間接成本補償機制：大學(xué)科研經(jīng)費管理與改革的杠桿
——英美國家的經(jīng)驗與中國特色之構(gòu)建

盧立玨

(1.華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院，湖北 武漢 430074；2.溫州大學(xué)高等教育研究所，浙江 溫州 325035)

間接成本補償機制：大學(xué)科研經(jīng)費管理與改革的杠桿
——英美國家的經(jīng)驗與中國特色之構(gòu)建

盧立玨1,2

(1.華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院，湖北 武漢 430074；2.溫州大學(xué)高等教育研究所，浙江 溫州 325035)

現(xiàn)代社會，學(xué)術(shù)研究已成為一項公共政策。建立一套怎樣的政府資助科研管理體制和運行機制，關(guān)系到科研資源的有效利用與合理分配，是政府、依托單位與項目組各方利益的焦點所在。本文通過對英美國家的分析，發(fā)現(xiàn)除了政府層面需要設(shè)計一條宏觀清晰的科技計劃體系外，微觀層次上有一套科研成本的補償機制尤為重要。一定額度的經(jīng)費補償對大學(xué)而言，起到了杠桿調(diào)節(jié)的作用。這個杠桿如果發(fā)揮得好，將有效調(diào)節(jié)政府、大學(xué)、項目組三方利益，促進項目組的積極性和大學(xué)科研的健康發(fā)展。

大學(xué)科研；經(jīng)費改革；成本補償；英美經(jīng)驗；中國特色

Abstract：In the modern society,academic research has become a public policy.What kind of government funding system and operation mechanism on the university research should be established is concerned with the effective utilization and rational distribution of scientific resources,and also is where the interests of government,supporting institutions and project undertaker lie.Through the analysis on the British and American experience,this paper finds that besides a clear technology planning system at macro level designed by the government,it is of vital importance to set up a research cost compensation mechanism at micro level. A certain amount of financing compensation may play a leverage role for universities.This leverage effect,used well,is expected to effectively adjust the interests of the three parties,i.e.,the government,the university and the project team,thus promoting both the group team’s enthusiasm and the healthy development of the research at the university level.

Keywords:University scientific research;Financing reform;Cost compensation;British and American experience;Chinese characteristics

20世紀(jì)20—30年代，大學(xué)科研主要依賴私人組織(主要是私人基金會)的支持，以解決大部分研究經(jīng)費。但此后，政府成為主要的贊助人，學(xué)術(shù)研究成為一項公共政策。因此，建立一套怎樣的政府資助科研管理體制機制，關(guān)系到科研資源的有效利用與合理分配，是政府、受助單位及其項目組各方利益的焦點所在。本文聚焦大學(xué)科研資助體系，特別是間接經(jīng)費問題，深度剖析英美發(fā)達國家的做法和中國當(dāng)前科研管理與改革之實踐，并就進一步完善中國大學(xué)科研管理與改革的政策與制度提出建設(shè)性意見。

1 英國大學(xué)科研政府資助制度：雙軌制及其完全成本定價辦法

英國雖然在17、18世紀(jì)曾經(jīng)是世界科學(xué)研究的中心、工業(yè)革命的發(fā)源地，但是英國大學(xué)卻一直沒有取得過世界大學(xué)科研的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，大學(xué)科研的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)一開始在德國，之后一直被美國大學(xué)所壟斷。對英國大學(xué)科研而言，阻力在于牛津、劍橋等老牌大學(xué)的保守，它們對知識的理念是向前看，而不是向后看。到了19世紀(jì)中后期，當(dāng)美國現(xiàn)代大學(xué)崛起的時候，沉寂了幾百年的牛津和劍橋終于從新大學(xué)改革運動的潮流中覺醒過來，開始加強近代科學(xué)的教學(xué)，并在系的結(jié)構(gòu)上建立了科研方向。與同時期的德國大學(xué)相比，英國大學(xué)的科研是加在教學(xué)任務(wù)之上的，英國大學(xué)沒有借用德國的研究所，科學(xué)研究不是大學(xué)組織和教授工作的重點。但是，這畢竟是英國大學(xué)邁向科研的第一步，也是內(nèi)在性的關(guān)鍵一步。

英國政府的科研資助開始于一戰(zhàn)之后，特別是1920年通過了“霍爾丹原則”。根據(jù)這個原則，政府應(yīng)該通過一次總付的方式給自治的科學(xué)委員會以科研資助。于是委員會的機制逐漸成為英國科研的分配、計劃和協(xié)調(diào)的中心場所。醫(yī)學(xué)委員會成立于1920年，農(nóng)業(yè)研究委員會成立于1930年，再后是1949年成立自然和環(huán)境研究委員會，于1964年把以前科學(xué)和工業(yè)研究部的資助轉(zhuǎn)移到新的自然科學(xué)研究委員會，1965年成立了社會科學(xué)研究會[1]。對大學(xué)科研資助來說，各科學(xué)研究委員會的經(jīng)費是英國大學(xué)科研的主要經(jīng)費渠道，由各大學(xué)、系和學(xué)生直接向各科學(xué)委員會申請資助。英國大學(xué)的科研資助與其他國家的最大不同之處，在于它除科學(xué)委員會這一條線之外，還有大學(xué)撥款委員會另一條線，從而形成了英國特色的大學(xué)科研資助的“雙軌制”。

1965年，英國政府決定把高等教育組成雙重制，這是一個影響大學(xué)科研未來的重要決策。政府指望大學(xué)在整個研究領(lǐng)域，從基礎(chǔ)研究和理論研究的前沿到應(yīng)用研究，促進科學(xué)和技術(shù)，并通過“雙軌制”為科研提供并分配經(jīng)費。所謂雙軌，就是提供兩條經(jīng)費渠道。第一條渠道是大學(xué)的核心撥款，以及校舍和設(shè)備的資源，允許用于科研，近幾年科研撥款約占大學(xué)總撥款的40%[2]。第二條渠道是大學(xué)被認(rèn)為有資格從科學(xué)研究委員會爭取科研補助和合同。

第一條渠道是英國高等教育撥款委員會的科研撥款，一般又稱為水平相關(guān)(Quality-Related,QR)的科研撥款，即QR科研撥款，旨在人、財、物方面支持大學(xué)的基本研究能力。這個撥款主要用于專職科研人員工資、新研究人員的培訓(xùn)費用、科研啟動費、資助學(xué)者的創(chuàng)新性研究項目、科研基礎(chǔ)條件建設(shè)。其分配辦法則根據(jù)各大學(xué)的科研規(guī)模和科研水平來分配，科研規(guī)模是根據(jù)科研人員數(shù)量來衡量，科研水平則根據(jù)科研水平評估對學(xué)科進行評級，學(xué)科評估等級分七級，四級以上才能獲得該項撥款，科研水平等級高的大學(xué)獲得較大比例的科研經(jīng)費。

第二條渠道由議會撥給科研主管部門，科研主管部門再按照學(xué)科分配(筆者注：這個按學(xué)科分配相當(dāng)重要，可以在一定程度上避免重復(fù)資助)給全國現(xiàn)有的八個科學(xué)研究委員會[3](1965年以后又增加了三個委員會)。八個研究委員會分配的科研項目資金大約有50%流向大學(xué)[4]，其余資金流向研究委員會的科研機構(gòu)以及資助一些國際研究機構(gòu)。科學(xué)研究委員會分配資金的方式可以有多種，他們可以分配給直接在他們自己監(jiān)督下的研究所和在大學(xué)的研究所，也可以提供科研補助和授予研究生獎金。這一條渠道的科研補助和合同是通過同行評議和競爭方式獲得的。

第二渠道資助方式就是我們通常所說的，也是我們今天要重點研究的科研資助方式。這個渠道的資助方式英國研究委員會采取科研項目成本定價辦法，要求按照項目“完全經(jīng)濟成本”(Full Economic Cost，F(xiàn)EC)計算項目經(jīng)費總額[5]。英國科研項目的完全經(jīng)濟成本由直接分配成本、直接發(fā)生成本和間接成本三類組成。直接發(fā)生(Directly Incurred，DI)成本是完成科研項目所專門產(chǎn)生或購買的商品或服務(wù)，具體包括研究助理的工資、消耗品、差旅和生活、設(shè)備購買和專門的技術(shù)人員或其他支持人員；直接分配(Directly Allocated，DA)成本是指與其他活動或項目共享的商品或服務(wù)，但是這些商品和服務(wù)是能夠直接與共享的其他活動或項目直接區(qū)分開來的，具體包括能夠申請者的時間、共用的實驗室技術(shù)人員、共享的主要研究設(shè)施和共享的地產(chǎn)等；間接成本(Indirect Costs)是指不是直接關(guān)系到任何一個項目或活動，但是對科研活動而言又是必要的一部分，由于它主要與公共管理相關(guān)，所以又稱為管理成本。具體包括公共管理人員的費用，公共服務(wù)部門的地產(chǎn)和設(shè)施，圖書館和信息服務(wù)中心費用等。從理論上，國家科研指導(dǎo)與管理部門計算完全經(jīng)濟成本的內(nèi)容和程序相當(dāng)精細(xì)與復(fù)雜。而在具體的項目資助申請實踐中，科研項目預(yù)算由直接成本和間接成本兩個部分共11個要素構(gòu)成，直接成本主要包括申請者工時費用(Applicants)、項目聘請的研究人員和工作人員勞務(wù)費(Staff)、研究生勞務(wù)費(Research Students)、差旅費(Travel and Subsistence)、耗材費(Consumables)、內(nèi)部設(shè)備費(Internal Equipment)、大型資本(Large Capital)、地產(chǎn)費用(Estates Charges)、特殊費用(Special Costs)、其他必須開支費(Exceptional Items)，這些項目在申報預(yù)算中必須提供非常詳細(xì)的清單，比如申請者的姓名與工作時間，聘請員工的姓名和工作時間，甚至差旅活動也要做得非常有計劃(明細(xì)到國內(nèi)多少公里、國外多少公里等)。間接成本則按機構(gòu)間接成本率來計算，這個比率由大學(xué)按照完全經(jīng)濟成本的測算辦法，計算大學(xué)自身的間接成本要素(其中，學(xué)校辦學(xué)規(guī)?！獙W(xué)者、研究人員和學(xué)生，是間接成本的關(guān)鍵因素之一)計算出間接成本比率，報國家聯(lián)合成本和計價指導(dǎo)小組確認(rèn)后實施(年度間接成本率要求在公開網(wǎng)站上公布)，間接成本比率一般在40%左右(表1為聯(lián)合成本和計價指導(dǎo)小組提供的一個案例)。

表1 英國聯(lián)合成本和計價指導(dǎo)小組提供一個科研成本項目案例預(yù)算表

資料來源：Project costing form,example A.http://www.jcpsg.ac.uk/guidance/annexes.htm.

2 美國大學(xué)科研政府資助制度：多機構(gòu)資助及其間接成本率談判制

美國聯(lián)邦政府對科研和科研訓(xùn)練的贊助是漸進發(fā)展的，直到二戰(zhàn)，還不是一項對科學(xué)或?qū)ρ芯可逃姆€(wěn)定的、公共的政策，政府在發(fā)展科學(xué)研究或高等教育方面只起些很小的作用(當(dāng)然，也有一個例外，早在1862年，懷著實用的思想成功地贊助了農(nóng)業(yè)研究)。但是，二戰(zhàn)之后，政府開始把大學(xué)作為能夠幫助經(jīng)濟發(fā)展、國家安全和保健的國家基礎(chǔ)研究和訓(xùn)練基地。聯(lián)邦政府真正卷入學(xué)術(shù)科學(xué)的浪潮起始于國家研究基金會的建立。1944年11月17日，羅斯福總統(tǒng)給戰(zhàn)時科學(xué)研究發(fā)展局局長萬尼瓦爾·布什寫了一封信，要求他就如何能把從戰(zhàn)時科研的經(jīng)驗中已取得的教訓(xùn)運用于即將到來的和平時期的問題提出建議。布什博士組織了由科學(xué)家和學(xué)者組成的四個顧問委員會，開始了調(diào)查研究，一年后形成了報告——《科學(xué)——無止境的前沿》[6]。這個報告表述了一個觀點，即科學(xué)是政府職責(zé)范圍內(nèi)的事。報告中的主要建議是由政府建立一個“國家研究基金會”，以作為支持和鼓勵基礎(chǔ)研究和科學(xué)教育以及制定國家科學(xué)政府的中心機構(gòu)。該報告還把大學(xué)描述為提供“一個無止境的邊疆”的科學(xué)研究的理想環(huán)境。五年以后，國會通過了“1950年國家科學(xué)基金會法案”，1952年國家科學(xué)基金會正式成立，就此誕生了新的由國家建立的科研基金組織。隨著聯(lián)邦政府的投入增加，1958—1968年，大學(xué)基礎(chǔ)研究的份額也不斷增加，在這個十年內(nèi)，大學(xué)的份額從三分之一增加到二分之一。

美國聯(lián)邦政府分配科研資金，除了國家科學(xué)基金會外，還有四個重要的資助機構(gòu)：國防部、衛(wèi)生教育和福利部、原子能委員會、農(nóng)業(yè)部。當(dāng)然，還有其他聯(lián)邦職能機構(gòu)，這些機構(gòu)資助占了一小部分的比重。多機構(gòu)資助是美國聯(lián)邦分配科研資金兩大特點之一，1954年聯(lián)邦政府以總統(tǒng)令(行政命令第10521號[7])的形式明確規(guī)定，不應(yīng)賦予政府內(nèi)單獨一個機構(gòu)資金的唯一責(zé)任。更明確地說，每個聯(lián)邦政府機構(gòu)應(yīng)該贊助和它的使命有關(guān)的科研，不管是衛(wèi)生、國防還是能源。1959年，96%的聯(lián)邦政府贊助來自以上五個機構(gòu)，這年所花的14億美元96%以上用于生命科學(xué)、自然科學(xué)和工程學(xué)的科學(xué)研究，給社會科學(xué)，特別是人文學(xué)科被忽視。聯(lián)邦政府科研資助的另一個特點是實地引進的競爭性科研補助。建立在競爭基礎(chǔ)上的評議科研計劃和授予科研補助的機制，是聯(lián)邦政府認(rèn)為可以保證資助和鼓勵最優(yōu)秀的科研的主要工具，這種競爭方式通過同行評議的方式得到協(xié)調(diào)。在這種競爭體制下，研究型大學(xué)具有明顯的競爭優(yōu)勢，蓋格教授[8]對研究型大學(xué)的研究份額變化的研究，反映了研究份額具有分散的趨勢：20世紀(jì)60年代，最著名的99名研究型大學(xué)占了全部大學(xué)研究的95%以上，到了2000年，這個份額大幅減少，但比重依然較大，約占75%。蓋格教授在研究中還指出，美國大學(xué)科研高度依賴于獨立組織的研究機構(gòu)(ORUs)、醫(yī)學(xué)院和學(xué)術(shù)系的不同發(fā)展。

美國白宮預(yù)算管理辦公室在《A-21通告》[9]中，將科研成本分為直接成本和間接成本兩部分組成，該通告將間接成本稱為“設(shè)施與管理成本”。 直接成本是指與完成具體科研項目密切相關(guān)并可明確衡量的科研開支，主要包括工資及其相應(yīng)的福利、材料消耗、額外的能源消耗、大型專用設(shè)施使用費、協(xié)作費等；間接成本是與科研項目相關(guān)但難以明確核算到具體項目的支撐條件，它包含設(shè)施占用和綜合管理成本兩個部分，與設(shè)施占用相關(guān)的成本包括折舊費、運行及維護費、圖書館經(jīng)費或使用費、利息等，與綜合管理相關(guān)的成本包括大學(xué)行政校級管理費、院系管理費、資助項目管理費、學(xué)生管理及服務(wù)費等。

美國聯(lián)邦政府對大學(xué)的間接成本補償機制經(jīng)歷了近70年的發(fā)展，1947年美國海軍部制定了第一個針對聯(lián)邦政府資助的科學(xué)研究成本的核算準(zhǔn)則[10]。該準(zhǔn)則規(guī)定，間接成本的計算是按占直接成本的比率來確定的。因此，間接成本比率的大小是決定間接科研經(jīng)費多少的決定性因素。而大學(xué)的間接成本比率是通過與政府授權(quán)的機構(gòu)談判確定的，不同的大學(xué)在不同的財務(wù)年度其間接成本也有所不同。根據(jù)夏文莉[11]、阿儒涵[12]等研究統(tǒng)計，20世紀(jì)60年代美國大學(xué)的間接成本比率大約為20%，之后有逐步調(diào)高的趨勢，到21世紀(jì)初，美國大學(xué)科研間接成本比率大致在45%～70%(折算成與總經(jīng)費比率是31%～41%)之間，一般而言，公立大學(xué)比私立大學(xué)的間接成本比率要低10%左右。例如，斯坦福大學(xué)(私立大學(xué))2013年度的科研間接成本比率是57%，2015年度則是59%(見表2)；猶他州立大學(xué)(公立大學(xué))2015年度的科研間接成本比率是51%(資料來源：猶他大學(xué)門戶網(wǎng)站上發(fā)布的科研工作指導(dǎo)手冊http://osp.utah.edu/policies/handbook/budget-development/indirect-costs.php)，與同年度的斯坦福相比少了8個百分點。

表2 斯坦福大學(xué)2011—2018財政年度執(zhí)行的間接成本比率

資料來源：斯坦福大學(xué)門戶網(wǎng)站上發(fā)布的科研工作指導(dǎo)手冊https://doresearch.stanford.edu/research-administration/proposal-preparation-submission/rates.

間接成本由聯(lián)邦資助機構(gòu)在撥付特定科研經(jīng)費時捆綁下?lián)?，并在項目撥款通知中分別注明間接成本和直接成本。撥款通知明確規(guī)定直接成本用于項目執(zhí)行直接且可明確核定的費用，項目批準(zhǔn)后需要報送非常詳細(xì)的預(yù)算，由項目負(fù)責(zé)人及其課題組成員按預(yù)算進行使用，項目結(jié)題時報送詳細(xì)的經(jīng)費決算。間接成本則由資助機構(gòu)根據(jù)大學(xué)已經(jīng)談判商定的比例撥付給大學(xué)用于設(shè)備與管理成本補償，這筆經(jīng)費由大學(xué)統(tǒng)籌使用(事實上，大學(xué)自留一部分，其余都下放到二級單位)，不必申報預(yù)算和匯報決算情況。

3 間接成本補償機制：內(nèi)涵與理念

從上述英美兩國的科研資助體系與運行機制看，無論是英國的雙軌制下委員會制和美國的多機構(gòu)資助制，在科研項目的撥款機制上，均采取了間接成本補償機制。那么間接成本補償機制到底有哪些內(nèi)涵和作用呢？

根據(jù)聯(lián)合國教科文組織在《科學(xué)技術(shù)統(tǒng)計工作手冊》[13]中的定義，科學(xué)研究是指為增進科技知識積累和創(chuàng)造知識的新的應(yīng)用而進行的任何創(chuàng)造性的系統(tǒng)活動?？蒲谢顒拥膶嵤┦切枰劳袉挝焕米陨憩F(xiàn)有的基礎(chǔ)資源，組織相關(guān)人力與物力以及財力等資源而開展的生產(chǎn)性活動。而作為生產(chǎn)性活動是有要素成本的支撐和耗費的，于是成本概念被引入到科研活動中來?？蒲谐杀臼侵柑囟ǖ捻椖砍袚?dān)主體為完成特定的科學(xué)研究任務(wù)而發(fā)生或應(yīng)該發(fā)生的可以用貨幣計量的代價。它的經(jīng)濟內(nèi)涵是科研活動中所消耗的各種經(jīng)濟資源，即凝結(jié)在科研成果中的物化勞動和活勞動的總和，表現(xiàn)為科研活動中所耗費的生產(chǎn)資料和勞動力的價值。對一所高?；蚩蒲袡C構(gòu)而言，只有當(dāng)其科研受資助收入足以補充科研成本時，才能維持科研活動所需的人、財、物資源，保持科研事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，國際上各國政府對財政性科研項目的資助普遍采用科研成本計量法來計算科研資助的金額，作為科研項目撥款的依據(jù)。

為了方便計算，英美發(fā)達國家一般根據(jù)科研活動是否有明確的歸屬性，將科研成本分為直接成本和間接成本。直接成本是指可以明確地歸屬，或者以較高的準(zhǔn)確度直接分配到具體科研項目的費用，由于這個成本比較明確，所以直接成本的預(yù)算編制比較容易，基本也沒什么爭議；間接成本是指不能明確歸屬到具體科研項目，但維持大學(xué)科研活動正常進行必不可少的費用。間接成本實際上涉及大學(xué)公共管理費用(包括人員、設(shè)備和空間等)的分?jǐn)偅F(xiàn)代大學(xué)辦學(xué)成本越來越高，按分?jǐn)傔M行成本補償是大學(xué)可持續(xù)發(fā)展的必由之路?？蒲许椖渴褂昧舜髮W(xué)的公共管理資源，分?jǐn)偛糠掷響?yīng)在項目資助經(jīng)費中得到相應(yīng)補償。

分析了為什么補償之后，接下來還有兩個問題需要解決：第一個是補償什么，第二個是補償多少？第一個問題看似簡單，而且往往給人誤解為間接成本補償就等于物化勞動的管理費，實際上人員的活勞動才是一個間接成本補償?shù)暮诵囊?。這個活勞動包括項目組所用時間、科研聘用人員所用時間、學(xué)校(含院系)管理(包括財務(wù)、人事、物資等管理)人員的時間，如果有些活勞動時間在直接成本中體現(xiàn)了，那么間接成本就不再計算了；如果沒有在直接成本中列出，就應(yīng)該列入間接成本補償之中。從英美國家的成本構(gòu)成上看，項目組所用時間和科研聘用人員所用時間都在直接經(jīng)費中開支，它們的間接成本活勞動部分只包括學(xué)校(含院系)管理人員的時間。因此，間接成本補償?shù)耐暾麅?nèi)容應(yīng)是：不能明確以及沒有在直接成本中體現(xiàn)，但實際上又是科研項目活動所必需的物化勞動和活勞動的總和。關(guān)于第二個問題，即間接成本按多少比例補償？這是個非常敏感的問題，也是間接成本補償機制中最為關(guān)鍵的地方。大學(xué)總是希望得到盡量多的間接費以補償日益增長的開支，同時又不能傷及每個科研項目自身的必須開支。20世紀(jì)60年代，美國學(xué)者查爾斯·基德[14]提議25%可作為給機構(gòu)自由使用的經(jīng)費，而75%則作為項目經(jīng)費。著名的高等教育專家克爾教授也認(rèn)為，25%是當(dāng)時合適的數(shù)字。然而，正如前文所提到，到21世紀(jì)初美國的這個比率已經(jīng)提到了31%～41%?？梢哉f，間接成本率是個杠桿，比率過小會補償不足，損害到大學(xué)的可持續(xù)發(fā)展；比率過大，又會擔(dān)心損害到科研項目本身。它平衡于政府、大學(xué)與項目組之間，如何達到平衡，對政府與大學(xué)雙方都是考驗，這個問題的解決只能在實踐中不斷探索與調(diào)整。

間接成本補償機制的引入是個理念上的突破，有諸多優(yōu)點。第一，它全面而實事求是地考慮成本，采用間接成本的方式，補償了大學(xué)因科研項目執(zhí)行而提供的公共管理服務(wù)所付出的開支，突出了補償性；第二，間接與直接的分開，使直接成本的預(yù)算更具科學(xué)性和準(zhǔn)確性，明確了項目負(fù)責(zé)人的責(zé)任范圍，科研人員更加集中精力做科研，不被間接費相關(guān)管理工作所打擾；第三，它明確了大學(xué)作為承擔(dān)單位的支撐、管理、服務(wù)等職責(zé)，大學(xué)承擔(dān)的科研項目越多，得到間接補償越多，有利于大學(xué)集中資源辦大事；第四，項目撥款時就將直接與間接分開，減少了項目組成員對依托單位提取管理費的不理解，同時也有利于學(xué)校財務(wù)管理。

4 中國特色之構(gòu)建：體系整合與制度完善

相對于英美等發(fā)達國家，中國的科研起步較遲，新中國的科技體制和經(jīng)濟體制一樣參照“蘇聯(lián)模式”的中央計劃管理,這一體制在剛開始的30多年時間里取得了一些重大成就，尤其在核武器、空間技術(shù)和某些基礎(chǔ)科學(xué)領(lǐng)域中表現(xiàn)不凡，為世界各國矚目。但這些科研工作主要在軍口和民口，高?？蒲谢旧咸幱谄鸩胶蜕倭繀⑴c階段。直到1985年，《中共中央關(guān)于科技體制改革的決定》的頒布實施，標(biāo)志著我國科學(xué)研究進入快速發(fā)展的新階段，國家先后出臺了一些重大科技計劃：國家科學(xué)基金、863計劃、973計劃、星火計劃、火炬計劃、國家重大成果推廣計劃和攀登計劃等。高校也迎來了科研工作的春天，逐漸成為基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的主力軍、應(yīng)用研究的重要方面軍。

4.1 大學(xué)科研政府資助制度：問題與改革

(1)大學(xué)科研政府資助體系的主要問題是多頭管理、體系交叉、重復(fù)、碎片化。大學(xué)科研政府資助的渠道也是多元的，大學(xué)可以從國家科學(xué)基金、教育部、科技部、工信部、衛(wèi)生部、國家發(fā)展改革委員會等國務(wù)院部委級機構(gòu)多渠道獲得資助。其中，國家自然科學(xué)基金、科技部科技計劃項目是高校理工類學(xué)科的主要資助來源(據(jù)科技部門統(tǒng)計，“十二五”期間高校獲得80%以上的國家自然科學(xué)基金項目)，國家社科基金、教育部社科項目是高校文科類學(xué)科的主要資助來源。本來多機構(gòu)資助是個好事，有利于專門化，如英美國家按領(lǐng)域設(shè)立的各種研究委員會實行分類撥款，這樣一方面有利于聚焦，另一方面可以防止重復(fù)資助。但是，中國的多部委管理不是按研究領(lǐng)域區(qū)分的研究委員會，各部委的撥款項目領(lǐng)域存在交叉，容易導(dǎo)致項目資助的重復(fù)和碎片化。

2014年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于深化中央財政科技(專項、基金等)管理改革的方案》，將中央各部門管理的科技計劃整合成五類科技計劃(見表3)。這五類科技計劃由科技部牽頭，其他部委參加的部際聯(lián)席會議負(fù)責(zé)總體規(guī)劃和布局、重點任務(wù)和指導(dǎo)及專業(yè)機構(gòu)的遴選擇優(yōu)等，依托專業(yè)機構(gòu)管理項目。五類計劃將全部納入統(tǒng)一的國家科技管理平臺管理，加強項目查重，避免重復(fù)資助。整合后的管理體制明顯不同于英美國家的專門研究委員會制，它是集權(quán)與分權(quán)的統(tǒng)一，是中國特色體制與國情的優(yōu)化選擇。

表3 國家最新五類科技計劃及重點資助方向列表

(2)大學(xué)科研項目經(jīng)費管理方面主要問題是科研項目構(gòu)成“見物不見人”現(xiàn)象嚴(yán)重。以國家自然科學(xué)基金項目為例，2002版的《國家自然科學(xué)基金項目資助經(jīng)費管理辦法》規(guī)定，項目支出預(yù)算包括研究經(jīng)費(包括科研業(yè)務(wù)費、 實驗材料費、儀器設(shè)備費、實驗室改裝費、協(xié)作費)、國際合作與交流經(jīng)費、勞務(wù)費(專指直接參加項目研究的研究生、博士后人員的勞務(wù)費用，最高不超過15%)和管理費(主要指公用儀器設(shè)備、房屋占用費，不超過5%)?？梢娭苯咏?jīng)費中勞務(wù)費比例受限，除了少量的國際合作與交流費外，其他約80%的研究經(jīng)費集中在科研業(yè)務(wù)費、實驗材料費和設(shè)備費中?，F(xiàn)代大學(xué)科研的最大特征是有組織的團隊研究，這里的有組織就是指大學(xué)內(nèi)的研究所、重點實驗室、研究中心等有組織的科研單位，這些有組織的單位開展科研項目研究，缺的往往不是設(shè)備和場地，它們最需要的是人力資本的支出。而原有科研項目資助辦法卻正好相反，一方面勞務(wù)費比例受限太低，另一方面把大量的科研經(jīng)費往設(shè)備費、材料費、差旅費上推送，往往會造成物力浪費和結(jié)余過多(見表4，一個來自W大學(xué)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計案例)。

表4 W大學(xué)部分已結(jié)題國家自然科學(xué)基金資助項目經(jīng)費決算統(tǒng)計

2016年，中辦、國辦出臺了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》。對以上“見物不見人”的問題做了重大調(diào)整：明確勞務(wù)費開支范圍，并不設(shè)比例限制。意見指出，參與項目研究的研究生、博士后、訪問學(xué)者以及項目聘用的研究人員、科研輔助人員等，均可開支勞務(wù)費，勞務(wù)費預(yù)算不設(shè)比例限制，由項目承擔(dān)單位和科研人員據(jù)實編制。這個重要舉措是對原來制度中“見物不見人”的修正，實際上體現(xiàn)了科研活動中人的重要性。

(3)科研項目中間接費比例太低，大學(xué)缺少對科研項目活動中經(jīng)費分配、過程監(jiān)督、績效考核等的管理權(quán)。眾所周知，科研項目是實行項目負(fù)責(zé)人制的，項目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)直接經(jīng)費的預(yù)算安排權(quán)、使用權(quán)，雖然職權(quán)一致了，但是由于直接經(jīng)費中勞務(wù)費只能支付給沒有工資性收入的研究生、博士后以及項目聘用的人員，而作為科研項目活動的主要勞力者——有工資性收入的項目負(fù)責(zé)人及其成員沒有辦法列支，這樣會在一定程度上影響項目活動的完成質(zhì)量和項目組的積極性。作為項目承擔(dān)單位的大學(xué)具有對科研項目活動實行監(jiān)督、管理的職責(zé)，而管理職責(zé)與管理權(quán)利應(yīng)該是統(tǒng)一的，對于科研項目管理而言，這個管理權(quán)利主要體現(xiàn)在管理費上，大學(xué)通過一定比例的管理費，對項目的進程和質(zhì)量進行監(jiān)督和績效考核。而我國原有對科研管理費制度的安排上，存在著管理費過低、名不符實的問題。還是以國家自然科學(xué)基金為例，2002版的《意見》中規(guī)定了管理費上限為5%，主要用于公用儀器設(shè)備、房屋占用費，這個實際上是對物化成本的一定補償，不是真正的“管理費”。過低而名不符實的管理費使大學(xué)及其院系組織無法對項目活動的質(zhì)量進行有效督促管理，也無法對項目組成員進行有效的激勵調(diào)控。

2014年國務(wù)院出臺了《關(guān)于改革加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，進一步完善了間接費用和管理費用管理：明確規(guī)定間接費用用于補償項目承擔(dān)單位為項目實施所發(fā)生的間接成本和績效支出，間接費用的核定與項目承擔(dān)單位信用等級掛鉤，由項目主管部門直接撥付給承擔(dān)單位。2016年《意見》中明確提高間接費用比例，加大績效激勵力度：將間接費比率提高到不超過直接費用(扣除設(shè)備購置費)的一定比例(500萬元以上的部分為20%，500萬～1000萬元的部分為15%，1000萬元以上的部分為13%)。加大對科研人員的激勵力度，取消績效支出比例限制。將激勵費列入間接費中，這實際上也是一種勞動補償，只不過這個補償是通過單位根據(jù)績效情況發(fā)給科研人員，同時也給了大學(xué)自主管理權(quán)和分配權(quán)，大學(xué)可以通過績效考核來考核項目的完成情況和實際貢獻。在間接費中設(shè)立激勵費可以說我國科研經(jīng)費管理的創(chuàng)新舉措，這是與英美國家所不一樣的，可以說這是我國根據(jù)自身經(jīng)費保障體制特點所做的改革與創(chuàng)新。

4.2 進一步完善大學(xué)科研經(jīng)費管理的建議

國家財政科研資金管理與改革的《方案》和《意見》的出臺，為我國大學(xué)科研活動的進行提供了基本框架和制度保障，同時也為我國大學(xué)科研經(jīng)費的管理與改革指明了方向。但是，大學(xué)作為學(xué)術(shù)性組織，肩負(fù)教學(xué)、科研、服務(wù)三種功能，不同于一般的科研院所和企業(yè)研究院，它有其獨特的組織特征和管理特性。下面筆者結(jié)合大學(xué)自身特點，借鑒英美大學(xué)經(jīng)驗，就有關(guān)進一步加強與改善大學(xué)科研經(jīng)費管理提幾點建議。

(1)大學(xué)內(nèi)部要進一步完善間接經(jīng)費管理制度，充分發(fā)揮間接經(jīng)費在科研項目管理中的調(diào)節(jié)作用。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，間接經(jīng)費是由科研主管部門直接撥付給大學(xué)統(tǒng)籌使用的，大學(xué)應(yīng)該如何分配這個間接經(jīng)費，就成為間接經(jīng)費使用與管理的核心所在。首先是分配對象問題。大學(xué)是由一系列分散的學(xué)院和系科組成的，如果把它比喻為一個有機體的話，院系是其一個器官，學(xué)科是其基本細(xì)胞，一開始研究是依托在系科組織里面做的，隨著現(xiàn)代大學(xué)科研的發(fā)展，科研組織逐步發(fā)展為獨立或依托于院系的有組織的科研單位(如研究所、重點實驗室、研究中心等)?？梢?，院系或獨立的有組織的科研單位是具體科研活動的直接依托者和管理者。因此，毫無疑問間接經(jīng)費的分配對象是大學(xué)、院系(或獨立科研單位)和項目組三方；其次是分配比例問題。這涉及三方的利益所在，是個敏感而關(guān)鍵的問題，要從我國科研間接經(jīng)費的內(nèi)涵來確定分配原則。根據(jù)規(guī)定，間接經(jīng)費主要用于間接成本(含物化和管理成本)和績效支出，因此，間接經(jīng)費的分配應(yīng)該綜合考慮：成本補償、分級管理、激勵導(dǎo)向作為主要因素，并作為主要分配原則。英美大學(xué)的經(jīng)驗是：大學(xué)留一部分，其余由院系統(tǒng)籌，但是，我國的間接經(jīng)費中含有績效支出這一部分，而且是很重要的一部分。那么，中國大學(xué)的間接經(jīng)費分配中大學(xué)、院系、項目組三方到底多少合適，這就要各個大學(xué)根據(jù)自身的情況做出具體規(guī)定(表5為Z大學(xué)關(guān)于間接經(jīng)費分配的案例)。

表5 Z大學(xué)關(guān)于科研項目間接經(jīng)費分配情況

(2)進一步提高間接費的比率。國務(wù)院出臺的2014年《關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》第十七款中明確指出，間接費用于補償項目承擔(dān)單位為項目實施所發(fā)生的間接成本和績效支出。2016年文件又進一步明確了間接費的比率標(biāo)準(zhǔn)，相對過去而言，這個比率是提高了很多，但是，這個比率主要是給科研人員的績效支出補償(明確指出不設(shè)比例限制)，屬于單位的間接成本這一部分有點被“無視”的感覺。這些年來，大學(xué)承擔(dān)的科研任務(wù)越來越多，公共管理人員在增加(如財務(wù)人員，新政策中還要求配備科研財務(wù)助理)，大學(xué)都在大量引進教師，特別是引進高端的學(xué)科科研人才更是耗費了大量的財力物力，極大地提高了高校的辦學(xué)成本，這些成本理應(yīng)在科研項目資助經(jīng)費中分?jǐn)偟玫揭欢〝?shù)量的補償。事實上，新政策規(guī)定提高了間接費是按直接費用(扣除設(shè)備費)計算的，如果按項目總經(jīng)費計算，間接費的最高比率也只是16.7%。與英美國家的30%～40%相比，還有很大的調(diào)增空間。當(dāng)然這個調(diào)增是個循序漸進的過程，需要實踐與時間的檢驗，美國大學(xué)科研的間接費比率一開始也是較低的，到后來才逐步提升到現(xiàn)在的40%左右的水平。

(3)進一步加強預(yù)算編制的指導(dǎo)與審核，特別是細(xì)化勞務(wù)費項目的開支。新政策在管理權(quán)限上的最大特點是簡政放權(quán)，擴大了承擔(dān)單位科研項目資金的自主權(quán)，下放了差旅會議管理權(quán)。但是，這就對預(yù)算編制要求更高，預(yù)算編制要更精準(zhǔn)、更科學(xué)，希望項目主管部門盡快出臺實施細(xì)則和預(yù)算編制指南，加強宣傳和培訓(xùn)工作，為編制、評審、驗收等提供操作規(guī)范，讓科研人員懂預(yù)算、知預(yù)算，讓承擔(dān)單位有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。特別是在勞務(wù)費編制項目上，這是個敏感而核心的問題，建議要學(xué)習(xí)英美國家的經(jīng)驗，力求精細(xì)、精準(zhǔn)。

(4)進一步改進結(jié)余經(jīng)費留用處理方式。2016年的《意見》指出，項目結(jié)題驗收通過后，結(jié)余資金按規(guī)定留歸承擔(dān)單位，在兩年內(nèi)由項目承擔(dān)單位統(tǒng)籌安排用于科研活動的直接支出，兩年后未使用完的按規(guī)定收回。鑒于當(dāng)前中國大學(xué)間接成本補償率太低，而且按以上規(guī)定既有時間要求又在處理程序上繁雜，還要用于直接科研支出，建議把結(jié)余資金作為成本補償一次性劃歸給大學(xué)，由大學(xué)統(tǒng)籌安排(建議由院系自留一部分，其余由項目組作為后續(xù)研究基金)。

最后，筆者引用著名高等教育專家克拉克·克爾教授的話作為結(jié)語——現(xiàn)代巨型大學(xué)更多的是一種機制——一系列過程產(chǎn)生一系列的結(jié)果——這個機制由行政規(guī)章聯(lián)結(jié)在一起，由金錢做動力[15]。在這里，對于大學(xué)科研經(jīng)費管理與改革而言，間接成本補償是一種機制，這個機制由政府及大學(xué)的各類規(guī)章與制度聯(lián)結(jié)在一起，以財政科研資金為動力。

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(責(zé)任編輯 沈蓉)

IndirectCostCompensationMechanism:ALeverforUniversityScientificResearchFundManagementandReform——LearningfromBritishandAmericanExperienceandConstructingaMechanismwithChineseCharacteristics

Lu Lijue1,2

(1.School of Education,Huazhong University of Science and Technology,Wuhan 430074,China; 2.Institute of Higher Education,Wenzhou University,Wenzhou 325035,China)

G311；G644

A

2016-12-23

盧立玨(1972-)，男，浙江平陽人，華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院博士研究生，溫州大學(xué)科技處副處長；研究方向：高等教育管理，科研管理。