建筑施工掛靠問(wèn)題分析及其法律解決途徑研究

摘 要 “掛靠”在建筑行業(yè)中十分普遍，但“掛靠”容易造成施工質(zhì)量不高、工程安全存有隱患、經(jīng)濟(jì)糾紛等一系列問(wèn)題，成為妨礙行業(yè)整體健康發(fā)展的疑難頑癥。為了規(guī)范建筑行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)秩序、維護(hù)行業(yè)健康發(fā)展，法律是全體國(guó)民意志的高度集中和體現(xiàn)，應(yīng)對(duì)此當(dāng)給予高度關(guān)注，借助有效手段進(jìn)行干預(yù)和解決。

關(guān)鍵詞 建筑施工 掛靠 法律 解決途徑

作者簡(jiǎn)介：酈周輝，浙江新興律師事務(wù)所。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.265

“掛靠”，是在未取得法定資質(zhì)要求的企業(yè)或個(gè)人，借用符合相應(yīng)法定資質(zhì)的企業(yè)名義承攬施工任務(wù)并向其繳納相應(yīng)管理費(fèi)用的經(jīng)營(yíng)行為。改革開(kāi)放初期，由于國(guó)家政策在對(duì)外資經(jīng)濟(jì)、公有制經(jīng)濟(jì)在金融、稅收以及市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面有明顯的政策性傾斜，使得個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于明顯劣勢(shì)。為彌補(bǔ)不足、參與競(jìng)爭(zhēng)，個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)便主動(dòng)依附于國(guó)營(yíng)、集體企業(yè)以獲得市場(chǎng)準(zhǔn)入資格和一些便利條件，“掛靠”由此而生；隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，雖然國(guó)家對(duì)不同經(jīng)濟(jì)利益主體的區(qū)別性對(duì)待已經(jīng)消失，但建筑施工活動(dòng)事關(guān)國(guó)家和民眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，行業(yè)重要性不言而喻，國(guó)家對(duì)建筑施工企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)審查。對(duì)于一些不具備資質(zhì)條件的企業(yè)或個(gè)人來(lái)說(shuō)，建筑行業(yè)的高利潤(rùn)、高回報(bào)構(gòu)成了強(qiáng)大的誘惑力，而那些具備相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)也為只需出借相應(yīng)資質(zhì)而不必花費(fèi)任何成本就獲得不菲的管理費(fèi)動(dòng)心，加之，這一行為又有利于該企業(yè)積累施工業(yè)績(jī)以保持資質(zhì)的穩(wěn)定和升級(jí)，雙方一拍即合，“掛靠”現(xiàn)象屢禁不絕，成為建筑行業(yè)的疑難頑癥。

一、法律視角下建筑施工掛靠問(wèn)題的特征

從法律視角對(duì)建筑施工行業(yè)實(shí)踐活動(dòng)進(jìn)行考察，“掛靠”具有以下幾方面特征：

（一）經(jīng)營(yíng)主體的依附性

依附性，即在“掛靠”關(guān)系中，掛靠人依附于被掛靠企業(yè)，其施工活動(dòng)主體性存在一定缺陷。正是因?yàn)閽炜咳瞬痪邆鋸氖陆ㄖ┕せ顒?dòng)所需的資質(zhì)，所以才尋求資質(zhì)較高的企業(yè)作為被掛靠方；也正是因?yàn)楸粧炜科髽I(yè)享有在建筑領(lǐng)域的從業(yè)資格，掛靠人才會(huì)選擇掛靠到該企業(yè)，二者在經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)益方面并不平等，掛靠人將面臨很多的不利因素，如，需要以被掛靠企業(yè)的名義承攬工程，工程結(jié)算款打入被掛靠企業(yè)的對(duì)公賬戶中，要向被掛靠企業(yè)繳納高額的管理費(fèi)導(dǎo)致成本增加，等等。

（二）經(jīng)營(yíng)管理的獨(dú)立性

獨(dú)立性，即掛靠人與被掛靠企業(yè)雙方之間的合作關(guān)系相對(duì)松散，掛靠人在經(jīng)營(yíng)管理中享有獨(dú)立權(quán)。掛靠人和被掛靠企業(yè)雙方均認(rèn)同對(duì)方享有獨(dú)立的民事主體資格，二者之間是相對(duì)獨(dú)立的合作關(guān)系，二者所簽訂的合同是雙方的真實(shí)意愿，在不違反國(guó)家法律和行政法規(guī)的規(guī)定的條件下，掛靠人是以自己的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算、自主安排，被掛靠企業(yè)對(duì)于掛靠人的財(cái)產(chǎn)不享有任何權(quán)益。

（三）資質(zhì)出借的有償性

有償性，即付出一定的經(jīng)濟(jì)利益獲得相應(yīng)的服務(wù)或資質(zhì)。在建筑施工經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，掛靠雙方的關(guān)系是一種有償性服務(wù)，掛靠人因?yàn)樾枰褂帽粧炜科髽I(yè)的資質(zhì)來(lái)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，向被掛靠企業(yè)支付一定的費(fèi)用；被掛靠企業(yè)為了收取這部分掛靠費(fèi)用，也樂(lè)于將自己的資質(zhì)供別人使用。通過(guò)建立掛靠關(guān)系，掛靠人一般按照營(yíng)業(yè)額的比例以服務(wù)費(fèi)或則管理費(fèi)的形式向被掛靠企業(yè)繳納掛靠費(fèi)用，掛靠人借此獲得了更多的盈利機(jī)會(huì)，被掛靠企業(yè)則獲取了“管理費(fèi)”，雙方在經(jīng)濟(jì)上都有所收益。

（四）合作關(guān)系的臨時(shí)性

臨時(shí)性，即合作雙方合作時(shí)效是在有限時(shí)間之內(nèi)的。掛靠雙方合作的目的非常明確，是掛靠人通過(guò)借用被掛靠企業(yè)資質(zhì)爭(zhēng)取一些建筑施工項(xiàng)目獲利，這種合作關(guān)系必然是一種短期行為。以下情況都有可能使二者掛靠關(guān)系終止，如，掛靠人所參與的工程項(xiàng)目終止，掛靠人通過(guò)某種合理方式提升了自身資質(zhì)，被掛靠企業(yè)的企業(yè)發(fā)展政策發(fā)生調(diào)整，等等。

（五）合作關(guān)系的隱蔽性

隱蔽性，即資質(zhì)掛靠關(guān)系屬于不明顯的內(nèi)部關(guān)系。掛靠人和被掛靠企業(yè)之間的合作關(guān)系并不是十分明確的，對(duì)內(nèi)而言，掛靠人自行處理各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)、不占用被掛靠方的其他資源；對(duì)外而言，若產(chǎn)生糾紛，按應(yīng)照掛靠雙方的最初協(xié)定，應(yīng)由掛靠方自行承擔(dān)。但一旦掛靠人對(duì)第三方利益造成損害時(shí)，法律在確定賠償責(zé)任人時(shí)是將掛靠人與被掛靠企業(yè)看作是一個(gè)利益整體來(lái)考慮的，被掛靠企業(yè)也要承擔(dān)連帶責(zé)任，蒙受一定的經(jīng)濟(jì)損失。

二、建筑施工掛靠問(wèn)題的法律效力認(rèn)定

關(guān)于對(duì)“掛靠”的法律效力認(rèn)定，業(yè)內(nèi)之間的紛爭(zhēng)也很大，主要持有兩種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)，一些人認(rèn)為基于“掛靠”所產(chǎn)生的巨大社會(huì)危害，一切掛靠問(wèn)題都應(yīng)界定為違法行為。這一點(diǎn)在現(xiàn)行法律中有具體體現(xiàn)，雖然沒(méi)有法律明文規(guī)定為違法行為，但是從司法解釋和規(guī)章的規(guī)定可以看出對(duì)掛靠問(wèn)題的否定態(tài)度。如，《建筑法》第 26 條，《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第25 條，以及建設(shè)部《建筑企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》第 3 條、第16 條等，都是禁止建筑施工市場(chǎng)掛靠現(xiàn)象的條文。

第二種觀點(diǎn)，一些人認(rèn)為應(yīng)基于建筑行業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)采取一分為二的態(tài)度，區(qū)分開(kāi)一些有益于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掛靠。北京高院在2007年所出臺(tái)的《<北京市高級(jí)人民法院審理民商事案件若干問(wèn)題的解答之五（試行）>通知》中認(rèn)定在兩種條件下資質(zhì)掛靠為有效行為，即掛靠企業(yè)本身具有資質(zhì)且符合投標(biāo)承攬工程的條件，以及被掛靠企業(yè)對(duì)掛靠項(xiàng)目進(jìn)行了實(shí)際管控。

從根本上來(lái)說(shuō)，法律對(duì)“掛靠”問(wèn)題所堅(jiān)持的原則是同一的，即是否會(huì)對(duì)第三方利益造成損害，第一種從根本上完全規(guī)避了損害，第二種則通過(guò)設(shè)置具體條件來(lái)規(guī)避損害，二者維護(hù)第三方利益的立場(chǎng)是一致的。

三、法律解決建設(shè)施工掛靠問(wèn)題所面臨的障礙

“掛靠”并不是一個(gè)法律概念，在具體司法實(shí)踐生活中，以法律來(lái)解決建筑施工“掛靠”問(wèn)題，主要面臨以下幾方面障礙：endprint

（一）隱蔽的掛靠行為下難以確定責(zé)任人

“掛靠”使得掛靠人和被掛靠企業(yè)雙方成為“暫時(shí)”的“利益共同體”，這使得在面臨司法訴訟處理時(shí)，很難將二者完全區(qū)分開(kāi)來(lái)。而且掛靠行為是法律明令禁止的行為，如果一旦被建設(shè)行政管理部門(mén)所知曉，對(duì)雙方都是十分不利的，對(duì)于被掛靠企業(yè)來(lái)說(shuō)舉證自己與掛靠人之間的“掛靠”關(guān)系是得不償失的。再加之，建設(shè)行政管理部門(mén)也很難真正深入到建設(shè)工程項(xiàng)目中去考察“掛靠”問(wèn)題，因此，這樣就造成了雖然對(duì)于“掛靠”行為有法律規(guī)制，但具體實(shí)踐中卻很少適用的尷尬局面。

（二）建設(shè)工程掛靠的概念認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一

在現(xiàn)實(shí)生活中，建筑工程項(xiàng)目、掛靠人與被掛靠企業(yè)之間的實(shí)際情況復(fù)雜多樣，因此雙方之間的合作方式往往有多種形式，不同的合作方式，掛靠人與被掛靠企業(yè)之間所簽訂的合作協(xié)議、所界定的權(quán)責(zé)關(guān)系也不僅相同，這也為在法律層面上對(duì)“掛靠”概念進(jìn)行認(rèn)定人為設(shè)置了難度。在一些情況下，往往把實(shí)質(zhì)是掛靠的糾紛認(rèn)定為委托代理關(guān)系，承包、分包、轉(zhuǎn)包關(guān)系，托管關(guān)系，或者把實(shí)質(zhì)是其他關(guān)系的糾紛認(rèn)定為掛靠糾紛。如此妨礙了司法公正，損害了法律在維護(hù)權(quán)利主體合法權(quán)益中的權(quán)威性。

（三）掛靠行為處罰措施的缺失

雖然法律在關(guān)于“掛靠”方面有明確的規(guī)制，掛靠人和被掛靠企業(yè)因其違規(guī)行為要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，但卻因?yàn)槿鄙倬唧w的執(zhí)行措施而造成后續(xù)執(zhí)行困難。例如，在《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第4 條中之所以規(guī)定要收繳當(dāng)事人已經(jīng)取得非法所得，但如何界定和計(jì)算非法所得上卻存在一定爭(zhēng)議；再如，一旦確定了“掛靠”行為，要對(duì)被掛靠企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的罰款、停業(yè)整頓、降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)等處罰；但為了規(guī)范執(zhí)法，這些處罰要建立在確認(rèn)相關(guān)事實(shí)的前提下，而建設(shè)行政管理部門(mén)在調(diào)查取證事實(shí)方面表現(xiàn)并不得力，這也為司法執(zhí)行增加了難度。

四、解決建筑行業(yè)掛靠問(wèn)題的法律路徑

不可否認(rèn)的事實(shí)是，“掛靠”亂象已經(jīng)干擾到建筑行業(yè)和建筑施工企業(yè)的正常競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)重影響了行業(yè)整體的健康發(fā)展，必須要依托法律，力爭(zhēng)解決“掛靠”頑疾。

（一）對(duì)“掛靠”進(jìn)行清晰界定

法律概念是規(guī)范執(zhí)法的重要前提，只有法律概念明確了，才能使利益主體對(duì)自身行為有合理的預(yù)期，也才能避免執(zhí)法者越權(quán)執(zhí)法?，F(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)掛靠的規(guī)制存在明顯缺位，“掛靠”并不是正式的法律語(yǔ)言或法律概念，相關(guān)法律將其表述為“借用”，但在具體實(shí)踐中，“借用”只是建設(shè)施工工程“掛靠”多種形式之一，“借用”不能完全代替“掛靠”。要正視社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的實(shí)際情況，建議通過(guò)立法或司法解釋方式，從法律層面對(duì)“掛靠”的概念、具體形式、糾紛責(zé)任的承擔(dān)以及比照適用情況做出清晰表述，為解決“掛靠”問(wèn)題提供重要依據(jù)。

（二）加大對(duì)“掛靠”的懲處力度

在法律的邏輯結(jié)構(gòu)中，法律后果是必要的組成部分，否則法律的權(quán)威無(wú)從確立。加大對(duì)“掛靠”的懲處力度，提高違法成本，是遏制“掛靠”的重要路徑?，F(xiàn)行法律對(duì)“掛靠”的懲處力度與違法后所獲得的利潤(rùn)相比不成比例，且留有一定的彈性操作空間，將導(dǎo)致法律無(wú)法發(fā)揮其引導(dǎo)、懲戒的規(guī)范作用。例如，《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》 第 61 條規(guī)定要“沒(méi)收違法所得”，并對(duì)勘察、設(shè)計(jì)單位和工程監(jiān)理單位依據(jù)“酬金”處以“1倍以上 2倍以下的罰款”，對(duì)施工單位處工程合同價(jià)款“2%以上4%以下的罰款”，“責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級(jí)”，嚴(yán)重者“吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)”；但《招投標(biāo)法》第 54條規(guī)定處罰“為中標(biāo)項(xiàng)目金額千分之五以上，千分之十以下的罰款”，不難看出以上兩部法律的處罰標(biāo)準(zhǔn)相差很大。

（三）改革企業(yè)資質(zhì)管理制度

如前所述，加強(qiáng)建筑施工企業(yè)資質(zhì)管理制度十分必要，但對(duì)于現(xiàn)行資質(zhì)管理制度應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)、適時(shí)調(diào)整：一方面，要強(qiáng)化資質(zhì)復(fù)審制度。對(duì)已經(jīng)獲得相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)定期復(fù)查，建筑施工企業(yè)一時(shí)取得相應(yīng)資質(zhì)并不代表永遠(yuǎn)能夠保持相應(yīng)的施工能力，加強(qiáng)資質(zhì)復(fù)審工作，既能夠保障建筑施工項(xiàng)目的質(zhì)量，同時(shí)也能增強(qiáng)建筑施工企業(yè)的活力；另一方面，要調(diào)整資質(zhì)審核標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)有資質(zhì)審核主要根據(jù)資金、資產(chǎn)、營(yíng)業(yè)收入、已有項(xiàng)目、人力資源和機(jī)械設(shè)備等，這些硬性指標(biāo)雖然比較清晰易于操作，但也應(yīng)充側(cè)重考核建筑施工企業(yè)的軟實(shí)力，如項(xiàng)目管理和施工技術(shù)等因素，建議將企業(yè)擁有主要的執(zhí)業(yè)人員數(shù)量、質(zhì)量和類別作為企業(yè)資質(zhì)考察的主要指標(biāo)。

在利益機(jī)制的直接驅(qū)動(dòng)下，包括建筑施工在內(nèi)的一些行業(yè)中“掛靠”十分普遍，屬于建筑施工行業(yè)內(nèi)部的“公開(kāi)秘密”。掛靠經(jīng)營(yíng)容易因施工不規(guī)范和管理不到位等原因?qū)е率┕べ|(zhì)量不高、工程安全存有隱患等一系列問(wèn)題，掛靠企業(yè)或個(gè)人與被掛靠企業(yè)之間也容易產(chǎn)生責(zé)任和經(jīng)濟(jì)方面的糾紛。因此，在法律層面上是明令禁止掛靠經(jīng)營(yíng)的。為了規(guī)范建筑行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)秩序、維護(hù)行業(yè)健康發(fā)展，我國(guó)對(duì)建筑市場(chǎng)實(shí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，規(guī)定建筑施工企業(yè)必須持有相應(yīng)的資質(zhì)才能從事相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。但“掛靠”之所以在我國(guó)建筑行業(yè)內(nèi)如野草般火燒不盡，是有其存在的歷史根源和現(xiàn)實(shí)條件的。鑒于造成掛靠經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象存在的環(huán)境與條件仍然存在，甚至可以預(yù)見(jiàn)，在一段時(shí)期內(nèi)，掛靠經(jīng)營(yíng)是不可能徹底被摒棄于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之外的。法律，作為全體國(guó)民意志的高度集中和體現(xiàn)，應(yīng)對(duì)此當(dāng)給予高度關(guān)注，借助有效手段進(jìn)行干預(yù)和解決。

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