基于代建模式的政府投資項(xiàng)目管理研究

呂連雷++安春曉

摘要：作為我國投資體制改革的重要舉措之一，政府投資項(xiàng)目代建制非常適合我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在提高政府投資項(xiàng)目管理效率方面發(fā)揮了重要作用，但在實(shí)踐中還存在一些問題。本文提出了在代建單位管理費(fèi)的收費(fèi)、代建單位成本控制、政府投資項(xiàng)目對(duì)代建單位的選取、代建單位財(cái)務(wù)管理、代建單位與投資單位和使用單位的權(quán)責(zé)劃分等方面的問題，并針對(duì)這些問題提出了一些建議，希望為代建制的完善提供參考。

Abstract： As one of the important initiatives of the investment system reform， government investment project agent is very suitable for the needs of Chinas market economy development， and has played an important role in improving the efficiency of government investment project management， but there are still some problems in practice. This paper points out the problems in charge of agent unit management fee， agent unit cost control， agent unit selection， agent unit financial management， and division of responsibilities of agent unit， investment unit and end- user， and proposes some suggestions， hoping to provide a reference for the improvement of agent-construction system.

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目；代建制；代建管理費(fèi)

Key words： government investment projects；agent construction system；agent-construction management fee

中圖分類號(hào)：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2016）30-0006-02

0 引言

代建制是一種委托代理關(guān)系，政府委托專業(yè)的項(xiàng)目管理單位（文中特指代建單位），代建單位對(duì)項(xiàng)目的投資及建設(shè)負(fù)責(zé)，項(xiàng)目建成驗(yàn)收后交于使用單位。在代建制過程中政府有關(guān)行政審批程序按照法律、法規(guī)程序正常進(jìn)行，代建單位依照合同遵守代建職責(zé)。從代建制實(shí)踐操作來看，它不但可以提高項(xiàng)目工程質(zhì)量、降低工程造價(jià)，而且可以縮短工程工期。代建制提高了政府的資金使用效率及透明度，能有效降低腐敗等機(jī)會(huì)主義行為。但是在實(shí)施的過程中，我們也發(fā)現(xiàn)代建項(xiàng)目在代建單位管理費(fèi)收取、招投標(biāo)程序、財(cái)務(wù)管理等方面存在著一些問題亟待解決。

1 代建模式下政府投資項(xiàng)目管理實(shí)施中的主要問題

1.1 代建單位管理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒有具體文件規(guī)定，在實(shí)際審計(jì)中不好把握

根據(jù)《江蘇省省級(jí)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理暫行辦法》相關(guān)規(guī)定，“政府指定產(chǎn)生的代建單位，其代建費(fèi)按不高于基本建設(shè)財(cái)務(wù)制度規(guī)定的項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格核定”。但是，目前根據(jù)一些江蘇省的工程項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，在實(shí)施過程中代建管理費(fèi)用都是采用概算總投資×固定費(fèi)率收取，費(fèi)率一般會(huì)按2.5%收取，如果按基建財(cái)務(wù)管理規(guī)定，這個(gè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高。造成這種情況，代建單位也是迫不得已，因?yàn)槿绻麌?yán)格按照規(guī)定實(shí)施，會(huì)出現(xiàn)代建單位所收取的管理費(fèi)還沒有審計(jì)單位、監(jiān)理單位收取費(fèi)用高的現(xiàn)象。代建單位作為代建模式的主體，代表業(yè)主進(jìn)行項(xiàng)目全過程的管理，所付出的人力與時(shí)間成本是巨大的，一個(gè)大型工程項(xiàng)目有幾年甚至十幾年的建設(shè)期，代建管理費(fèi)只占總投資的2%左右，相應(yīng)代建單位的責(zé)任大、風(fēng)險(xiǎn)大，其代建費(fèi)收費(fèi)太低，代建單位的付出與收入不對(duì)稱。

1.2 代建單位缺少“主人”責(zé)任意識(shí)，盲目增加概算，追加投資

代建模式下，由于代建管理費(fèi)是按總概算的一定比率收費(fèi)，這種情況下往往會(huì)造成代建單位為了多收取費(fèi)用，取得更大的利潤，不去考慮項(xiàng)目的資金利用最大化，而是會(huì)盲目增加概算，追加投資，把總概算做的更大，造成項(xiàng)目資產(chǎn)并不能得到合理利用，形成閑置資產(chǎn)。如：某高校新校區(qū)新增基建項(xiàng)目，該項(xiàng)目最初定義為黨員干部培訓(xùn)學(xué)習(xí)的場所，項(xiàng)目設(shè)計(jì)的初衷是本著“艱苦樸素”方針。但實(shí)際建設(shè)時(shí)，卻與初衷大相徑庭，項(xiàng)目承建單位并沒有從節(jié)約成本的角度出發(fā)，而是從自身利益出發(fā)，“主人公”意識(shí)淡薄。項(xiàng)目建成后造成教學(xué)設(shè)施、輔助設(shè)施建設(shè)規(guī)格偏高，最后建成了樓堂館所，又新建游泳池、貴賓樓等娛樂設(shè)施，與當(dāng)初的設(shè)計(jì)理念嚴(yán)重不符，而且資產(chǎn)交付后一直未能得到很好的使用，處于資產(chǎn)閑置狀態(tài)，造成了嚴(yán)重的資產(chǎn)浪費(fèi)。究其原因，是代建單位的管理者缺乏造價(jià)控制的動(dòng)力。在這種關(guān)系中，政府投資并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，使用者只受益無風(fēng)險(xiǎn)，甚至超過的投資越多效益竟越高。

1.3 政府投資項(xiàng)目對(duì)代建單位的選取不規(guī)范

代建模式在政府投資項(xiàng)目廣泛運(yùn)用中，發(fā)現(xiàn)一般都是項(xiàng)目建設(shè)單位直接指定代建單位，沒有通過公開招標(biāo)的方式選取代建單位，這種行為是存在法律風(fēng)險(xiǎn)的?！督K省省級(jí)政府投資項(xiàng)目代建制暫行規(guī)定》第三條突出代建制是通過招標(biāo)等方式來選擇代理單位，由代理單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資及建設(shè)，項(xiàng)目建成后移交給使用單位。根據(jù)上述規(guī)定，可見工程項(xiàng)目不進(jìn)行招投標(biāo)而直接指定代建單位其實(shí)是一種違法行為。另外，代建單位的管理任務(wù)貫穿于整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施過程，涉及工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、采購等多個(gè)方面，對(duì)代建單位的專業(yè)實(shí)力要求很高。不通過招投標(biāo)選擇的代建單位，其實(shí)力往往得不到保證，還會(huì)容易造成工作內(nèi)容不清楚、項(xiàng)目預(yù)算不精細(xì)等現(xiàn)象，這也會(huì)為代建單位以后增加概算、追加投資埋下隱患。如：某黨校項(xiàng)目未進(jìn)行公開招投標(biāo)，指定區(qū)屬企業(yè)某房地產(chǎn)開發(fā)集團(tuán)公司作為代建單位，他們之間有千絲萬縷聯(lián)系，不能真正做到建管分離。

1.4 代建單位財(cái)務(wù)管理不規(guī)范

政府投資項(xiàng)目在使用代建模式過程中，代建單位的財(cái)務(wù)管理人員沒有很好地參與到項(xiàng)目的管理中去，財(cái)務(wù)部門的各項(xiàng)管理職能未能充分發(fā)揮，導(dǎo)致工程建設(shè)工程中出現(xiàn)概預(yù)算不合理、超預(yù)算開支等情況，也容易導(dǎo)致工程成本提高和建設(shè)資金的浪費(fèi)。

①項(xiàng)目代建資金管理未按基建財(cái)務(wù)管理規(guī)定，設(shè)立代建項(xiàng)目專項(xiàng)資金賬戶，專款專用，沒有嚴(yán)格管理建設(shè)資金。

②預(yù)付工程進(jìn)度款時(shí)不嚴(yán)格，沒有按照合同規(guī)定的比例支付工程進(jìn)度款，可能會(huì)導(dǎo)致預(yù)付工程款多付，在沒有銀行履約保證金的情況下，存在追不回工程款的風(fēng)險(xiǎn)。

③有些代建單位的財(cái)務(wù)人員存在不懂工程的情況，在項(xiàng)目基建賬上，會(huì)出現(xiàn)未按基建財(cái)務(wù)管理規(guī)定設(shè)置會(huì)計(jì)科目的現(xiàn)象，科目運(yùn)用不合理，報(bào)表反映的賬面支出就不能代表工程實(shí)際的支出。

1.5 代建單位與投資單位、使用單位的權(quán)責(zé)需要進(jìn)一步細(xì)化

從代建制實(shí)踐操作來看，代建制的代理方現(xiàn)在還沒有真正的獨(dú)立性，代理方的專業(yè)性常常受到政府的行政干預(yù)，而且代理方的法律地位在各地還沒有得到真正的保障，不能更高效地解決問題。分析造成這種現(xiàn)象的原因主要有以下兩點(diǎn)：一是委托人從自身或單位利益出發(fā)，不能全權(quán)將項(xiàng)目交給代建公司管理，這無疑會(huì)給代建單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中造成阻力；二是代建項(xiàng)目的行政審批需要政府來配合，但是政府部門官員的個(gè)人利益可能與項(xiàng)目相沖突，這也會(huì)給代建制帶來不小的建設(shè)障礙。

2 代建模式下加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理的對(duì)策

2.1 完善和健全過程績效評(píng)價(jià)體系

為改善當(dāng)前政府投資項(xiàng)目管理模式和方法的落后，提高代建項(xiàng)目的管理績效，建議建立過程績效評(píng)價(jià)體系，過程績效評(píng)價(jià)體系可以促進(jìn)代建項(xiàng)目的監(jiān)管效率和監(jiān)管水平的提高，從而提高代建項(xiàng)目的管理績效，還有利于抑制腐敗。最后的評(píng)價(jià)結(jié)果可以作為以后的代建方招投標(biāo)的重要衡量指標(biāo)，為政府選擇高水平、專業(yè)化的代建單位打下基礎(chǔ)。

2.2 完善代建制激勵(lì)約束機(jī)制

尤其是建立符合實(shí)際的代建項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化操作進(jìn)行約束。此外，代建項(xiàng)目的進(jìn)度、質(zhì)量、造價(jià)也應(yīng)該建立激勵(lì)制度，對(duì)于縮短工期、造價(jià)控制較好的代建單位要進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)不但體現(xiàn)在獎(jiǎng)金方面，更應(yīng)該傾向于建立代建單位資質(zhì)等軟實(shí)力建設(shè)方面。合理有效的代建單位激勵(lì)約束機(jī)制可以降低投資成本，提高建設(shè)管理水平和投資效益。代建管理費(fèi)在本質(zhì)上還是一種咨詢服務(wù)費(fèi)，在實(shí)踐操作中要避免惡性競爭，防止管理費(fèi)過于偏低。為預(yù)防代建公司在項(xiàng)目建設(shè)組織過程中的腐敗，可以建立有效的約束監(jiān)督機(jī)制，減少漏洞，規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)，提高收益。另外代建費(fèi)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低而且相關(guān)法規(guī)中沒有明確代建費(fèi)取費(fèi)下限，再加上許多地方將代建管理費(fèi)列入招標(biāo)選擇代建單位的主要競爭指標(biāo)，這引起了無序競爭，降低了代理方的積極性，從長遠(yuǎn)的角度來看，阻礙了有實(shí)力的代建單位參與代建，也不利于代建市場的長期可持續(xù)發(fā)展，因此應(yīng)該建立相關(guān)制度加以規(guī)范。

2.3 制定專業(yè)人員管理制度

代建項(xiàng)目涉及各個(gè)利益相關(guān)者，在合同約定中應(yīng)該以法律、法規(guī)為基礎(chǔ)制定細(xì)化規(guī)定，明確參建各方的財(cái)務(wù)權(quán)利責(zé)任，有相應(yīng)的管理制度去要求參建方通過專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)管理相關(guān)財(cái)務(wù)。此外，代建單位也應(yīng)該加強(qiáng)自身建設(shè)，比如建立經(jīng)費(fèi)專戶專管、?？顚Ｓ玫纫酝晟曝?cái)務(wù)核算等工作，以提高資金使用效率。

2.4 確保代建單位在代建模式中的主體地位，嚴(yán)格劃分各個(gè)參建方的責(zé)權(quán)利

針對(duì)代建項(xiàng)目實(shí)施過程中代建單位法律地位不明確，需要相關(guān)部門制定有效的法規(guī)條例，例如：建立統(tǒng)一的代建單位的資質(zhì)管理?xiàng)l例。明確要求參建各方要通過合同來約束各自的權(quán)責(zé)利，通過構(gòu)建考核體系，采取目標(biāo)動(dòng)態(tài)控制，形成合理公平的責(zé)任界面。理順各個(gè)參建單位的關(guān)系，避免出現(xiàn)權(quán)利義務(wù)不清，形成扯皮的情況。

2.5 引入競爭機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督職能

委托方需要對(duì)投標(biāo)單位的資格嚴(yán)格審查，審查時(shí)要注重對(duì)投標(biāo)單位的業(yè)績、信譽(yù)審核。在選擇代建公司時(shí)要堅(jiān)持“公開、公平、公正”的原則，政府有關(guān)部門要強(qiáng)化監(jiān)管作用，對(duì)違反規(guī)定不進(jìn)行招投標(biāo)以及招投標(biāo)過程中的不正當(dāng)競爭行為，要嚴(yán)肅查處、嚴(yán)厲打擊。在招標(biāo)文件中就對(duì)評(píng)標(biāo)的程序進(jìn)行細(xì)化說明，并對(duì)評(píng)標(biāo)原則及方法進(jìn)行約定說明。對(duì)有標(biāo)底評(píng)標(biāo)的，要求標(biāo)底絕對(duì)保密。最后是對(duì)評(píng)標(biāo)方法的不斷完善，應(yīng)用的評(píng)標(biāo)方法一般有：百分制法、兩階段法、合理低價(jià)法。為避免串標(biāo)及惡性競爭，可以選擇合理低價(jià)法選擇中標(biāo)單位。

3 結(jié)語

代建模式在我國政府投資項(xiàng)目中被運(yùn)用了很長一段時(shí)間，也得到了很好的推廣。但在實(shí)施的過程中還存在著大量的問題，學(xué)術(shù)界針對(duì)這些問題也作出了大量的研究，提出了豐富的理論指導(dǎo)。制定相適應(yīng)的制度，不斷完善管理，代建制必將會(huì)更加的成熟。

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