基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理模式探討

段作強(qiáng)+趙守芹+秦天+王延青

【摘要】為適應(yīng)環(huán)境變化及工作內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，人民銀行總行提出了在系統(tǒng)內(nèi)探索推進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理模式，以提高財(cái)務(wù)預(yù)算管理的科學(xué)化、規(guī)范化和精細(xì)化水平。本文借鑒了國外央行財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理情況及國內(nèi)研究現(xiàn)狀，創(chuàng)新性提出了基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理模式框架，明確了推進(jìn)的具體步驟，分析了在推進(jìn)過程中可能出現(xiàn)的問題并給出了相關(guān)建議，具有較強(qiáng)實(shí)踐指導(dǎo)意義。

【關(guān)鍵詞】基層央行 “矩陣式”管理 模式

一、研究背景及現(xiàn)狀

隨著我國財(cái)稅體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)，人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了較大變化，為適應(yīng)變化及工作內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，人民銀行總行提出了在系統(tǒng)內(nèi)探索推進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理模式，以推動財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作的轉(zhuǎn)型，提高財(cái)務(wù)預(yù)算管理的科學(xué)化、規(guī)范化和精細(xì)化水平。

（一）基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理模式定義

基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理模式是在原有總行-分行-中心支行-縣支行垂直領(lǐng)導(dǎo)的系統(tǒng)之外，為完成專門財(cái)務(wù)預(yù)算管理任務(wù)建立一套橫向的組織機(jī)制以實(shí)現(xiàn)會計(jì)財(cái)務(wù)部門與各業(yè)務(wù)部門以及各業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)作配合，形成了橫向和縱向兩個(gè)維度的“矩陣式”結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部各部門間的信息交流和有效溝通，提高內(nèi)部協(xié)作和資源配置效率。

（二）國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

大部分發(fā)達(dá)國家央行都選擇實(shí)施了財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理模式，加強(qiáng)了各業(yè)務(wù)部門在預(yù)算管理過程中參與度，如澳大利亞央行內(nèi)設(shè)預(yù)算執(zhí)行委員會對預(yù)算工作進(jìn)行管理，各業(yè)務(wù)部門內(nèi)設(shè)置了專職會計(jì)財(cái)務(wù)人員，深度參與預(yù)算管理工作；德國央行設(shè)立成本中心和專用的成本控制部門，各成本中心主管對成本中心所有支出負(fù)責(zé)；美聯(lián)儲在編制預(yù)算之前要求各業(yè)務(wù)部門準(zhǔn)確提供公共服務(wù)數(shù)量、水平、目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)需動用的預(yù)算資金，并在此基礎(chǔ)上形成衡量指標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等。人民銀行總行在2017年會計(jì)財(cái)務(wù)要點(diǎn)及會計(jì)財(cái)務(wù)工作轉(zhuǎn)型規(guī)劃（2016～2020）中明確指出了需要探索實(shí)踐“矩陣式”管理模式，形成會計(jì)財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門分工明確、項(xiàng)目協(xié)調(diào)、責(zé)任清晰的管理體系。江萬友，于海濱等（2016）提出了建立我國央行財(cái)務(wù)預(yù)算引領(lǐng)的矩陣式管理機(jī)制的大體框架。昌麗穎（2016）提出了以“矩陣式”管理模式推進(jìn)央行財(cái)務(wù)預(yù)算工作轉(zhuǎn)型的思路，構(gòu)建了央行財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理的組織體系和管理框架。但對于人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理模式還處于初級階段，僅提出初步設(shè)想及總行層面的整體框架，缺少適合基層央行實(shí)際的具體模式及途徑，這是本課題研究重點(diǎn)。

二、基層央行推進(jìn)“矩陣式”管理模式必要性

基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理中存在著預(yù)算編制不準(zhǔn)確、預(yù)算控制力度差、績效評價(jià)工作未落到實(shí)處等諸多問題，推進(jìn)“矩陣式”管理模式具有以下優(yōu)勢：

（一）促進(jìn)相關(guān)部門溝通交流

“矩陣式”管理模式加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理組織的縱向一致和橫向協(xié)同，確保與相關(guān)內(nèi)部成員之間責(zé)任明確、相互配合、制衡有序，也有利于各業(yè)務(wù)部門與會計(jì)財(cái)務(wù)部門之間信息的交流與傳遞，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)預(yù)算規(guī)劃、控制和協(xié)調(diào)管理職能。

（二）規(guī)范財(cái)務(wù)預(yù)算管理流程

“矩陣式”管理模式以客觀公正、效果統(tǒng)籌、激勵(lì)與約束為原則，規(guī)范基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理流程，強(qiáng)化各業(yè)務(wù)部門的預(yù)算意識、合規(guī)意識和成本效益意識，真正做到“花錢必有效，無效必問責(zé)”，實(shí)現(xiàn)對財(cái)務(wù)預(yù)算編制、審核、調(diào)整、監(jiān)督和評價(jià)的全過程管理和全流程覆蓋。

（三）助力財(cái)務(wù)預(yù)算管理精細(xì)化

通過實(shí)施“矩陣式”管理模式提高3年支出規(guī)劃的質(zhì)量，使預(yù)算的編制與未來業(yè)務(wù)的發(fā)展緊密結(jié)合。嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算執(zhí)行，全面推進(jìn)財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化、精細(xì)化水平的提升，防范財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)，更加高效的履行好服務(wù)保障職能。

三、基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理模式構(gòu)建

（一）基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理模式框架

本文在參考總行提出的人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理流程圖的基礎(chǔ)上，探索建立了基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理模式圖如下圖所示：

（二）財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理模式實(shí)施步驟

在基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理模式圖的基礎(chǔ)上，建議分三個(gè)階段在地市中支及縣支行逐步推進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理模式，具體步驟如下圖所示：

1.第一階段是地市中支推進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算“聯(lián)絡(luò)人”制度。一方面，地市中支出臺《財(cái)務(wù)預(yù)算聯(lián)絡(luò)人制度》，拓展會計(jì)財(cái)務(wù)部門與各業(yè)務(wù)部門的橫向聯(lián)絡(luò)渠道。各業(yè)務(wù)部門內(nèi)部確定1至2名人員，作為財(cái)務(wù)預(yù)算聯(lián)絡(luò)人，主要工作包括五方面：一是協(xié)助做好財(cái)經(jīng)紀(jì)律和財(cái)務(wù)預(yù)算政策規(guī)定、制度辦法、操作規(guī)程等在本部門的宣傳解釋和推動落實(shí)工作；二是協(xié)助做好與本部門業(yè)務(wù)相關(guān)的三年支出規(guī)劃編制準(zhǔn)備工作，分解量化長期戰(zhàn)略規(guī)劃，合理預(yù)測未來3年的業(yè)務(wù)規(guī)劃所需預(yù)算；三是負(fù)責(zé)指導(dǎo)本部門相關(guān)費(fèi)用支出事前、事中、事后審核審批手續(xù)的辦理工作，提高各項(xiàng)支出的合規(guī)性。四是收集反映本部門在執(zhí)行財(cái)務(wù)預(yù)算政策規(guī)定、制度辦法、操作規(guī)程和辦理具體財(cái)務(wù)預(yù)算事項(xiàng)時(shí)遇到的困難和問題，以及對財(cái)務(wù)預(yù)算工作的意見和建議；五是參加財(cái)務(wù)預(yù)算工作相關(guān)會議和培訓(xùn)。

另一方面，地市中支會計(jì)財(cái)務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)與聯(lián)絡(luò)人的溝通聯(lián)絡(luò)，為聯(lián)絡(luò)人開展工作提供保障，主要工作包括五方面：一是及時(shí)向各業(yè)務(wù)部門財(cái)務(wù)預(yù)算聯(lián)絡(luò)人通報(bào)財(cái)務(wù)預(yù)算政策規(guī)定、制度辦法、操作規(guī)程的制定出臺情況，相關(guān)重要工作計(jì)劃安排、重點(diǎn)工作開展情況，預(yù)算執(zhí)行情況等；二是定期召開財(cái)務(wù)預(yù)算聯(lián)絡(luò)人會議，對重要財(cái)務(wù)預(yù)算工作事項(xiàng)進(jìn)行解釋說明和安排布置；組織聯(lián)絡(luò)人培訓(xùn)，對相關(guān)政策規(guī)定、制度辦法、操作規(guī)程進(jìn)行講解和宣傳；三是及時(shí)征求財(cái)務(wù)預(yù)算聯(lián)絡(luò)人對擬制定出臺的財(cái)務(wù)預(yù)算相關(guān)政策規(guī)定、制度辦法和操作規(guī)程的意見建議；四是及時(shí)收集登記并研究反饋財(cái)務(wù)預(yù)算聯(lián)絡(luò)人反映的本部門在執(zhí)行財(cái)務(wù)預(yù)算政策規(guī)定、制度辦法、操作規(guī)程和辦理具體財(cái)務(wù)預(yù)算事項(xiàng)時(shí)遇到的困難和問題，以及對財(cái)務(wù)預(yù)算工作的意見和建議；五是及時(shí)了解財(cái)務(wù)預(yù)算聯(lián)絡(luò)人工作開展情況，加強(qiáng)對聯(lián)絡(luò)人工作的支持和輔導(dǎo)。endprint

2.第二階段是全面推進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理模式。首先，成立財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理委員會（以下簡稱管委會）。由地市中支分管會計(jì)財(cái)務(wù)工作的行領(lǐng)導(dǎo)任組長，成員由全部科室部門負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)預(yù)算目標(biāo)制定和管理決策以及組織協(xié)調(diào)財(cái)權(quán)與事權(quán)部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，監(jiān)督、考核財(cái)務(wù)預(yù)算管理責(zé)任的落實(shí)。會計(jì)財(cái)務(wù)部門具體負(fù)責(zé)牽頭落實(shí)等事宜。管委會主要工作內(nèi)容體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是對會計(jì)財(cái)務(wù)部門匯總編報(bào)的3年支出規(guī)劃進(jìn)行審核，并結(jié)合戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行反饋，對不合理的部分要求各業(yè)務(wù)部門及會計(jì)財(cái)務(wù)部門進(jìn)行解釋、調(diào)整和修正；二是對年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全程監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)違規(guī)、違紀(jì)現(xiàn)象進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督處理；三是積極推進(jìn)對各項(xiàng)目支出的績效管理工作，逐步對全部項(xiàng)目支出均開展績效管理，對已開展績效管理的項(xiàng)目支出的工作開展情況進(jìn)行全程監(jiān)督，確?？冃Ч芾砉ぷ鞑涣饔谛问?；四是選取專家組成績效評價(jià)小組對計(jì)劃開展績效評價(jià)的各項(xiàng)目支出進(jìn)行績效評價(jià)，同時(shí)可接受縣支行委托對縣支行各項(xiàng)目支出開展績效評價(jià)，并將績效評價(jià)結(jié)果向各業(yè)務(wù)部門及縣支行進(jìn)行反饋。

其次，成立項(xiàng)目支出相關(guān)預(yù)算責(zé)任中心，具體分工如下表1所示。各責(zé)任中心全面負(fù)責(zé)各項(xiàng)目支出預(yù)算管理等相關(guān)工作：一是結(jié)合往年業(yè)務(wù)開展情況，在3年支出規(guī)劃編制過程中制定符合業(yè)務(wù)需求的預(yù)算并提請管委會評估和審核，同時(shí)對審核結(jié)果進(jìn)行修改；二是推動本部門相關(guān)項(xiàng)目支出的預(yù)算執(zhí)行工作，確保各項(xiàng)支出能夠用于滿足各項(xiàng)業(yè)務(wù)需求，提高資金的使用效率；三是對負(fù)責(zé)的各項(xiàng)目支出開展預(yù)算績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效自評等工作；四是協(xié)助會計(jì)財(cái)務(wù)部門提供項(xiàng)目支出相關(guān)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，逐步完善各項(xiàng)目支出預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，并運(yùn)用在3年支出規(guī)劃編制中。

最后，會計(jì)財(cái)務(wù)部門主要工作內(nèi)容為以下五方面：一是負(fù)責(zé)對各業(yè)務(wù)部門及轄屬縣支行3年支出規(guī)劃的編制、匯總、調(diào)整、上報(bào)、下達(dá)等日常工作；二是充分發(fā)揮會計(jì)財(cái)務(wù)部門的引領(lǐng)、支持和指導(dǎo)作用，制定完善項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合實(shí)際執(zhí)行情況對已制定定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整；三是在預(yù)算執(zhí)行過程中嚴(yán)把憑證審核關(guān)，保證各責(zé)任中心負(fù)責(zé)的各項(xiàng)目支出在規(guī)定科目內(nèi)列支，各項(xiàng)支出的預(yù)算、審批、報(bào)銷等環(huán)節(jié)均嚴(yán)格符合制度規(guī)定；四是在管委員會完成對項(xiàng)目支出績效評價(jià)后，形成績效評價(jià)報(bào)告及績效管理工作總結(jié)上報(bào)分行；五是為各業(yè)務(wù)部門預(yù)算責(zé)任中心提供業(yè)務(wù)支持和保障等其他相關(guān)工作。

3.第三階段是由地市中支推廣至縣支行。縣支行在財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理模式過程中，應(yīng)同樣建立財(cái)務(wù)預(yù)算“聯(lián)絡(luò)人”機(jī)制，成立財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理委員會及預(yù)算責(zé)任中心，但是可以將績效評價(jià)工作委托地市中支管委會完成，以節(jié)約評價(jià)成本，提高評價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性。

四、推進(jìn)過程中存在的問題及相關(guān)建議

（一）完善部門預(yù)算指標(biāo)管理

現(xiàn)階段央行最終的預(yù)算指標(biāo)是以財(cái)政部審核確定，與編制預(yù)算存在差異。因此，業(yè)務(wù)部門即使嚴(yán)格地按照需求編制了預(yù)算，業(yè)務(wù)支出也必須控制在預(yù)算核批指標(biāo)范圍之內(nèi)。建議采取“區(qū)別對待”、“分批下達(dá)”和“限額調(diào)劑”的方式，縮短預(yù)算下達(dá)審批時(shí)間，做到預(yù)算審批指標(biāo)數(shù)與業(yè)務(wù)部門實(shí)際需求的預(yù)算數(shù)一致，并給予一定的調(diào)整空間，超出調(diào)整空間的部分不予安排，提高預(yù)算編制嚴(yán)肅性和準(zhǔn)確性，加強(qiáng)各業(yè)務(wù)部門對于預(yù)算編制工作的重視程度。

（二）根據(jù)“矩陣式”管理模式，健全完善財(cái)務(wù)制度體系

“矩陣式”管理模式涉及財(cái)務(wù)預(yù)算業(yè)務(wù)流程、人員管理、分工協(xié)調(diào)等各方面的變化，基層央行應(yīng)從業(yè)務(wù)規(guī)劃、組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)操作流程等方面，全面修訂現(xiàn)有財(cái)務(wù)制度、預(yù)算管理辦法，及時(shí)結(jié)合業(yè)務(wù)需要補(bǔ)充完善預(yù)算科目賬戶體系、預(yù)算管理模式和流程，將相關(guān)部門的權(quán)力責(zé)任制度化，便于全面推進(jìn)。

（三）加快信息系統(tǒng)建設(shè)，優(yōu)化業(yè)務(wù)部門財(cái)務(wù)預(yù)算管理和操作

目前基層央行各業(yè)務(wù)部門預(yù)算編制、匯總還處于手工階段，大大降低了預(yù)算信息的傳遞效率和范圍，影響了各業(yè)務(wù)部門在財(cái)務(wù)預(yù)算管理過程中的參與度。建議建立高效財(cái)務(wù)預(yù)算信息管理系統(tǒng)，通過開發(fā)設(shè)計(jì)預(yù)算編制匯總、預(yù)算執(zhí)行、定額標(biāo)準(zhǔn)制定實(shí)施、績效評價(jià)等系統(tǒng)模塊，將“矩陣式”管理流程、部門權(quán)責(zé)和制度規(guī)范固化到信息系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)信息的溝通與共享。

（四）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，提高重視程度

財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理模式的推廣涉及到各級行各部門的既得利益，可能會給相關(guān)部門增加工作量，迫切需要基層央行黨委思想重視以及業(yè)務(wù)條線的共同參與。應(yīng)當(dāng)加大對財(cái)務(wù)預(yù)算矩陣式”管理模式的概念、必要性、主要內(nèi)容等方面的宣傳培訓(xùn)，使相關(guān)人員從思想上認(rèn)識到粗放式財(cái)務(wù)預(yù)算管理方式的弊端，主動配合推進(jìn)。endprint