政府投資項(xiàng)目“必審制”模式創(chuàng)新思考

柯曉瑤

摘要：近年來，政府對(duì)其投資項(xiàng)目的規(guī)范性、安全性的重視程度與日俱增，其中就如何突出監(jiān)管重點(diǎn)、如何落實(shí)監(jiān)管職責(zé)、如何創(chuàng)新監(jiān)管方式等對(duì)審計(jì)部門提出了具體要求。各級(jí)政府政府也曾均規(guī)定對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行“必審制”，并明確規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)可借用社會(huì)中介力量參與審計(jì)。然而，在當(dāng)前的政府投資項(xiàng)目審計(jì)中，由于國家審計(jì)程序繁瑣，社會(huì)中介力量參與審計(jì)又存在潛在風(fēng)險(xiǎn)，使得相關(guān)審計(jì)力量有所不足，這些不僅在很大程度上影響審計(jì)效率、質(zhì)量與水平，也在一定程度下制約了審計(jì)監(jiān)督面。為了更好的推行“必審制”，提高審計(jì)效率、質(zhì)量和水平，應(yīng)該盡可能對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)模式和操作方式進(jìn)行創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目；必審制；模式創(chuàng)新

一、政府投資項(xiàng)目審計(jì)的現(xiàn)狀及不足

（一）政府投資項(xiàng)目監(jiān)督職能交叉

目前，很多地方政府投資項(xiàng)目竣工結(jié)（決）算監(jiān)督，分審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)和財(cái)政部門審核兩塊，實(shí)行監(jiān)督計(jì)劃管理模式。即，審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)納入年度審計(jì)計(jì)劃內(nèi)政府投資項(xiàng)目的竣工結(jié)（決）算審計(jì)，計(jì)劃之外的由財(cái)政部門負(fù)責(zé)審核。受體制、機(jī)制等深層次因素影響，這種監(jiān)督導(dǎo)致了一些問題的存在。主要有：

一是部門之間職能存在交叉重疊現(xiàn)象。投資審計(jì)是獨(dú)立于建設(shè)項(xiàng)目管理職能的具有合法性、全面性系統(tǒng)性的監(jiān)督。財(cái)政部門主要履行對(duì)投資項(xiàng)目資金的撥付、管理和監(jiān)督職能。但現(xiàn)在很多地方的投資監(jiān)督模式是，財(cái)政部門也同審計(jì)部門一樣，履行對(duì)投資項(xiàng)目竣工結(jié)（決）算的審核，導(dǎo)致了財(cái)政、審計(jì)兩部門的職能交叉重疊。

二是監(jiān)督內(nèi)容、執(zhí)法依據(jù)和處理尺度不統(tǒng)一。就單項(xiàng)造價(jià)審核來看，兩部門適用的法規(guī)也不相一致，財(cái)政部門對(duì)資金撥付具有管理權(quán)限，但對(duì)“高估冒算”和中介審價(jià)報(bào)告進(jìn)行調(diào)整尚缺乏法規(guī)層面的“剛性”依據(jù)。又由于財(cái)政部門直接參與了對(duì)日常工程進(jìn)度款的審核、撥付，也導(dǎo)致了工程結(jié)算時(shí)對(duì)部分工程變更和材料價(jià)格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致。

（二）社會(huì)中介參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)的形式及潛在風(fēng)險(xiǎn)

1.中介機(jī)構(gòu)人員參加國家審計(jì)的形式。目前，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)介入國家審計(jì)的現(xiàn)象屢見不鮮，這可能是受到四方發(fā)達(dá)國家的影響，雖然其歷史較為短暫，但是其態(tài)勢(shì)和影響卻十分深遠(yuǎn)。從某種程度來說，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)人員只要能力適當(dāng)，可以成為國家審計(jì)的補(bǔ)充力量。其形式一般為國家審計(jì)部門委托不同的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)投資項(xiàng)目的工程造價(jià)進(jìn)行審計(jì)，國家審計(jì)部門雖然是主導(dǎo)且涉入較深，但是不會(huì)具體參與其中，因此有利于其對(duì)整體項(xiàng)目的質(zhì)量控制，便于把握全局并適時(shí)調(diào)控。

2.社會(huì)中介力量參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)潛在風(fēng)險(xiǎn)。一是中介機(jī)構(gòu)審計(jì)人員綜合素質(zhì)尚不能到達(dá)要求，且由于可能是幾個(gè)中介機(jī)構(gòu)臨時(shí)拼湊的團(tuán)隊(duì)，不易管理；二是審計(jì)理念、審計(jì)依據(jù)不同。由于社會(huì)審計(jì)與政府審計(jì)在審計(jì)方法、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)準(zhǔn)則等方面有著較大差異，這就使得中介機(jī)構(gòu)審計(jì)人員在工作中難以準(zhǔn)確運(yùn)用政府審計(jì)工作程序和審計(jì)規(guī)范對(duì)項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)，例如對(duì)工程變更單的審核，往往只看建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位三方是否有簽證，而忽視了其本身的合法性、合規(guī)性與合理性。三是有些地區(qū)組織審計(jì)費(fèi)用同級(jí)政府沒有預(yù)算安排，審計(jì)費(fèi)用一般由被審計(jì)對(duì)象付費(fèi)。對(duì)中介審價(jià)機(jī)構(gòu)來說，“誰付費(fèi)、就聽誰”，沒有割斷建設(shè)、施工單位與中介機(jī)構(gòu)之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，會(huì)導(dǎo)致中介機(jī)構(gòu)順從、偏袒建設(shè)和施工單位，不履行或不正確履行審價(jià)職責(zé)，損害國家利益。

（三）政府投資項(xiàng)目審計(jì)程序可能導(dǎo)致審計(jì)目標(biāo)偏離

審計(jì)程序本身是審計(jì)部門為了規(guī)范審計(jì)人員的行為與審計(jì)目標(biāo)的一致性而制定的規(guī)則，它的正確實(shí)施可以有效的提高審計(jì)質(zhì)量和績效。然而在具體的實(shí)踐中，政府投資項(xiàng)目審計(jì)程序與審計(jì)目標(biāo)偏離的現(xiàn)象也時(shí)常出現(xiàn)。

一是審計(jì)程序越來越繁瑣。眾所周知，審計(jì)程序的邏輯性與審計(jì)質(zhì)量正相關(guān)，審計(jì)程序設(shè)計(jì)的越好越能提高審計(jì)質(zhì)量，但是作為領(lǐng)導(dǎo)者，要把控好整個(gè)審計(jì)程序就需要對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的審計(jì)人員進(jìn)行監(jiān)督，但是現(xiàn)實(shí)情況是由于成本的限制，想要時(shí)時(shí)監(jiān)督還存在著一定的困難。如果將審計(jì)的整個(gè)過程看做是一臺(tái)計(jì)算機(jī)在進(jìn)行周密的計(jì)算的話，那么領(lǐng)導(dǎo)者只看到了最初的輸入和最終的輸出，無法看到起內(nèi)部的具體運(yùn)算，于是越來越多的領(lǐng)導(dǎo)者更加傾向于在這臺(tái)計(jì)算機(jī)的運(yùn)行中通過添加嚴(yán)密的控制點(diǎn)來加強(qiáng)控制。這樣的結(jié)果就是程序越來越繁瑣，越來越復(fù)雜。

二是審計(jì)程序的執(zhí)行越來越嚴(yán)謹(jǐn)?！巴椒ú荒茏孕小?，程序亦是如此。審計(jì)程序的執(zhí)行過程除了要注重其復(fù)雜程度外，還要考慮程序執(zhí)行的紀(jì)律要求，領(lǐng)導(dǎo)者往往制定各種程序執(zhí)行的規(guī)定、辦法以及相關(guān)考核方式，并要求審計(jì)工作人員嚴(yán)格執(zhí)行，但其負(fù)面效應(yīng)也十分明顯，會(huì)導(dǎo)致審計(jì)工作人員會(huì)“為了程序而程序”，僅僅表現(xiàn)為遵守規(guī)則，不出差錯(cuò)，服從紀(jì)律，從而不以提高質(zhì)量為目標(biāo)，這就可能導(dǎo)致審計(jì)人員的工作思路與審計(jì)根本目標(biāo)產(chǎn)生偏離。

二、政府投資項(xiàng)目審計(jì)模式創(chuàng)新對(duì)策

盯緊、看好政府投資項(xiàng)目，為政府“埋單”前把好關(guān)，作為政府審計(jì)部門責(zé)無旁貸。為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府投資建設(shè)領(lǐng)域的審計(jì)監(jiān)督，根據(jù)《審計(jì)法》及相關(guān)有關(guān)法律法規(guī)，本文提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）統(tǒng)一監(jiān)督機(jī)構(gòu)，歸并部門職能

應(yīng)該將財(cái)政和審計(jì)現(xiàn)有的政府投資項(xiàng)目竣工結(jié)（決）算審核職能及人員，歸并到一個(gè)部門，來統(tǒng)一負(fù)責(zé)實(shí)施對(duì)各項(xiàng)政府投資或以政府投資為主建設(shè)項(xiàng)目的概算執(zhí)行情況、年度預(yù)算執(zhí)行情況、年度決算和竣工決算的審計(jì)監(jiān)督，以避免部門間職能交叉出現(xiàn)的難以管理和難以協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀，統(tǒng)一工程審價(jià)尺度和處理處罰口徑，從而提高審計(jì)的效率。

（二）組織中介參與審計(jì)，足額保證協(xié)審經(jīng)費(fèi)

在解決投資審計(jì)人手少，任務(wù)重的矛盾，各地都采用了組織社會(huì)中介參與審計(jì)的方式。本人認(rèn)為審計(jì)部門組織社會(huì)中介參與審計(jì)，審計(jì)組長應(yīng)由審計(jì)部門工作人員擔(dān)任，具體審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)程序等按《國家審計(jì)準(zhǔn)則》執(zhí)行，審計(jì)結(jié)果經(jīng)復(fù)查后再出具正式報(bào)告。參與審計(jì)的社會(huì)中介經(jīng)招標(biāo)產(chǎn)生。中介協(xié)審費(fèi)財(cái)政預(yù)算足額安排并由審計(jì)部門直接支付，徹底割斷建設(shè)、施工單位與中介機(jī)構(gòu)之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)中介機(jī)構(gòu)的工作積極性，提高執(zhí)業(yè)公正性。同時(shí)要對(duì)中介協(xié)審單位的審價(jià)質(zhì)量和行為進(jìn)行考核，建立起一整套約束和規(guī)范中介協(xié)審行為的監(jiān)管和激勵(lì)機(jī)制。

（三）部分政府項(xiàng)目審計(jì)以“函”或“審核單”方式代替審計(jì)決定，擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督面

當(dāng)前政府投資項(xiàng)目規(guī)模大，標(biāo)段多，時(shí)間跨度長，因工程結(jié)算需要，在其他標(biāo)段還沒有完工的情況下進(jìn)行審計(jì)時(shí)，只能對(duì)其中的某一標(biāo)段實(shí)施，按照常規(guī)的審計(jì)程序履行，出具審計(jì)報(bào)告，等下次另外標(biāo)段完成，審計(jì)又去審計(jì)，又出具審計(jì)報(bào)告。一是導(dǎo)致前幾個(gè)標(biāo)段在審計(jì)范圍、內(nèi)容上不全面，評(píng)價(jià)會(huì)有缺陷；二是引起被審計(jì)對(duì)象對(duì)審計(jì)工作的反感；三是在履行審計(jì)程序過程中會(huì)浪費(fèi)很多審計(jì)時(shí)間，不利審計(jì)擴(kuò)大監(jiān)督面。建議：一是單個(gè)標(biāo)段審計(jì)時(shí)不發(fā)通知書，以“函”的形式進(jìn)行代替；二是單個(gè)標(biāo)段審計(jì)時(shí)可僅審計(jì)工程造價(jià)，審計(jì)結(jié)果以“函”或“審核單”方式代替審計(jì)決定，抄送給涉及到的有關(guān)審計(jì)對(duì)象；三是待工程全部完工后，再按照規(guī)定程序進(jìn)行審計(jì)，出具綜合審計(jì)報(bào)告；四是有條件的可以開展針對(duì)部門實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行年度項(xiàng)目審計(jì)。這樣既可以縮短每個(gè)項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)間，又可以擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督面。

總之，對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行“必審制”需要政府審計(jì)機(jī)關(guān)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的密切配合，各司其職，揚(yáng)長避短，以提高審計(jì)質(zhì)量為目標(biāo)，以降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)為手段，充分創(chuàng)新審計(jì)模式，最終為提高政府投資項(xiàng)目的收益做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

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（作者單位：浙江省商業(yè)集團(tuán)有限公司）endprint