探尋數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管之路

鄧建鵬

數(shù)字資產(chǎn)的意義與規(guī)范需求

所謂數(shù)字經(jīng)濟(jì)，根據(jù)2017年7月13日中國(guó)信息通信研究院發(fā)布的《中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書(shū)2017》的定義，是以數(shù)字化的知識(shí)和信息為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，以數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新為核心驅(qū)動(dòng)力，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)為重要載體，通過(guò)數(shù)字技術(shù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，不斷提高傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、智能化水平，加速重構(gòu)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府治理模式的新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為近年來(lái)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心動(dòng)力。在2017年的德國(guó)漢堡G20峰會(huì)上，全球經(jīng)濟(jì)的數(shù)字化再次成為峰會(huì)上推動(dòng)的主要議題。習(xí)近平主席在題為《堅(jiān)持開(kāi)放包容推動(dòng)聯(lián)動(dòng)增長(zhǎng)》的講話中指出，世界經(jīng)濟(jì)正在向數(shù)字化轉(zhuǎn)型，并強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和新工業(yè)革命領(lǐng)域合作。

據(jù)上述白皮書(shū)測(cè)算，2016年中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到22.6萬(wàn)億元，同比名義增長(zhǎng)18.9%，占GDP比重超過(guò)30%，同比提升2.8個(gè)百分點(diǎn)。這意味著，數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)家發(fā)展極具戰(zhàn)略意義。其中，以比特幣為代表的數(shù)字資產(chǎn)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的重要組成部分。這些數(shù)字資產(chǎn)以區(qū)塊鏈為底層技術(shù)，自2009年以來(lái)，在全球范圍內(nèi)的發(fā)展突飛猛進(jìn)。這些基于區(qū)塊鏈技術(shù)的各種數(shù)字資產(chǎn)總市值，在2017年曾攀升至1000億美元。

隨著區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用普及，其作為互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的價(jià)值傳輸網(wǎng)絡(luò)，正進(jìn)一步促進(jìn)數(shù)字資產(chǎn)與實(shí)物產(chǎn)權(quán)間的相互流動(dòng)，將創(chuàng)造大量的新興崗位以及創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。比如，以比特幣和以太幣為代表的數(shù)字資產(chǎn)已成為區(qū)塊鏈創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目中獲取融資的基礎(chǔ)代幣（業(yè)內(nèi)俗稱“ICO”）。區(qū)塊鏈保證了融資項(xiàng)目使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的便利性與可交易性。

但是，數(shù)字資產(chǎn)行業(yè)在全球快速發(fā)展的同時(shí)，伴隨著種種風(fēng)險(xiǎn)，其蘊(yùn)藏的巨大投資或投機(jī)價(jià)值，在吸引了眾多風(fēng)險(xiǎn)偏好型投資者關(guān)注的同時(shí)，也讓一些不法分子蠢蠢欲動(dòng)。比如，利用數(shù)字資產(chǎn)轉(zhuǎn)移不當(dāng)獲利，甚至是假借發(fā)行數(shù)字資產(chǎn)之名，行傳銷及金融詐騙之實(shí)，侵犯投資者權(quán)益。因此，數(shù)字資產(chǎn)行業(yè)亟待規(guī)范與監(jiān)管。英國(guó)、美國(guó)、日本等金融發(fā)達(dá)國(guó)家在數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管與立法方面走在前列，探尋其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為中國(guó)數(shù)字資產(chǎn)規(guī)范化發(fā)展提供啟示，是一項(xiàng)具有重要意義的工作。

以比特幣為代表的數(shù)字資產(chǎn)在中國(guó)尚無(wú)完善的法律法規(guī)。作為監(jiān)管者的央行，此前發(fā)布過(guò)一系列關(guān)于警惕風(fēng)險(xiǎn)的通知及相關(guān)禁令。2013年，中國(guó)人民銀行等四部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險(xiǎn)的通知》（銀發(fā)〔2013〕289號(hào)）。其中，禁止各金融機(jī)構(gòu)提供以下服務(wù)：為客戶提供比特幣登記、交易、清算、結(jié)算等服務(wù)；接受比特幣或以比特幣作為支付結(jié)算工具；開(kāi)展比特幣與人民幣及外幣的兌換服務(wù)；開(kāi)展比特幣的儲(chǔ)存、托管、抵押等業(yè)務(wù)，等等。

此后， 監(jiān)管者按照底線監(jiān)管的思維，劃定監(jiān)管紅線，建立了“負(fù)面清單制度”。2017年1月，中國(guó)人民銀行營(yíng)業(yè)管理部工作小組進(jìn)駐比特幣交易平臺(tái)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，直到2017年6月，國(guó)內(nèi)主要交易平臺(tái)逐漸恢復(fù)比特幣的“提現(xiàn)”功能，比特幣交易也逐步恢復(fù)常態(tài)。然而，針對(duì)這一新興領(lǐng)域，監(jiān)管者仍在不斷探索和調(diào)研過(guò)程中，尚未出臺(tái)相關(guān)規(guī)則，同時(shí)一直未將數(shù)字資產(chǎn)交易平臺(tái)正式納入監(jiān)管范圍。當(dāng)前，數(shù)字資產(chǎn)是金融科技領(lǐng)域極具影響力的行業(yè)。這種數(shù)字資產(chǎn)突破一些現(xiàn)行金融監(jiān)管規(guī)則，再加上其發(fā)展飛速，造成現(xiàn)有法規(guī)與監(jiān)管辦法難以跟上這股新潮流。數(shù)字資產(chǎn)作為前沿科學(xué)技術(shù)與金融的結(jié)合體，既有金融自身的風(fēng)險(xiǎn)特征，又有創(chuàng)新科技的風(fēng)險(xiǎn)特征。相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)在各類數(shù)字資產(chǎn)交易平臺(tái)尤易聚集。因此，強(qiáng)化對(duì)數(shù)字資產(chǎn)交易平臺(tái)進(jìn)行相應(yīng)監(jiān)管，是探尋數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管的重要途徑。對(duì)此，英國(guó)的監(jiān)管沙盒機(jī)制很有借鑒價(jià)值。

英國(guó)監(jiān)管沙盒機(jī)制的啟示

英國(guó)政府為持續(xù)鞏固歐洲金融科技領(lǐng)航者的地位，保證合理的監(jiān)管制度，在2015年3月首先提出“監(jiān)管沙盒”概念。沙盒（s a n d b o x）原為計(jì)算機(jī)領(lǐng)域的術(shù)語(yǔ)，用于為一些來(lái)源不可信、具備破壞力或無(wú)法判斷程序意圖的程序提供實(shí)驗(yàn)環(huán)境，沙盒中所有改動(dòng)對(duì)操作系統(tǒng)不會(huì)造成損失。英國(guó)首創(chuàng)的監(jiān)管沙盒，為創(chuàng)新企業(yè)提供了一個(gè)安全場(chǎng)所。在其中，企業(yè)可以測(cè)試創(chuàng)新型產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式和傳送機(jī)制，并且不會(huì)將不良影響直接帶給處于正常監(jiān)管機(jī)制下的企業(yè)。英國(guó)金融行為監(jiān)管局（FCA）通過(guò)思考采用何種標(biāo)準(zhǔn)、制定哪些方案、如何確保安全，確保監(jiān)管沙盒正常運(yùn)行并且在實(shí)踐中發(fā)揮積極作用，這三部分的相互結(jié)合與相互作用構(gòu)成了沙盒的基本機(jī)制。

監(jiān)管沙盒作為一種創(chuàng)新監(jiān)管工具，發(fā)揮著獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。首先，其以更低的潛在成本，降低創(chuàng)新企業(yè)上市所需時(shí)間。其次，提供更好的融資渠道。再次，促進(jìn)更多創(chuàng)新產(chǎn)品投入市場(chǎng)。最后，監(jiān)管沙盒通過(guò)促進(jìn)產(chǎn)品與服務(wù)范圍擴(kuò)大、成本降低、金融服務(wù)水平提高等也為消費(fèi)者帶來(lái)福利。監(jiān)管沙盒作為一項(xiàng)創(chuàng)新監(jiān)管工具，其與中國(guó)的“試點(diǎn)”機(jī)制有異曲同工之處，亦與筆者近年提出的互聯(lián)網(wǎng)金融軟法治理的精神暗合，很自然地受到在金融科技領(lǐng)域飛速發(fā)展的中國(guó)關(guān)注。當(dāng)前，中國(guó)借鑒沙盒模式，有如下可能性和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)：首先，中國(guó)的金融科技發(fā)展呈現(xiàn)一些亂象，為此，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，促進(jìn)金融科技創(chuàng)新的沙盒模式對(duì)中國(guó)金融監(jiān)管很有價(jià)值；其次，在金融科技領(lǐng)域，法規(guī)的不完備性必將長(zhǎng)期持續(xù)存在，特別是在諸如數(shù)字資產(chǎn)行業(yè)尚未形成穩(wěn)定的商業(yè)模式，很難制定一部具有針對(duì)性的完備法律。監(jiān)管沙盒可以在測(cè)試期間適當(dāng)降低某些監(jiān)管要求，尋求駕馭風(fēng)險(xiǎn)的最佳方法，對(duì)于法律的不完備性是極有益的補(bǔ)充。

對(duì)任何新興行業(yè)而言，監(jiān)管和法律法規(guī)的完善是長(zhǎng)期、具體的工作，要避免出現(xiàn)“一管就死，不管就亂”的傳統(tǒng)困境，需要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管思維和監(jiān)管機(jī)制。因此，中國(guó)引入監(jiān)管沙盒，可避免以往對(duì)新興行業(yè)監(jiān)管的混亂局面。

近年來(lái)，中國(guó)監(jiān)管者對(duì)金融科技展示了充分的包容態(tài)度，尤其是“先發(fā)展，后規(guī)范”思路，是金融科技在中國(guó)得以快速發(fā)展并領(lǐng)先全球的重要原因。但諸如“e租寶”等事件對(duì)消費(fèi)者權(quán)益造成巨大損害，表明在“先發(fā)展，后規(guī)范”的思路之下，同時(shí)適度引入沙盒監(jiān)管，將更有可能控制風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。監(jiān)管沙盒有助于監(jiān)管者在創(chuàng)新中發(fā)揮建設(shè)性作用，通過(guò)監(jiān)管措施的主動(dòng)調(diào)整，促進(jìn)市場(chǎng)創(chuàng)新的主動(dòng)實(shí)現(xiàn)，將被動(dòng)響應(yīng)、等待風(fēng)險(xiǎn)事件驅(qū)動(dòng)的監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變成為主動(dòng)引導(dǎo)的理念。endprint

筆者認(rèn)為，中國(guó)人民銀行可以考慮借鑒監(jiān)管沙盒機(jī)制，以保護(hù)消費(fèi)者利益為前提，在有限范圍內(nèi)嘗試正式允許特定機(jī)構(gòu)交易數(shù)字資產(chǎn)，探索數(shù)字資產(chǎn)（如比特幣）的支付功能，探索數(shù)字資產(chǎn)的市場(chǎng)應(yīng)用前景。在確保消費(fèi)者利益保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)控制的前提下，一定范圍內(nèi)賦予數(shù)字資產(chǎn)交易平臺(tái)臨時(shí)性牌照，鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)創(chuàng)新。這些嘗試可將金融風(fēng)險(xiǎn)控制在有效范圍。

在比特幣等數(shù)字交易平臺(tái)落實(shí)反洗錢制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分利用數(shù)字資產(chǎn)交易平臺(tái)來(lái)對(duì)數(shù)字資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。雖然比特幣等數(shù)字資產(chǎn)具有點(diǎn)對(duì)點(diǎn)交易的特殊性，但交易平臺(tái)場(chǎng)內(nèi)交易的透明性與可監(jiān)管性恰恰為監(jiān)管者提供了“抓手”。再者以監(jiān)管者提出“不得采取免收交易手續(xù)費(fèi)”為例，比特幣交易手續(xù)費(fèi)的存在很大程度上能夠抑制場(chǎng)內(nèi)的高頻交易，在一個(gè)散戶居多的市場(chǎng)，交易平臺(tái)的合規(guī)運(yùn)營(yíng)也更有利于場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)交易的公平，有利于行業(yè)向更為規(guī)范的方向發(fā)展。至此，監(jiān)管者在測(cè)試數(shù)字資產(chǎn)相關(guān)機(jī)構(gòu)的“準(zhǔn)市場(chǎng)化”運(yùn)用時(shí)，可從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為將來(lái)正式的監(jiān)管打下基礎(chǔ)。

相關(guān)監(jiān)管部門在參考與借鑒監(jiān)管沙盒時(shí)，建議注意以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，監(jiān)管者應(yīng)致力于創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境，特別是應(yīng)摒棄因?yàn)樗姓咧黧w差異而在法制上區(qū)別對(duì)待，鼓勵(lì)真正的金融科技創(chuàng)新。第二，培養(yǎng)具備金融科技知識(shí)以及國(guó)際視野的專業(yè)監(jiān)管人員，及時(shí)總結(jié)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提升監(jiān)管水平。第三，監(jiān)管者可根據(jù)數(shù)字資產(chǎn)的實(shí)際狀況，因地制宜地推行監(jiān)管沙盒運(yùn)行的具體模式。第四，監(jiān)管者應(yīng)特別避免英國(guó)監(jiān)管沙盒存在的某些局限性，比如，如何避免延誤創(chuàng)新公司的效率；為參與測(cè)試的公司量身定做授權(quán)要求，如何避免監(jiān)管資源過(guò)度濫用；一些免責(zé)聲明的發(fā)布，是否將影響測(cè)試方案的效果；知情的消費(fèi)者參與測(cè)試，如何避免其測(cè)試結(jié)果與真實(shí)市場(chǎng)反應(yīng)可能存在的較大差異，等等。

在借鑒沙盒監(jiān)管的同時(shí)，我國(guó)還應(yīng)參照國(guó)外相關(guān)立法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，穩(wěn)步推動(dòng)監(jiān)管規(guī)則的出臺(tái)。在國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中，尤以美國(guó)、日本等數(shù)字資產(chǎn)走在前沿的國(guó)家立法更具啟示價(jià)值。

美國(guó)立法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

美國(guó)紐約州金融服務(wù)局是最早出臺(tái)數(shù)字資產(chǎn)相關(guān)監(jiān)管辦法（Bi t L i c e n s e）的監(jiān)管機(jī)構(gòu)， 為業(yè)界矚目。許可證（BitLicense）是紐約州貨幣服務(wù)法律修正案創(chuàng)建的新名字，是對(duì)在該州內(nèi)運(yùn)營(yíng)比特幣和其他虛擬貨幣企業(yè)的技術(shù)許可。

在經(jīng)過(guò)近兩年的調(diào)查和爭(zhēng)論后，2015年6月，紐約州金融服務(wù)局發(fā)布了最終版本的數(shù)字資產(chǎn)（該法亦稱“虛擬貨幣”）許可條例。紐約州由此成為美國(guó)第一個(gè)正式推出數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)則的地區(qū)。這種許可證針對(duì)的目標(biāo)對(duì)象是在比特幣等數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)的公司。數(shù)字資產(chǎn)許可條例要求，企業(yè)或個(gè)人申請(qǐng)的許可證只有在得到批準(zhǔn)以后，才能成為一個(gè)合規(guī)的經(jīng)營(yíng)方。如果沒(méi)有通過(guò)批準(zhǔn)，那么他們必須立即停止在紐約州的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。為此，經(jīng)營(yíng)數(shù)字資產(chǎn)的公司還應(yīng)提交公司經(jīng)營(yíng)的詳細(xì)資料及運(yùn)行數(shù)字資產(chǎn)業(yè)務(wù)的計(jì)劃等。

自2008年金融危機(jī)以來(lái)，維護(hù)金融穩(wěn)定與保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益成為金融監(jiān)管者的普遍共識(shí)。受該共識(shí)影響，紐約州金融服務(wù)局監(jiān)管條例的要點(diǎn)如下：一是維護(hù)消費(fèi)者的資產(chǎn)。二是在任何交易完成后，每位被許可人應(yīng)當(dāng)向客戶提供詳細(xì)的信息資料。三是設(shè)立消費(fèi)者投訴政策。四是對(duì)消費(fèi)者披露風(fēng)險(xiǎn)。五是確立反洗錢機(jī)制。六是建立網(wǎng)絡(luò)安全計(jì)劃。七是設(shè)立首席信息安全官。八是保持賬簿和記錄。九是報(bào)告及財(cái)務(wù)披露。十是被許可人的資金要求。十一是設(shè)立合規(guī)性執(zhí)行官。十二是每位被許可人應(yīng)建立業(yè)務(wù)連續(xù)性和災(zāi)備計(jì)劃。

紐約州立法的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)主要表現(xiàn)為，一方面，該州立法把握了網(wǎng)絡(luò)數(shù)字資產(chǎn)交易機(jī)構(gòu)的三個(gè)核心：消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)；反洗錢機(jī)制的設(shè)立；網(wǎng)絡(luò)安全機(jī)制；另一方面，該州立法對(duì)比特幣交易初創(chuàng)企業(yè)提出了過(guò)高甚至不切實(shí)際的要求，因此引發(fā)很多非議。

2015年，在紐約州監(jiān)管規(guī)則內(nèi)容變得逐漸清晰時(shí)，一些從業(yè)者認(rèn)為該許可證的內(nèi)容對(duì)行業(yè)過(guò)于“粗野”且有過(guò)度干預(yù)之嫌。該許可條例內(nèi)容非常詳細(xì)，甚至過(guò)于復(fù)雜，對(duì)數(shù)字資產(chǎn)交易機(jī)構(gòu)提出了較高要求。對(duì)初創(chuàng)企業(yè)而言，恐怕難以達(dá)到上述監(jiān)管規(guī)則的要求。為此，一些初創(chuàng)企業(yè)被迫關(guān)門，或遷至美國(guó)其他州甚至其他國(guó)家運(yùn)營(yíng)。目前，一些涉及比特幣的企業(yè)，如Bitfinex、BitQuick、BTCGuild和Eobot等公司選擇了離開(kāi)紐約州。

因此，在許可條例最終生效版本出臺(tái)后，一方極力贊揚(yáng)許可條例，稱其為監(jiān)管史上的里程碑；另一方則認(rèn)為這一監(jiān)管框架根本不夠好。即使許可條例成功地使數(shù)字資產(chǎn)行業(yè)“合法化”了，但是這一行業(yè)中的參與者認(rèn)為，因?yàn)檫@一行業(yè)有其特殊情況，所以監(jiān)管者不能用規(guī)范現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)的方法來(lái)規(guī)范數(shù)字資產(chǎn)行業(yè)，否則會(huì)阻礙這一行業(yè)的創(chuàng)新。

雖然紐約州的數(shù)字資產(chǎn)許可條例存在各類爭(zhēng)議，但是該監(jiān)管法規(guī)把握了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)和反洗錢機(jī)制等涉及數(shù)字資產(chǎn)交易的三個(gè)最核心問(wèn)題，這三個(gè)問(wèn)題恰恰是對(duì)過(guò)去幾年網(wǎng)絡(luò)數(shù)字資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)事件的關(guān)鍵應(yīng)對(duì)。

日本的教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)

曾是世界最大的比特幣交易機(jī)構(gòu)——日本Mt.Gox在2014年發(fā)生比特幣被盜事件，該交易機(jī)構(gòu)稱有近85萬(wàn)個(gè)比特幣被盜，其中75萬(wàn)個(gè)屬于客戶所有，被黑客盜竊的比特幣市值當(dāng)時(shí)高達(dá)4.8億美元，投資者損失極為慘重。此事件讓日本監(jiān)管者一度收緊對(duì)于數(shù)字資產(chǎn)和區(qū)塊鏈的監(jiān)管，造成日本在區(qū)塊鏈技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展落后于其他一些發(fā)達(dá)國(guó)家。雖然日本監(jiān)管部門——金融廳——一直在探討如何對(duì)數(shù)字資產(chǎn)進(jìn)行管理，但直到2016年初，日本政府方重新重視區(qū)塊鏈發(fā)展，希望跟上全球節(jié)奏。

與此同時(shí)，為應(yīng)對(duì)信息通信技術(shù)發(fā)展環(huán)境變化對(duì)金融相關(guān)法律的影響，在2016年5月25日，日本參議院全體會(huì)議通過(guò)了修訂后的《支付服務(wù)法》（有中國(guó)媒體亦稱之為《修正資金結(jié)算法》）。該法第63條之后增加了“虛擬貨幣”一章。新增章節(jié)引進(jìn)登記制度，監(jiān)管從事比特幣等數(shù)字資產(chǎn)的交易平臺(tái)。

隨著《支付服務(wù)法》完成修訂，日本政府為配合其實(shí)施，在2016年12月28日制定了《關(guān)于虛擬貨幣交換從業(yè)者的內(nèi)閣府令案》，以及《事務(wù)章程第三分冊(cè)（虛擬貨幣交換從業(yè)者關(guān)系）》。法案中的“虛擬貨幣交換從業(yè)者”，也即中國(guó)民眾熟知的數(shù)字資產(chǎn)交易平臺(tái)，如火幣網(wǎng)等。與美國(guó)等國(guó)家的立法一樣，日本對(duì)數(shù)字資產(chǎn)等虛擬貨幣的監(jiān)管，均以數(shù)字資產(chǎn)交易機(jī)構(gòu)為主要“抓手”。日本政府加強(qiáng)監(jiān)管虛擬貨幣，目的是防止其被用作恐怖組織資金，保護(hù)交易者權(quán)益以及防范數(shù)字資產(chǎn)被用于洗錢等違法行為。新法在2017年4月1日正式生效。根據(jù)這部新修訂的法律，數(shù)字資產(chǎn)（如比特幣）可充當(dāng)結(jié)算手段，從事數(shù)字資產(chǎn)與現(xiàn)金之間兌換的交易機(jī)構(gòu)必須到日本金融廳登記。金融廳作為監(jiān)管部門，有權(quán)進(jìn)入交易機(jī)構(gòu)檢查，并向交易機(jī)構(gòu)發(fā)出整改業(yè)務(wù)或停止交易的命令。該法律的主要內(nèi)容如下：endprint

一是強(qiáng)制數(shù)字資產(chǎn)交易機(jī)構(gòu)登記申請(qǐng)。修訂后的《支付服務(wù)法》“虛擬貨幣”一章于2017年4月開(kāi)始實(shí)施，在該法律實(shí)施之日，已經(jīng)從事數(shù)字資產(chǎn)交易的機(jī)構(gòu)需要在實(shí)施之日起6個(gè)月以內(nèi)進(jìn)行登記申請(qǐng)。至于受該法律規(guī)定監(jiān)管的核心業(yè)務(wù)，根據(jù)《支付服務(wù)法》第2條第7款，包含以下任何一種或多種業(yè)務(wù)：（1）虛擬貨幣的買賣以及與其他虛擬貨幣的交換；（2）從事（1）中所規(guī)定行為的媒介、經(jīng)銷及代理；（3）基于（1）及（2）中所規(guī)定的行為，對(duì)交易者的金錢及虛擬貨幣進(jìn)行管理。

二是法律規(guī)范交易機(jī)構(gòu)的行為。根據(jù)《支付服務(wù)法》第63條7～12款對(duì)交易機(jī)構(gòu)設(shè)定如下行為規(guī)范：（1）禁止名義出借（比如甲公司有虛擬貨幣交易機(jī)構(gòu)資質(zhì)，它讓乙公司用甲公司的名義從事虛擬貨幣交易業(yè)務(wù)，此種行為被禁止）；（2）信息的安全管理；（3）對(duì)受委托方的指導(dǎo)；（4）關(guān)于交易者保護(hù)等措施（為了防止錯(cuò)認(rèn)而進(jìn)行的說(shuō)明、信息提供的義務(wù)）；（5）交易者財(cái)產(chǎn)的管理義務(wù)；（6）與指定的虛擬貨幣交換業(yè)務(wù)糾紛解決機(jī)構(gòu)的簽約義務(wù)等；（7）交易機(jī)構(gòu)信息與風(fēng)險(xiǎn)提示義務(wù)。

三是要求交易機(jī)構(gòu)對(duì)交易者提供正確信息。根據(jù)《支付服務(wù)法》第63條第10款，在進(jìn)行虛擬貨幣和法定貨幣交易的時(shí)候，虛擬貨幣交易機(jī)構(gòu)對(duì)交易者提供的信息是否正確，對(duì)交易者的交易判斷起著至關(guān)重要的作用。作為保護(hù)交易者權(quán)益的措施，虛擬貨幣交易機(jī)構(gòu)具有對(duì)交易者進(jìn)行說(shuō)明并提供信息的義務(wù)。

四是要求區(qū)分交易機(jī)構(gòu)及交易者財(cái)物。《支付服務(wù)法》第63條11款第1項(xiàng)要求，虛擬貨幣交易機(jī)構(gòu)必須將交易者的金錢或虛擬貨幣，與自身的金錢或虛擬貨幣進(jìn)行區(qū)分管理。最后是反洗錢的規(guī)定。

在東亞三國(guó)中，日本成為數(shù)字資產(chǎn)立法的先行者。日本法案核心要點(diǎn)可以歸納為：交易者權(quán)益保護(hù)；信息與數(shù)據(jù)安全管理；交易機(jī)構(gòu)與交易者資金（包括現(xiàn)金與虛擬貨幣）有效隔離以及反洗錢機(jī)制。紐約州金融服務(wù)局在2015年出臺(tái)的虛擬貨幣監(jiān)管條例，就已經(jīng)把握了交易者權(quán)益保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)和反洗錢機(jī)制等涉及虛擬貨幣交易的三個(gè)最核心問(wèn)題，這也在日本法律中得到重視。

結(jié)論及建議

近年來(lái)，針對(duì)數(shù)字資產(chǎn)行業(yè)的規(guī)范化，中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)做出了巨大努力，包括中國(guó)央行前期向公眾做出的風(fēng)險(xiǎn)提示，以及在2017年初進(jìn)駐一些知名交易機(jī)構(gòu)，排查風(fēng)險(xiǎn)隱患，調(diào)查可能存在的違規(guī)行為等。但是，要實(shí)現(xiàn)數(shù)字資產(chǎn)的健康發(fā)展，控制其中的風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)尚欠缺長(zhǎng)效機(jī)制。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)各數(shù)字資產(chǎn)交易平臺(tái)本質(zhì)上與交易所性質(zhì)無(wú)異。在傳統(tǒng)金融領(lǐng)域中，合規(guī)的交易所并不直接接觸客戶資金?？蛻糍Y金通常被要求強(qiáng)制托管在銀行，以防止被交易所私下挪用、侵占或貪污。然而，數(shù)字資產(chǎn)交易平臺(tái)當(dāng)前沒(méi)有這樣的監(jiān)管機(jī)制，數(shù)字資產(chǎn)交易平臺(tái)也無(wú)須向任何機(jī)構(gòu)證明他們代客戶保管的數(shù)字資產(chǎn)是否存在。在過(guò)去若干年，國(guó)際上數(shù)字資產(chǎn)交易平臺(tái)經(jīng)常出現(xiàn)客戶數(shù)字資產(chǎn)丟失事件。

盡管上述事件中不能排除有部分的確是黑客所為，但有從業(yè)者認(rèn)為，另一種可能是交易平臺(tái)挪用客戶資金，炒作比特幣價(jià)格失利，導(dǎo)致賬面虧損。從種種跡象來(lái)看，在缺乏監(jiān)管的前提下，個(gè)別數(shù)字資產(chǎn)交易平臺(tái)完全有可能通過(guò)挪用客戶資金控制價(jià)格，并且炒作幣價(jià)。如果價(jià)格遠(yuǎn)超出其預(yù)定范圍，則可能出現(xiàn)重大虧損。一旦該交易平臺(tái)發(fā)現(xiàn)不能填補(bǔ)虧空，應(yīng)對(duì)方式可能就是宣布被黑客攻擊或者直接跑路，造成投資者的損失。

因此，從短期來(lái)看，要求數(shù)字資產(chǎn)交易平臺(tái)必須將客戶資產(chǎn)和平臺(tái)自有資產(chǎn)做有效區(qū)分乃勢(shì)在必行。這在日本新近立法中已有體現(xiàn)，很值得中國(guó)立法者重視。從長(zhǎng)期來(lái)看，比特幣等數(shù)字資產(chǎn)的第三方存管業(yè)務(wù)將是監(jiān)管的方向。但是，作為基于區(qū)塊鏈技術(shù)的全新數(shù)字資產(chǎn)，其特征與法幣完全不同。在保管方式、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作流程等各方面，均需要全新的方式。當(dāng)前從國(guó)際與國(guó)內(nèi)實(shí)踐中看，在短期內(nèi)很難開(kāi)展此類業(yè)務(wù)。但是從監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制來(lái)看，數(shù)字資產(chǎn)的第三方存管將來(lái)應(yīng)該成為監(jiān)管的重要內(nèi)容。

盡管國(guó)內(nèi)一些知名的數(shù)字資產(chǎn)交易平臺(tái)按照監(jiān)管者的建議，執(zhí)行了KYC（用戶識(shí)別）與AML（反洗錢）政策，但由于客戶財(cái)物（金錢與數(shù)字貨幣）都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)第三方托管，對(duì)監(jiān)管者而言，每個(gè)交易平臺(tái)實(shí)際上仍處于黑暗狀態(tài)。由于數(shù)字資產(chǎn)在全球范圍內(nèi)具有極強(qiáng)的流動(dòng)性，大大增加了監(jiān)管難度系數(shù)。因此，摸索并推動(dòng)數(shù)字資產(chǎn)的第三方托管，對(duì)于了解國(guó)內(nèi)數(shù)字資產(chǎn)實(shí)情，并從總體上控制風(fēng)險(xiǎn)，有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

因此，一方面，監(jiān)管者適當(dāng)引入沙盒機(jī)制，在符合科技金融創(chuàng)新精神、保護(hù)交易者權(quán)益以及風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，將一些數(shù)字資產(chǎn)交易平臺(tái)納入沙盒監(jiān)管。在交易平臺(tái)順利通過(guò)沙盒測(cè)試后，允許其正式向市場(chǎng)推出運(yùn)營(yíng)。

另一方面，推動(dòng)中國(guó)數(shù)字資產(chǎn)相關(guān)立法，乃是監(jiān)管者應(yīng)做的重要工作。結(jié)合美國(guó)與日本等的最新立法實(shí)踐，中國(guó)將來(lái)的監(jiān)管規(guī)則，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注交易機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)與信息安全、交易者資金（現(xiàn)金與數(shù)字資產(chǎn)）存管、反洗錢機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)揭示和交易者權(quán)益保護(hù)等，從而在推動(dòng)數(shù)字資產(chǎn)及區(qū)塊鏈行業(yè)健康發(fā)展的同時(shí)，有效防范各種違法與犯罪行為。在出臺(tái)規(guī)則時(shí)，建議監(jiān)管者把握鼓勵(lì)創(chuàng)新與控制風(fēng)險(xiǎn)間的平衡，尤其要避免類似美國(guó)相關(guān)規(guī)則門檻過(guò)高，有可能扼殺科技金融創(chuàng)新的傾向。

（作者單位：中央民族大學(xué)法學(xué)院）endprint