。我們可以把主要的咨詢權(quán)交給政協(xié),讓政協(xié)提出解決問題的方案。比如,我們現(xiàn)在推進改革需要進行頂層設計,那就可以請政協(xié)從全局的角度來做這件事情,對每個問題都至少拿出三套方案,供決策者選擇。我們過去做決策,有時候一拍腦袋就決定了,一句話多少億就下去了,沒有經(jīng)過認真咨詢、調(diào)研,帶來一大堆后遺癥,這怎么能行呢?對于任何一個關(guān)系國家發(fā)展的重大問題,我們必須要有多個解決方案,還要有預案,現(xiàn)在能不能考慮讓政協(xié)在這方面起作用?

    我們既然要搞協(xié)商民主,還把它放在這么重要的位置上,如果不給政協(xié)明確的職能,受到影響的就不會只是政協(xié),弄不好還會造成人們對我們整個制度的質(zhì)疑。這一點,特別需要認真對待。

    政協(xié)應更關(guān)注政治協(xié)商

    記者:在理想的協(xié)商民主里,政協(xié)可以發(fā)揮怎樣的作用?政協(xié)委員不是人民選出來的,他們參與協(xié)商有沒有合法性不足的問題?

    王長江:協(xié)商民主的概念比較大。在我國,協(xié)商民主如果真的發(fā)展起來,會涉及方方面面的問題,如政府內(nèi)部的協(xié)商、政府和社會的協(xié)商、社會內(nèi)部的協(xié)商、政黨之間的協(xié)商、執(zhí)政黨和民主黨派的協(xié)商,等等。從這個角度講,政協(xié)只是可以發(fā)展和挖掘的協(xié)商平臺之一。

    但和其他平臺不同,這個平臺是實實在在存在的,是有歷史沉淀和積累的。它已經(jīng)先走了一步,在今天發(fā)展協(xié)商民主的大環(huán)境下,可以發(fā)揮更大的作用。簡單地說,如果民主發(fā)展有兩條路,一條是體制內(nèi)的,在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)有序發(fā)展;另一條是體制外的,需要突破基本制度本身,是一種無序的發(fā)展。而且,由于無序發(fā)展成本過高,有序發(fā)展就成為首選。那么,充分發(fā)揮政協(xié)的作用,就是我國協(xié)商民主有序發(fā)展的一條最現(xiàn)實的路徑。

    至于說政協(xié)成員不是選出來的,那沒關(guān)系,英國上院的議員也不是普選選出的,香港的太平紳士也沒通過選舉。況且,正因如此,政協(xié)才無法充當權(quán)力機關(guān)。只是要保證他們大多數(shù)是社會精英,是人們普遍認可的智者,能代表社會的良心,體現(xiàn)對國家和民族的擔當。

    記者:剛才你提到,可以考慮把一部分咨詢權(quán)交給政協(xié),但其實政府本身就有很多咨詢機構(gòu),即官方智庫,比如國務院參事室,他們是專業(yè)研究問題并提出對策的。而全國的政協(xié)委員,絕大多數(shù)都不是全職的,平時也不會把全部時間都用來研究國政問題,那政協(xié)怎么能勝任這個咨詢工作呢?

    王長江:要回答這個問題,首先要回答政協(xié)的協(xié)商,是什么協(xié)商?其實應當主要是政治協(xié)商。我們現(xiàn)在的協(xié)商,絕大多數(shù)都不是政治協(xié)商,而是對策協(xié)商、行政協(xié)商。“政協(xié)”的全稱是“全國政治協(xié)商會議”,它的主要任務不應只是在政府做完一個決策之后,來論證它的正確性或者建議怎么使它得到更好的執(zhí)行。

    特別是在改革時代,政協(xié)要研究的,是整個政治大的架構(gòu)格局,如黨和政府怎么融通?政府和老百姓怎么融通?國家和社會怎么融通?怎樣建立一個科學的政治運行系統(tǒng)和公權(quán)力運行系統(tǒng)?政協(xié)應該考慮的是這些問題。但是,這些問題現(xiàn)在恰恰沒有成為政協(xié)的主要議題。政協(xié)現(xiàn)在關(guān)注的問題,多數(shù)是執(zhí)行范疇的,就是看一個政策執(zhí)行過程中,會出現(xiàn)什么問題,怎樣落實決策。這其實屬于行政協(xié)商和更低層次的事務性協(xié)商,政協(xié)應該更多關(guān)注政治協(xié)商。

    可能有人會說,政協(xié)既然要掌握咨詢權(quán),也算是掌握了一種權(quán)力,那政協(xié)就成為權(quán)力機關(guān)了。因此,應該把現(xiàn)在的政協(xié)改造成一個權(quán)力機關(guān),“兩院制”的提議便由此而來。能不能把政協(xié)變成一個參議院?說到參議院或上院,英國的上議院是最具有代表性的。它由貴族組成,而這些貴族是由英王任命的。但是,毛澤東和鄧小平都說過,政協(xié)不是權(quán)力機關(guān),所以,在很多人看來,如果我們不突破這一點,那政協(xié)就無法成為行使權(quán)力的組織。

    依我之見,可以先放下這個很難的問題,來思考另一個問題:盡管政協(xié)不是權(quán)力機關(guān),它可不可以也能履行這些職責?我覺得也是可以的。我們現(xiàn)在講國家治理現(xiàn)代化,政府要變成有限政府,職能應該受到限制。這意味著,政府不再是行使公權(quán)力的唯一主體。在現(xiàn)代國家治理理念下,許多過去被管理的對象,也紛紛成為國家治理的主體,行使公權(quán)力的主體應該是多元化的。這些主體中,也包括社會組織。

    過去很多由政府做的事情,有相當一部分可以交給社會組織來做,等于過去是政府自己行使這些權(quán)力,而現(xiàn)在則是花錢購買社會組織提供的服務。那能否設想一下,政府把咨詢權(quán)完全委托給全國政治協(xié)商會議這個巨大的社會組織,讓它來承擔咨詢工作,而政府只需要“購買”它的咨詢服務就行了。如此一來,政協(xié)是作為一個社會組織履行了一部分權(quán)力機關(guān)的職能。我們能不能從這個角度讓政協(xié)起作用、擴展政協(xié)的功能?

    落實民主黨派的監(jiān)督職能

    記者:政協(xié)里還有很多民主黨派,你怎么評價它們的表現(xiàn)?從現(xiàn)代政黨的角度來看,你認為它們還可以做怎樣的改進?

    王長江:我認為民主黨派應該改變現(xiàn)在的這種參政黨角色,去切實地履行政協(xié)的另一部分職能,即監(jiān)督功能。在中國,共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,民主黨派被定義為參政黨。那民主黨派怎樣參政呢?情況往往是,在一個省或市縣里面,給民主黨派人士一個副省長、副市長或副縣長的位置,這就算參政了。這種參政方式值得商榷。你擔任的是政府部門里的一個副手,作為個人是有了地位,但作為政黨,仍然無法發(fā)揮獨立作用。我認為應該反思一下這種模式。其實,要讓不具備掌權(quán)資格的民主黨派單獨履行監(jiān)督職責,這是有可能的。一旦參與其中,反倒失去了監(jiān)督作用。

    所以,可否這樣設想:如果真的要讓民主黨派發(fā)揮監(jiān)督功能,最好不要體現(xiàn)在獲得執(zhí)行權(quán)上,不要通過掌握這些權(quán)力來體現(xiàn)參與。我們可以像新加坡的人民行動黨一樣,制定一系列規(guī)則,把他們放在給執(zhí)政黨挑毛病的位置上,讓他們有切實的監(jiān)督權(quán)。當然,可以通過各種法律和政治道德規(guī)范突出其建設性,而不是突出其攻擊性和破壞性。這樣的話,起監(jiān)督作用的部門相對獨立,能形成一種各黨派之間的相互監(jiān)督、長期共存的關(guān)系。

    在西方,政黨之間的監(jiān)督都是自覺的,因為我一旦把你監(jiān)督垮了之后,我就可以上臺,所以每個政黨都千方百計地嚴厲監(jiān)督另一個黨。有人就會擔心,如果民主黨把共產(chǎn)黨監(jiān)督垮了怎么辦?它也想取而代之怎么辦?我們可以給民主黨派定個位,可以吸收一點中國傳統(tǒng)政治文化。我和新加坡國立大學的何包鋼教授討論過這個問題,我們有共識:就讓民主黨派專司諫官之職,職責就是挑毛病,但不能以搞垮搞臭執(zhí)政黨為目的。相反,執(zhí)政黨不好了,也意味著民主黨派沒盡到責任。

    所以,說到協(xié)商民主,我覺得確實可以讓它成為我們政治中很重要的一種形式,但如果想要達到預想的效果,就必須想辦法讓它充實起來。

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