莆田市城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施共建共享研究

徐國喜

[摘 要]城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市發(fā)展水平和文明程度的重要支撐，是城市經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的物質(zhì)條件。莆田市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體上存在城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大，道路交通規(guī)劃還不盡合理，垃圾處理和污水清理等基礎(chǔ)設(shè)施配套的不夠健全，鄉(xiāng)村建設(shè)投入力度不夠等問題。解決上述問題的對策：建立基礎(chǔ)設(shè)施共建共享協(xié)調(diào)體制；建立完善的規(guī)劃體制，推進基礎(chǔ)設(shè)施共建共享建設(shè)；加強城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理，改革管理體制；改革城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機制，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資多元化；推進共建共享機制改革，提高基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟性和共享性；實現(xiàn)共建共享關(guān)鍵項目和重點領(lǐng)域的率先突破。

[關(guān)鍵詞]基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；共建共享；城鄉(xiāng)一體化

[中圖分類號]F323.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施共建共享是統(tǒng)籌莆田市城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)要不斷縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，降低市場準(zhǔn)入門檻，引入民間資本，鼓勵有實力的企業(yè)家，積極參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上來。同時要深入道路交通規(guī)劃的工作，改善莆田交通由于車輛迅速增長，道路規(guī)劃落后而導(dǎo)致的交通擁擠問題。

1 莆田市城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題

莆田充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，經(jīng)濟取得了快速發(fā)展。城市基礎(chǔ)設(shè)施日漸完善，為城市經(jīng)濟發(fā)展提供了強有力的基礎(chǔ)保障。截至目前，城市用地、人口規(guī)模逐步擴大，城市化水平高達(dá)51%。配套基礎(chǔ)設(shè)施逐步提高，城市人均道路面積達(dá)17.05平方米，人均用水量177升，燃?xì)馄占奥?3%。人居環(huán)境明顯改善，公園綠地有710公頃，人均綠地面積12.71平方米，綠化覆蓋率達(dá)44.65%。

從上表中可以看出莆田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得一定的成績，但還存在一些不足，表現(xiàn)在：一是區(qū)間路網(wǎng)進展緩慢，公路建設(shè)維護不到位。我市各地區(qū)的道路交通網(wǎng)絡(luò)不夠便捷，制約著各地區(qū)之間的經(jīng)濟交流。同時一些路段因為公路維護管理的不到位，很多地方存在著路面被大卡車軋壞，卻沒有人來管理，造成路面坎坷，給人們的出行造成一定的不便。二是供水網(wǎng)絡(luò)布局不盡合理，安全隱患大。莆田供水基本上能夠滿足全市居民的生活需要，但是供水保障體系還不夠完善，不能對突發(fā)狀況作出緊急的應(yīng)對措施，供水管網(wǎng)單一，而且在保護水源的力度上不夠，對破壞水源水質(zhì)的行為懲處力度不夠。三是污水治理工作取得一定進步，但工廠排污時有發(fā)生。污水處理設(shè)備運行費用高、污水處理方案選擇不合理，導(dǎo)致許多小企業(yè)偷偷排放污水的現(xiàn)象時有發(fā)生，河流變臭，水質(zhì)變差。四是垃圾生產(chǎn)量大，超過垃圾處理廠的處理能力，生活垃圾大量堆積。在垃圾處理過程中，莆田市積極推廣垃圾綠色處理，采用先進技術(shù)推進垃圾無害化處理和變廢為寶的進程。同時垃圾處理廠的吞納能力有限，城鎮(zhèn)人口的增加，垃圾大量產(chǎn)生，超過垃圾處理廠的負(fù)荷致使生活垃圾堆積如山，所以急需擴建生活垃圾焚燒發(fā)電廠三期工程。五是公交建設(shè)價格機制不盡合理，公交夜班班次安排較少。莆田公交建設(shè)取得了一定的成績，新建的公交東站、南站也已經(jīng)投入使用。但鄉(xiāng)村的公交設(shè)施落后，給人們的出行帶來了不便。公交的價費機制變動較大，分段收費等存在較大的爭議，公交車夜班車次開通少，夜間出行不夠便捷。六是公園綠地的綠化率高，但人為破壞現(xiàn)象時有發(fā)生。莆田非常重視城市的綠化工作，中央綠化景觀錯落有致，灌木和花卉合理搭配，修建了多個公園休憩中心，加大公園景區(qū)建設(shè)力度，建設(shè)生態(tài)莆田跨出了一大步。在中央綠化帶的多個地方可以看到一些種植草被植物的地方被行人任意踐踏，更有甚者一些人以綠化樹擋住了門店的廣告招牌為由，直接將綠化砍掉，影響了城市形象。七是城市亮化夜景建設(shè)初具規(guī)模，覆蓋范圍不夠廣。近年來，城市亮化夜景開始成為人們關(guān)注的焦點，市體育中心借助城市建筑和道路交通的點綴，投入大量的人工技術(shù)，建設(shè)成為迄今為止高水準(zhǔn)的亮化夜景工程。并先后建成了立交橋夜景多個項目。但是夜景亮化規(guī)模小，還沒有形成一定的整體效果，有些地方夜景亮化建設(shè)容易造成光污染。

綜上，莆田市城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題集中在以下兩個方面：

1.1 農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足

新中國成立后，公共財政大量投入到城市建設(shè)，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施一直沒有得到相應(yīng)的發(fā)展，主要是靠農(nóng)民自給自足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏系統(tǒng)性。隨著“三農(nóng)政策”的提出，財政投入不斷向農(nóng)村傾斜，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置，農(nóng)村道路硬化面積增加，路燈建設(shè)，鄉(xiāng)村活動室、衛(wèi)生所的新建，改善了貧困地區(qū)人們的生活。但農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施還不能給農(nóng)民的生活帶來便利，生產(chǎn)生活設(shè)施差，農(nóng)村群眾行路難、飲水難、看病貴。

1.2 城鄉(xiāng)垃圾處理不夠到位

在旅游景區(qū)的許多地方，存在垃圾到處亂扔，衛(wèi)生狀況臟亂的現(xiàn)象，景區(qū)管理不夠到位。各種不可降解的塑料袋在景區(qū)內(nèi)隨處可見，如，涵江的白塘湖作為福建省的最大天然湖，在政府的管理下，整治湖面養(yǎng)殖網(wǎng)箱、水浮蓮，對周邊居民生活污水進行截留。廣場上擺攤的市民不注重環(huán)境保護，到處亂扔垃圾，直接污染了白塘湖的環(huán)境。又如，東南網(wǎng)2016年4月8日報道涵江區(qū)三江口鎮(zhèn)東樓村神威幼兒園旁一條寬4米的河道上，河面上漂浮著一層油污和大量的垃圾，散發(fā)著一股惡臭，污染了附近的校園環(huán)境，擾亂了正常的教學(xué)。在深入調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，河道位于赤港華僑經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，生活垃圾主要集中在這個河段，水質(zhì)變差。在開發(fā)區(qū)附近的多個河段，由于工廠污水的排放，經(jīng)常會使河水變綠。當(dāng)然，河水變質(zhì)發(fā)臭其中也和生活垃圾的亂扔有一定的關(guān)聯(lián)。

2 莆田市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在差距的原因分析

2.1 缺乏合理、有效的規(guī)劃體制

由于莆田經(jīng)濟發(fā)展相對來說比廈門、泉州等城市較慢，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，存在急躁的現(xiàn)象，沒有進行科學(xué)有效的規(guī)劃，而且在建設(shè)過程中只追求速度不追求質(zhì)量，很多路段施工質(zhì)量不合格，導(dǎo)致雨天時到處是積水，給我們出行造成了不便。在居民區(qū)和養(yǎng)殖場的劃分界限不夠明確，導(dǎo)致居民的生活環(huán)境更加惡化。特別是在農(nóng)村很多鴨子孵化基地就是直接在居民區(qū)內(nèi)，有的就直接分布在公路兩旁，對于城市形象的樹立產(chǎn)生影響。而且在居民區(qū)內(nèi)，很多居民把污水倒進河道內(nèi)，導(dǎo)致河道污染和水體發(fā)臭，污染了人類和各類生物的生活環(huán)境，對污水的處理方式過于簡單，缺乏系統(tǒng)性。在城市道路的修建過程中，由于缺乏監(jiān)管很多時候要對道路進行重新修建，道路兩旁的塵土又增加了空氣中的粉塵顆粒，對于凈化空氣質(zhì)量又是一個極大的挑戰(zhàn)。

2.2 投資力度不夠，城鄉(xiāng)投入差距大

改革開放后，我國著眼于重點發(fā)展大中小城鎮(zhèn)，以城市發(fā)展來帶動整個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，只追求經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只是為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。忽視了農(nóng)作物經(jīng)濟價值，把它對城市經(jīng)濟貢獻(xiàn)等同于零，要是把資金投入到鄉(xiāng)村建設(shè)的回報率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他項目。而且更多的人到城里去生活，導(dǎo)致農(nóng)村人口的大量流失，農(nóng)村建設(shè)一拖再拖。而且基層村官對農(nóng)村的建設(shè)沒有落實到位，對農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)沒有一個全局的把握和規(guī)劃。各大中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位，建設(shè)效益不高，給決策帶來了極大的弊端。農(nóng)村發(fā)展缺乏動力，資金嚴(yán)重不足，建設(shè)經(jīng)驗不夠。另外，城鄉(xiāng)發(fā)展的二元制，政府更加重視城市的發(fā)展，投資力度傾斜于城市建設(shè)。而且投資力度更大，投資效益更大。財政資金在鄉(xiāng)村投資方面乏力，所以要改革政府包干一切的局面，號召更多的非營利組織參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上來。

2.3 沒有建立高效的協(xié)調(diào)機制

在建設(shè)整個地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施過程中，不同部門之間的利益糾紛，一直貫穿到始終。他們之間的意見分歧，再加上各自為政，缺乏有效的溝通。負(fù)責(zé)的主體職權(quán)界限模糊，相互推拖，問題得不到真正的解決。在河道污水治理、垃圾清理兩個負(fù)責(zé)部門職責(zé)權(quán)限的不明確，就容易導(dǎo)致河道清理和維護工作沒有人管理，即便協(xié)商之后的結(jié)果是各自負(fù)責(zé)自己所在的區(qū)域，在一些地方就會出現(xiàn)沒有人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。各自為政的后果就是，兩個部門的權(quán)利分割了，在一些協(xié)商不來的情況下，就會導(dǎo)致這個問題一直擱淺，得不到解決。在農(nóng)村偏遠(yuǎn)的地方就幾乎是放任自由的現(xiàn)象，所以農(nóng)村的衛(wèi)生狀況和配套的基礎(chǔ)設(shè)施都是非常不完善的。所以需要建立一個協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中遇到的難題。

3 莆田市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的改進對策建議

3.1 建立基礎(chǔ)設(shè)施共建共享協(xié)調(diào)體制

為了避免基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中各利益主體的矛盾糾紛，急需建立一個協(xié)調(diào)委員會，全權(quán)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)事宜。在關(guān)系多方利益的情況下，一定要慎重選擇，綜合多方面考慮，滿足大眾的利益，從長遠(yuǎn)的角度出發(fā)。結(jié)合實際情況，嚴(yán)格規(guī)劃的評審和落實，重大項目上嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)劃，避免重復(fù)建設(shè)。確定重點城市優(yōu)先發(fā)展，再以城市發(fā)展來帶動周圍鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的共建，而不是放任城鄉(xiāng)發(fā)展差距的擴大。

3.2 建立完善的規(guī)劃體制

建立健全規(guī)劃管理體制，形成統(tǒng)一管理、監(jiān)督有力的體制機制，保證各個部門責(zé)任的落實到位，使規(guī)劃工作的順利開展。第一，規(guī)劃管理機構(gòu)要按照統(tǒng)一的管理體制對城鄉(xiāng)各個地區(qū)進行具體規(guī)劃，熟悉規(guī)劃政策方針，把握規(guī)劃建設(shè)的總體目標(biāo)，確實做好規(guī)劃的工作，把規(guī)劃建設(shè)放在首要位置，對重要地區(qū)進行詳細(xì)規(guī)劃。第二，貫徹落實科學(xué)合理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。組織區(qū)域發(fā)展的研究專家，針對莆田的整體現(xiàn)狀編訂科學(xué)的公共基礎(chǔ)設(shè)施共建共享規(guī)劃。各職能部門務(wù)必嚴(yán)格履行自己的職責(zé)，不合格的項目，規(guī)劃部門不予選址，發(fā)改部門不予立項，國土部門不予供地，建設(shè)部門不予批建，房產(chǎn)部門不予發(fā)證，確保建設(shè)項目按規(guī)劃實施。

3.3 實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資多元化

創(chuàng)新融資機制，實行多個融資主體，多樣化的融資方法，擴大融資渠道。政府要建立一個競爭有序的市場環(huán)境，加強市場監(jiān)管，嚴(yán)格市場的投機倒把，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。基礎(chǔ)設(shè)施融資過程中，把市場機制和政府投入兩者有機結(jié)合，加強對競爭性行業(yè)的管理，引入社會資源，形成投資、經(jīng)營、回收的良性循環(huán)。對供水、能源動力、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以和有實力的企業(yè)合作，在基礎(chǔ)設(shè)施投入使用的同時，承諾投資者在約定期限內(nèi)收回投資。積極推行基礎(chǔ)設(shè)施項目融資，對污水處理廠和電廠等，可以向社會招投標(biāo)，由其負(fù)責(zé)建設(shè)和正常運營，在收益期滿的時候由政府無償收回的BOT融資模式。BOT適用工程量大，需要投入大量資金和雄厚的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要由外企和民族企業(yè)承包，能夠減少政府的財政負(fù)擔(dān)和項目風(fēng)險。此外，對于其他基礎(chǔ)設(shè)施則可以選擇出讓使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的方式（TOT）來引入民間資本。

3.4 提高基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟性和共享性

對于多個受益群體的收費基礎(chǔ)設(shè)施項目，但又沒辦法具體區(qū)分受益人，如廣播電視、信息網(wǎng)絡(luò)等，要建立地區(qū)性的經(jīng)濟實體，進行股份制融資，實現(xiàn)共建、共享、共管。經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目，分別采取財稅分成機制和基層政府財政補貼，保證其正常營運。生態(tài)林地等，借鑒事業(yè)單位制的形式，進行基礎(chǔ)設(shè)施一體化事業(yè)化建設(shè)運營，由財政局撥款。對公路橋梁、大壩等，能夠確定具體受益人的基礎(chǔ)設(shè)施，可以采取靈活的管理方式，實行多元化融資，減少政府的財政壓力，項目完工后通過共享機制實現(xiàn)地區(qū)的共享。

3.5 進一步推進價費機制改革

改革基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的價費機制主要向市場機制轉(zhuǎn)變，由市場確定具體的價格，減少政府干預(yù)，在市場無形的自發(fā)作用下完成社會資源的合理分配，降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本耗費。對公益事業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，政府要充分調(diào)動各種資源，以便更快、更高效地獲取足夠的資金用來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，提高國民經(jīng)濟的整體效益。對于具有壟斷性的基礎(chǔ)設(shè)施項目，向社會公開招標(biāo)，嚴(yán)格按照招標(biāo)程序，保證招標(biāo)合理有序地進行。對于有競爭性基礎(chǔ)設(shè)施項目，充分發(fā)揮市場機制的作用，吸引有實力的企業(yè)家參與進來。同時為了節(jié)約能源資源，保護環(huán)境，提高企業(yè)效率和效益，建立有政府、消費者、企業(yè)三者共同參加的關(guān)于能源和環(huán)保服務(wù)價格機制改革，并由政府指導(dǎo)定價。

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