高等院校預(yù)算執(zhí)行與控制的基本問題研究

溫航雄

【摘 要】 基于對高等院校預(yù)算管理體制改革發(fā)展需要的考量，政府不斷加強(qiáng)對預(yù)算資金的監(jiān)管力度，構(gòu)建高校預(yù)算執(zhí)行與控制的規(guī)范和程序，試圖有效控制預(yù)算資金收支行為，提高資金使用效益，但在預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算資金使用往往存在監(jiān)管缺失、進(jìn)度失衡、急功近利及投入不平衡等現(xiàn)實(shí)的沖突和困局，文章立足預(yù)算管理的基礎(chǔ)和原則，構(gòu)建預(yù)算管理的基本框架體系，進(jìn)而尋求預(yù)算執(zhí)行和控制的措施和方法，督促預(yù)算執(zhí)行，提高預(yù)算資金使用效率。

【關(guān)鍵詞】 高校審計(jì)； 預(yù)算管理； 預(yù)算執(zhí)行； 預(yù)算控制

【中圖分類號】 G475 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）17-0121-04

一、前言

隨著事業(yè)單位全面預(yù)算管理體制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，預(yù)算項(xiàng)目分類、設(shè)置日益精細(xì)化，事業(yè)單位在參與市場經(jīng)濟(jì)活動過程中，往往需要構(gòu)建分類科學(xué)、制度完善、程序有效、標(biāo)準(zhǔn)合理的預(yù)算資金運(yùn)行體系。近年來，基于對財(cái)政資金監(jiān)管的需要，高等院校逐漸建立起以零基預(yù)算為基礎(chǔ)的預(yù)算管理體系，但在預(yù)算執(zhí)行和控制過程中，客觀上卻急功近利，造成資金浪費(fèi)，形成了現(xiàn)實(shí)的沖突和矛盾。在實(shí)踐操作層面，本著程序與結(jié)果、管理與效益并重的原則，組織主體往往以組織戰(zhàn)略和目標(biāo)計(jì)劃為出發(fā)點(diǎn)，按程序論證、立項(xiàng)、編制、審核、批復(fù)、執(zhí)行、監(jiān)管預(yù)算資金，試圖尋求預(yù)算資金有效運(yùn)行，提高資金使用效率的措施和方法。

二、沖突和困局

（一）預(yù)算資金監(jiān)管缺失

受傳統(tǒng)思維影響，在高等院校參與市場經(jīng)濟(jì)活動日益增多的背景下，預(yù)算論證、立項(xiàng)、編制、申報(bào)等過程中的基本要素管理仍然較為粗放，預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)尚不健全，預(yù)算進(jìn)度設(shè)置及督促機(jī)制尚不完善，不符合市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下預(yù)算管理精細(xì)化、程序化的需要。在預(yù)算管理實(shí)踐中，由于預(yù)算授權(quán)管理、職責(zé)界定、經(jīng)濟(jì)責(zé)任識別及考核標(biāo)準(zhǔn)等方面的缺失，容易造成預(yù)算管理多頭或管理空白的情況，進(jìn)而引發(fā)責(zé)任推諉或責(zé)任缺失的情況，直接導(dǎo)致監(jiān)管失效。

（二）預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度失衡

以零基預(yù)算為基礎(chǔ)的預(yù)算管理體系本質(zhì)上是解決資金使用效率問題，確保年度預(yù)算在預(yù)算年度內(nèi)按照進(jìn)度執(zhí)行完畢，但在預(yù)算執(zhí)行過程，由于預(yù)算規(guī)劃失效、預(yù)算使用方向模糊、計(jì)劃任務(wù)安排不力、預(yù)算資金撥付不平衡等原因引發(fā)預(yù)算執(zhí)行失衡，預(yù)算管理單位基于對預(yù)算資金于預(yù)算年度內(nèi)執(zhí)行完畢的考量，往往忽略對資金使用效率和效益的評估，導(dǎo)致預(yù)算資金在預(yù)算年度末期過度集中執(zhí)行、預(yù)算資金存在較多結(jié)余等預(yù)算年度內(nèi)難以有效執(zhí)行的問題，難以充分發(fā)揮資金使用效率。

（三）預(yù)算執(zhí)行急功近利

一般情況下，專項(xiàng)預(yù)算資金結(jié)余將于預(yù)算年度末期予以清零處理，在現(xiàn)有預(yù)算執(zhí)行考核機(jī)制及其對下年度預(yù)算資金申請影響的驅(qū)使下，為確保專項(xiàng)預(yù)算資金項(xiàng)目和額度獲得審批，預(yù)算管理單位往往急功近利，在預(yù)算年度末季突擊執(zhí)行預(yù)算資金，引發(fā)年末集中采購、集中實(shí)施項(xiàng)目、集中賬務(wù)報(bào)銷、程序未嚴(yán)格履行、價(jià)高質(zhì)次等問題，甚至存在以虛假名目、虛假項(xiàng)目、虛假票據(jù)進(jìn)行預(yù)算資金套現(xiàn)的問題，或者存在建立小金庫、資金體外循環(huán)、公款私用等違反財(cái)經(jīng)法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律的問題，引發(fā)資金配置失效和資源浪費(fèi)。

（四）重點(diǎn)領(lǐng)域資金投入不足

基于組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和市場競爭需要，預(yù)算資金規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化資金資源配置為基本前提，但在實(shí)踐中，由于組織戰(zhàn)略定位不明確、預(yù)算規(guī)劃不科學(xué)、項(xiàng)目論證不充分等原因，導(dǎo)致重點(diǎn)項(xiàng)目資金不足、科研配套資金不到位、重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域資金扶持力度不夠等預(yù)算資金配置失效問題，致使資金使用價(jià)值難以與組織戰(zhàn)略目標(biāo)和計(jì)劃任務(wù)相契合，導(dǎo)致資金使用績效失效。[1]

三、預(yù)算管理的基礎(chǔ)和原則

（一）理性基礎(chǔ)和假定前提

事業(yè)組織為確保財(cái)政資金的合法、科學(xué)、有效使用，根據(jù)預(yù)算法律法規(guī)和財(cái)政授權(quán)撥付主管機(jī)構(gòu)的要求不斷健全預(yù)算規(guī)章體系和預(yù)算管理體制，形成以財(cái)經(jīng)委員會為機(jī)構(gòu)、部門預(yù)算為基點(diǎn)和層次性授權(quán)為責(zé)任履行的預(yù)算實(shí)現(xiàn)機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理規(guī)范程序和設(shè)置項(xiàng)目明細(xì)過程中，應(yīng)當(dāng)確定基本的理性基礎(chǔ)和假設(shè)前提。[2]

1.職責(zé)設(shè)定及責(zé)任區(qū)分

職責(zé)設(shè)定和區(qū)分責(zé)任是組織有效運(yùn)行的基礎(chǔ)框架體系，在實(shí)現(xiàn)組織管理的過程中，需要構(gòu)建內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)并確定職責(zé)范圍，作為管理當(dāng)局權(quán)力延伸和保障實(shí)施的理性基礎(chǔ)。在組織內(nèi)部資金運(yùn)行過程中，管理當(dāng)局為保障資金使用方向，提高資金使用效率，往往需要將部分管理當(dāng)局權(quán)力授予相應(yīng)的職能部門，建立預(yù)算收支管理機(jī)制，區(qū)分責(zé)任，實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部預(yù)算資金得以有效執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。

2.授權(quán)層次與受托責(zé)任

授權(quán)及受托責(zé)任是所有者或管理當(dāng)局基于產(chǎn)權(quán)關(guān)系延伸和監(jiān)管的需要，往往以資金收支管理和控制為切入點(diǎn)，構(gòu)建組織內(nèi)部合理的授權(quán)層次，即在內(nèi)部職責(zé)設(shè)定和責(zé)任區(qū)分的基礎(chǔ)上，管理當(dāng)局將其職權(quán)按層次授予內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)，反映在預(yù)算管理層面，授權(quán)層次即反映在預(yù)算分類設(shè)置、項(xiàng)目明細(xì)及預(yù)算執(zhí)行等方面，將預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算進(jìn)度管理等建立在授權(quán)管理的框架之內(nèi)。

3.經(jīng)濟(jì)責(zé)任的識別和界定

經(jīng)濟(jì)責(zé)任是內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)履行的基本經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，是判斷和評價(jià)崗位職責(zé)和任職情況的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐層面，經(jīng)濟(jì)責(zé)任是崗位職責(zé)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的體現(xiàn)，為界定部門間經(jīng)濟(jì)責(zé)任邊界，管理當(dāng)局以部門業(yè)務(wù)性質(zhì)和職責(zé)為立足點(diǎn)，識別經(jīng)濟(jì)責(zé)任的具體類別和事項(xiàng)，形成經(jīng)濟(jì)責(zé)任書。預(yù)算管理作為經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)運(yùn)行和資金控制的重要組成部分，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任的識別和界定是預(yù)算資金管理的重要標(biāo)準(zhǔn)，能夠有效識別預(yù)算執(zhí)行責(zé)任和績效管理評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。[3]

4.考核標(biāo)準(zhǔn)及績效評價(jià)體系

預(yù)算執(zhí)行效益和控制效果是預(yù)算管理的目標(biāo)和價(jià)值。在實(shí)踐中，為確保執(zhí)行效果，應(yīng)在職責(zé)區(qū)分和經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)、有效、可行的標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)體系，在預(yù)算執(zhí)行過程中，作為參考依據(jù)進(jìn)行執(zhí)行進(jìn)度的評估和考核。endprint

（二）預(yù)算管理的基本原則

1.維持需要與戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合

組織戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)和日常維持是組織資金運(yùn)行實(shí)現(xiàn)的兩個(gè)重要價(jià)值目標(biāo)。在預(yù)算編制過程中，應(yīng)保障組織正常的運(yùn)行秩序，即保障組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)、物資經(jīng)費(fèi)、日常維護(hù)經(jīng)費(fèi)等；同時(shí)考慮到組織戰(zhàn)略規(guī)劃的需要，在預(yù)算編制時(shí)，應(yīng)充分考量組織戰(zhàn)略發(fā)展的需要，應(yīng)使預(yù)算資金傾斜于戰(zhàn)略項(xiàng)目的實(shí)施，如研究型大學(xué)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)將經(jīng)費(fèi)側(cè)重于學(xué)科建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、科研投入、研究人才培養(yǎng)等。

2.常規(guī)項(xiàng)目與專用項(xiàng)目相結(jié)合

組織在預(yù)算資金安排時(shí)，一般設(shè)置公用經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)等常規(guī)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，確保組織正常運(yùn)作。與此同時(shí)，充分考量戰(zhàn)略發(fā)展需要，為實(shí)現(xiàn)組織特定事項(xiàng)或特定的組織目標(biāo)，在預(yù)算項(xiàng)目中設(shè)置專用項(xiàng)目，如教學(xué)改革經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)、修繕經(jīng)費(fèi)、設(shè)備購置經(jīng)費(fèi)、人員培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、基金經(jīng)費(fèi)等。

3.年度預(yù)算與跨期預(yù)算相結(jié)合

在預(yù)算項(xiàng)目設(shè)置和預(yù)算編制的過程中，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目周期確定預(yù)算年度，一般來說，常規(guī)預(yù)算項(xiàng)目或日常維持經(jīng)費(fèi)應(yīng)作為年度預(yù)算，應(yīng)按年度編制和申報(bào)，并在預(yù)算年度內(nèi)執(zhí)行到位。針對實(shí)施周期較長的項(xiàng)目，如科研項(xiàng)目、基建項(xiàng)目等，應(yīng)考慮設(shè)置跨期預(yù)算項(xiàng)目，但考慮到預(yù)算按年申報(bào)的需要，應(yīng)在項(xiàng)目初次申報(bào)時(shí)，充分論證項(xiàng)目實(shí)施年度，規(guī)劃以后年度預(yù)算編制。

4.即期效益與遠(yuǎn)期效益結(jié)合

預(yù)算執(zhí)行的效益顯現(xiàn)依據(jù)預(yù)算的類型，日常經(jīng)費(fèi)預(yù)算一般在本預(yù)算年度發(fā)揮日常維持運(yùn)轉(zhuǎn)功能，顯現(xiàn)即期效益?；诮M織戰(zhàn)略和特定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需要，應(yīng)追求基本建設(shè)、科研經(jīng)費(fèi)等遠(yuǎn)期效益，判斷本項(xiàng)預(yù)算投入是否實(shí)現(xiàn)組織設(shè)定的目標(biāo)。

四、預(yù)算管理的框架體系

根據(jù)財(cái)政資金監(jiān)管的實(shí)際需要，高等院校在預(yù)算管理全過程需要進(jìn)行詳細(xì)的預(yù)算規(guī)劃，充分考量預(yù)算項(xiàng)目要素，規(guī)劃預(yù)算管理程序，識別預(yù)算類別，搭建預(yù)算管理的基本框架。

（一）預(yù)算規(guī)劃

1.戰(zhàn)略目標(biāo)引導(dǎo)。組織戰(zhàn)略發(fā)展、遠(yuǎn)期規(guī)劃及組織目標(biāo)應(yīng)當(dāng)成為組織及其成員一致的奮斗方向和價(jià)值追求，應(yīng)當(dāng)被理解、認(rèn)可和接受。在組織運(yùn)行過程中，在組織成員參與的基礎(chǔ)上，應(yīng)定期制定頒布組織戰(zhàn)略發(fā)展和目標(biāo)綱要，并通過合理渠道進(jìn)行公示，引導(dǎo)組織成員進(jìn)行行為模式選擇，使組織發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)成為自覺行動，進(jìn)而影響預(yù)算資金使用方向，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金績效，有效控制資金。

2.預(yù)算事件管理。預(yù)算事件是預(yù)算管理程序及執(zhí)行過程中的重要環(huán)節(jié)、程序節(jié)點(diǎn)、績效結(jié)果可能性及預(yù)算執(zhí)行偏離影響要素。在預(yù)算實(shí)踐環(huán)節(jié)，預(yù)算事件是組織目標(biāo)和預(yù)算績效實(shí)現(xiàn)的控制關(guān)鍵點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)作為重點(diǎn)關(guān)注的對象。對預(yù)算事件的管理應(yīng)當(dāng)著重于對預(yù)算事件的識別和界定，即以往期預(yù)算執(zhí)行事件和組織規(guī)劃目標(biāo)為基點(diǎn)，修正和控制預(yù)算執(zhí)行偏離要素，重構(gòu)預(yù)算程序，編制詳盡的預(yù)算項(xiàng)目及其明細(xì)手冊，引導(dǎo)資金流向。[4]

3.預(yù)算項(xiàng)目類型識別。預(yù)算項(xiàng)目類別是依據(jù)預(yù)算規(guī)范和組織目標(biāo)確定預(yù)算資金配置方向，確定預(yù)算項(xiàng)目內(nèi)容，以組織戰(zhàn)略領(lǐng)域、預(yù)算資金歸口管理、歸口責(zé)任、資金流向?yàn)榛緟⒖枷颠M(jìn)行預(yù)算項(xiàng)目部類劃分，并以此界定和識別具體的項(xiàng)目類型。根據(jù)高等院校預(yù)算編制規(guī)范及其參與市場經(jīng)濟(jì)活動的情況，大致可以將預(yù)算項(xiàng)目識別為以下類型：（1）日常維持類預(yù)算：包括公用經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)等；（2）采購類預(yù)算：物資采購、設(shè)備采購、圖書采購；（3）教學(xué)實(shí)驗(yàn)類預(yù)算：教學(xué)改革、學(xué)科建設(shè)、實(shí)驗(yàn)設(shè)備購置、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)等；（4）保障類預(yù)算：基本建設(shè)、修繕項(xiàng)目、動力保障等；（5）配套扶持類預(yù)算：學(xué)科建設(shè)配套資金、課題及科研項(xiàng)目配套資金、重點(diǎn)領(lǐng)域扶持等；（6）人力資源發(fā)展預(yù)算：培養(yǎng)深造資金、特殊領(lǐng)域人才培育資金、學(xué)生發(fā)展資金等。

（二）項(xiàng)目預(yù)算的考量要素

1.目標(biāo)設(shè)定。事業(yè)單位組織目標(biāo)設(shè)定大致分為三個(gè)層次：一是以組織戰(zhàn)略和規(guī)劃目標(biāo)為基本點(diǎn)的組織發(fā)展總目標(biāo)；二是以總目標(biāo)為基本前提的組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)目標(biāo)劃分與識別；三是以目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為目的的任務(wù)分解和組織行為模式選擇。在預(yù)算管理實(shí)踐中，目標(biāo)設(shè)定是現(xiàn)實(shí)的首要考量要素，用以引導(dǎo)預(yù)算項(xiàng)目及明細(xì)設(shè)置，優(yōu)化配置資金資源使用方向，以及行為模式選擇，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、資金、行為的統(tǒng)一與契合。

2.調(diào)研論證情況。科學(xué)的預(yù)算項(xiàng)目管理機(jī)制的構(gòu)建，應(yīng)立足于組織目標(biāo)、組織利益和工作具體實(shí)際，對項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境、法規(guī)政策、實(shí)施條件、價(jià)值選擇、結(jié)果實(shí)現(xiàn)可能性及效益實(shí)現(xiàn)等事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查研究，并對程序操作、行為實(shí)施及結(jié)果實(shí)現(xiàn)的可能性進(jìn)行論證、評價(jià)和判斷，形成切實(shí)可行的調(diào)查論證報(bào)告。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)，合理設(shè)置和劃分預(yù)算項(xiàng)目及其明細(xì)，確立實(shí)施方案，保證項(xiàng)目有效實(shí)施。

3.預(yù)算項(xiàng)目及額度。預(yù)算項(xiàng)目及其明細(xì)設(shè)置直接決定預(yù)算資金配置和使用方向，根據(jù)組織目標(biāo)及項(xiàng)目績效預(yù)期的情況，遵循項(xiàng)目重要性原則，詳細(xì)編制項(xiàng)目及其明細(xì)，形成切實(shí)可行的預(yù)算手冊，并根據(jù)項(xiàng)目論證及規(guī)模核定預(yù)算項(xiàng)目概算，控制預(yù)算資金的合理規(guī)模，防止預(yù)算資金浪費(fèi)、超額或不足。

4.授權(quán)層次及類別。在執(zhí)行管理權(quán)限和預(yù)算執(zhí)行實(shí)踐的具體過程中，基于受托責(zé)任、授權(quán)管理及內(nèi)部管理控制的需要，管理當(dāng)局根據(jù)職責(zé)劃分和經(jīng)濟(jì)責(zé)任識別，合理劃分預(yù)算項(xiàng)目管理及經(jīng)費(fèi)審批歸口管理的級別及權(quán)限，設(shè)置授權(quán)審批層次，明確界定預(yù)算管理機(jī)構(gòu)或部門間的責(zé)任，并對預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施分類管理，保證預(yù)算資金合理有效使用。

5.撥付及執(zhí)行進(jìn)度安排。預(yù)算撥付及執(zhí)行是預(yù)算管理的核心步驟和重要要素，在預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)過程中，往往缺乏撥付及執(zhí)行進(jìn)度規(guī)范制約的制度設(shè)計(jì)和要求，對執(zhí)行截至日期及執(zhí)行效果的表達(dá)不夠明確，在預(yù)算管理過程中無法通過制度衡量和監(jiān)督執(zhí)行進(jìn)度情況。在實(shí)踐中，應(yīng)將預(yù)算撥付及執(zhí)行進(jìn)度作為預(yù)算申報(bào)中重要的考量因素，并設(shè)置相應(yīng)的執(zhí)行責(zé)任及懲戒機(jī)制，規(guī)制預(yù)算執(zhí)行行為。

6.歸口責(zé)任?；趯哟问跈?quán)而產(chǎn)生的歸口責(zé)任也應(yīng)具有層次性和系統(tǒng)性的基本特征，即形成以管理責(zé)任為全局、內(nèi)部機(jī)構(gòu)（部門）責(zé)任支撐和經(jīng)濟(jì)責(zé)任指標(biāo)為內(nèi)容、責(zé)任執(zhí)行和落實(shí)為目的歸口責(zé)任體系，統(tǒng)籌規(guī)劃預(yù)算經(jīng)費(fèi)和資金配置，提高資金使用效率。endprint

7.盈余處理。一般而言，“零基預(yù)算”作為基本的預(yù)算編制原則，確保項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)按用途使用，防止資金挪用或存量結(jié)余。在經(jīng)費(fèi)審批時(shí)，應(yīng)根據(jù)組織目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)性質(zhì)和績效追求為前提，確定預(yù)算資金盈余處理原則：（1）結(jié)余分配或留用，主要適用于公用經(jīng)費(fèi)和日常經(jīng)費(fèi)；（2）專項(xiàng)預(yù)算年末清零，主要適用于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和效益實(shí)現(xiàn)期限較短的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目；（3）長期項(xiàng)目分年申報(bào)，主要適用于跨年實(shí)施的長期項(xiàng)目、科研項(xiàng)目或?qū)W科規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目等。

8.考核及監(jiān)管。依據(jù)科學(xué)的指標(biāo)體系對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行考核和監(jiān)管是預(yù)算管理績效實(shí)現(xiàn)的重要手段，在預(yù)算管理實(shí)踐中，通過考核和監(jiān)管識別預(yù)算歸口管理和使用部門的責(zé)任，評價(jià)和判斷組織績效和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。在預(yù)算編制和申報(bào)過程中，應(yīng)在既定監(jiān)管層次設(shè)置的基礎(chǔ)上，將預(yù)算執(zhí)行考核情況作為重要考量要素和責(zé)任落實(shí)路徑。

（三）預(yù)算管理程序

基于內(nèi)容與程序同等重要的原則，預(yù)算管理程序的公正、合理、高效是預(yù)算有效執(zhí)行和資金控制的重要保障，能夠確保資金資源合理配置和有效流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)組織規(guī)劃目標(biāo)和績效實(shí)現(xiàn)的基本價(jià)值選擇。

1.項(xiàng)目方案論證與立項(xiàng)。基于組織及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的目標(biāo)任務(wù)和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的實(shí)際需要，在項(xiàng)目實(shí)施前，應(yīng)對項(xiàng)目實(shí)施的環(huán)境、政策水平、方案可行性、程序設(shè)計(jì)、技術(shù)指標(biāo)、實(shí)現(xiàn)路徑、執(zhí)行力及監(jiān)管等方面，通過問詢、聽證、咨詢、實(shí)地測試及結(jié)果預(yù)測等手段和措施進(jìn)行必要的可能性測試，編制詳盡的項(xiàng)目實(shí)施方案和結(jié)果預(yù)判，考察項(xiàng)目實(shí)施的可能性和效益性，確立預(yù)算項(xiàng)目名目，進(jìn)行立項(xiàng)申報(bào)。

2.預(yù)算項(xiàng)目編制與審核。在預(yù)算規(guī)劃的基礎(chǔ)上，依據(jù)分類編制、歸口管理、責(zé)任明晰、上下聯(lián)動的原則，進(jìn)行預(yù)算項(xiàng)目的識別和設(shè)定，并以組織規(guī)劃目標(biāo)和績效價(jià)值選擇確定預(yù)算資金使用方向和，配置資金資源，采取下屬部門申報(bào)和管理當(dāng)局（或歸口）部門審核項(xiàng)結(jié)合的原則，編制和審核預(yù)算項(xiàng)目資金，確定預(yù)算明晰合理的資金規(guī)模，提高資金使用效率。

3.預(yù)算分類編制。預(yù)算類型識別是確定預(yù)算資金分配方向和使用領(lǐng)域的重要途徑，在預(yù)算管理實(shí)踐中，應(yīng)以歸口和使用為基本原則，結(jié)合項(xiàng)目的性質(zhì)、領(lǐng)域、規(guī)模、重要性等進(jìn)行預(yù)算分類編制，確定合理的預(yù)算額度，形成部門預(yù)算草案。

4.預(yù)算答辯與審查。財(cái)經(jīng)委員會根據(jù)組織總體經(jīng)費(fèi)規(guī)劃和目標(biāo)設(shè)定，對預(yù)算申報(bào)草案進(jìn)行充分的預(yù)算審查和咨詢，對預(yù)算編制、立項(xiàng)、額度、明細(xì)、執(zhí)行等事項(xiàng)進(jìn)行問詢和答辯，判定是否與組織戰(zhàn)略目標(biāo)及任務(wù)契合、是否違背政策、是否脫離實(shí)際等，形成預(yù)算草案。

5.調(diào)整與修正。對于答辯與審查過程中存在的超額申報(bào)、違規(guī)申報(bào)、瑕疵申報(bào)及虛假申報(bào)等問題，可以要求預(yù)算管理部門再次進(jìn)行項(xiàng)目論證和資金規(guī)模概算，調(diào)整和修正預(yù)算草案后重新申報(bào)，重大事項(xiàng)應(yīng)再次進(jìn)行答辯和審查。

6.批復(fù)與授權(quán)。組織內(nèi)權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)通過預(yù)算草案，形成年度部門預(yù)算，并依據(jù)項(xiàng)目類別、項(xiàng)目性質(zhì)、金額大小等設(shè)置資金使用批復(fù)權(quán)限，同時(shí)根據(jù)預(yù)算資金基本考量要素對預(yù)算資金使用和批復(fù)予以必要的描述，約束預(yù)算管理和執(zhí)行行為。

7.項(xiàng)目實(shí)施。項(xiàng)目管理部門根據(jù)預(yù)算批復(fù)和授權(quán)結(jié)果，依法實(shí)施項(xiàng)目，設(shè)置必要的實(shí)施調(diào)研、項(xiàng)目招投標(biāo)、實(shí)施過程監(jiān)管、結(jié)果驗(yàn)收和績效考核等方面的程序和規(guī)范，引導(dǎo)預(yù)算項(xiàng)目績效和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

8.預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，對重點(diǎn)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，設(shè)置監(jiān)管節(jié)點(diǎn)，關(guān)注預(yù)算資金流向和使用方向，加強(qiáng)對預(yù)算資金進(jìn)度款支付的審核，定期督促核查預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，保障預(yù)算資金按進(jìn)度計(jì)劃執(zhí)行。

9.考核及績效評價(jià)。以職責(zé)、授權(quán)、責(zé)任指標(biāo)體系為重要的參考系，對預(yù)算執(zhí)行過程和結(jié)果進(jìn)行考核，形成考核報(bào)告和績效評價(jià)報(bào)告，客觀評價(jià)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和效果，判斷資金使用效益和組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。

10.批判與反思?；趯芾硇б婧徒M織規(guī)劃目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)，在預(yù)算管理實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)對執(zhí)行不力和效果不佳的預(yù)算項(xiàng)目，實(shí)施必要的批判和反思，界定責(zé)任主體和責(zé)任類型，尋求問題所處的重要環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，重新審視項(xiàng)目實(shí)施程序，重構(gòu)或追加預(yù)算資金控制流程，引導(dǎo)預(yù)算管理行為。

11.追加預(yù)算控制，應(yīng)遵循預(yù)算管理程序進(jìn)行報(bào)批。

五、預(yù)算執(zhí)行和控制的具體措施與方法

基于預(yù)算框架體系的構(gòu)建，在預(yù)算管理實(shí)踐中，以預(yù)算規(guī)劃、預(yù)算考量要素及預(yù)算類型識別為實(shí)質(zhì)內(nèi)容，構(gòu)建具體的預(yù)算執(zhí)行和控制的措施和手段，形成預(yù)算責(zé)任、預(yù)算項(xiàng)目、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和公示制度為基本內(nèi)容的預(yù)算執(zhí)行和控制模式。[5]

（一）層次性受托責(zé)任識別

1.組織與機(jī)構(gòu)。預(yù)算執(zhí)行與控制應(yīng)該作為一種統(tǒng)一協(xié)作的組織運(yùn)行機(jī)制，識別項(xiàng)目管理及具體實(shí)施責(zé)任主體、程序?qū)嵤┲黧w、合同協(xié)議聯(lián)合會簽主體、資產(chǎn)管理主體、資金控制和報(bào)銷主體、監(jiān)督資金合法收支主體、違紀(jì)審查主體等部門間責(zé)任，建立部門間聯(lián)席工作機(jī)制，協(xié)調(diào)和處理管理多頭或監(jiān)管空白的事項(xiàng)。

2.規(guī)范與程序。健全預(yù)算編制引導(dǎo)、論證、立項(xiàng)、批復(fù)、執(zhí)行、進(jìn)度督促、考核和懲戒等科學(xué)管理規(guī)范體系，細(xì)化工作環(huán)節(jié)，構(gòu)建符合組織規(guī)劃發(fā)展和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的預(yù)算管理規(guī)章制度，通過預(yù)算管理，加強(qiáng)對預(yù)算資金的控制和監(jiān)管，節(jié)約資金，提高效益。同時(shí)建立預(yù)算管理程序和預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施程序，構(gòu)建以授權(quán)和責(zé)任為基礎(chǔ)的立項(xiàng)程序、招投標(biāo)程序、合同管理程序、監(jiān)理程序、驗(yàn)收程序、結(jié)算程序、復(fù)核程序等程序體系，確保程序合法。

3.目標(biāo)與任務(wù)。受托責(zé)任的落實(shí)和識別具體表現(xiàn)為基于目標(biāo)設(shè)定及落實(shí)的任務(wù)分解和完成。在組織內(nèi)部，一般存在組織戰(zhàn)略目標(biāo)、長期規(guī)劃目標(biāo)及年度目標(biāo)等類型，在預(yù)算管理實(shí)踐中，為確保資金的撥付和控制，一般采取責(zé)任歸口劃分的方法將組織任務(wù)進(jìn)行分解，落實(shí)到具體責(zé)任機(jī)構(gòu)和責(zé)任人，并將目標(biāo)和任務(wù)作為績效考核、以后年度預(yù)算撥付額度控制及責(zé)任落實(shí)與獎懲的重要組成部分和考量要素，以達(dá)到預(yù)算有效執(zhí)行和控制的目的。

（二）預(yù)算項(xiàng)目界定與識別endprint

1.充分的可行性論證。可行性直接決定項(xiàng)目實(shí)施的成果和經(jīng)濟(jì)效益，任何項(xiàng)目的實(shí)施均應(yīng)以政策法規(guī)為規(guī)范、以組織戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃為基點(diǎn)、以項(xiàng)目事實(shí)的客觀內(nèi)容和需要為基礎(chǔ)進(jìn)行充分的調(diào)研和可行性分析，確立組織目標(biāo)和價(jià)值，構(gòu)建結(jié)果預(yù)測和效益評判機(jī)制，編制可操作的項(xiàng)目實(shí)施方案和評價(jià)指標(biāo)，形成可行性論證報(bào)告作為管理當(dāng)局決策的參考依據(jù)。

2.編制科學(xué)預(yù)算手冊?？刹僮餍允穷A(yù)算執(zhí)行和資金控制的基礎(chǔ)，在預(yù)算編制過程中，應(yīng)當(dāng)在論證的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)部門預(yù)算編制和申報(bào)，基于職責(zé)和目標(biāo)任務(wù)形成預(yù)算分類項(xiàng)目及明細(xì)編制規(guī)范和明細(xì)目錄，將所有預(yù)算項(xiàng)目納入科學(xué)化、體系化的預(yù)算項(xiàng)目及明細(xì)手冊，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的精細(xì)化管理，指引預(yù)算責(zé)任部門控制和執(zhí)行。

3.預(yù)算控制與管理。在預(yù)算管理實(shí)踐中，可行性論證和預(yù)算項(xiàng)目手冊僅作為預(yù)算有效執(zhí)行的基礎(chǔ)和前提條件，而對預(yù)算執(zhí)行的引導(dǎo)和督促是預(yù)算績效評價(jià)和考核重要環(huán)節(jié)，基于預(yù)算管理和控制的需要，應(yīng)設(shè)置明確的撥付及執(zhí)行進(jìn)度，構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行授權(quán)責(zé)任追蹤機(jī)制，定期進(jìn)行有效的執(zhí)行信息披露和公示，設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或人員進(jìn)行監(jiān)督和績效考核，并評估預(yù)算項(xiàng)目與組織目標(biāo)的契合性，構(gòu)建預(yù)算項(xiàng)目競爭淘汰機(jī)制。

（三）評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建

1.授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)體系。構(gòu)建以授權(quán)層次為標(biāo)準(zhǔn)的歸口責(zé)任主體和責(zé)任識別機(jī)制，形成內(nèi)部授權(quán)規(guī)范，構(gòu)建管理當(dāng)局、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)、責(zé)任崗位等三位一體的責(zé)任分解機(jī)制及授權(quán)層級設(shè)置。

2.職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系。以部門性質(zhì)和業(yè)務(wù)分類為基礎(chǔ)，劃分部門職責(zé)，界定職責(zé)邊界，構(gòu)建職責(zé)獨(dú)立、部門間協(xié)作有序的職責(zé)體系。以組織內(nèi)各崗位為基點(diǎn)，建立明確職責(zé)級次分層，列示職責(zé)目錄表單，并作為評價(jià)的重要指標(biāo)。

3.經(jīng)濟(jì)責(zé)任。確定組織內(nèi)部門負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任指標(biāo)，識別經(jīng)濟(jì)責(zé)任范圍，形成與職能匹配的經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系。在實(shí)踐中，應(yīng)設(shè)置部門、負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任指標(biāo)和清單，形成經(jīng)濟(jì)責(zé)任書，以此評判經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行和績效實(shí)現(xiàn)情況。

4.監(jiān)管及評價(jià)。根據(jù)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和資金控制規(guī)范要求，設(shè)置“自覺執(zhí)行——?dú)w口部門督促——財(cái)務(wù)部門核查——監(jiān)督部門審核”級次性監(jiān)管機(jī)制，制定實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)表監(jiān)管意見，評價(jià)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果及成效，評價(jià)績效。

5.獎勵與懲戒機(jī)制。對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不力或資金控制失效的行為，制定獎勵和懲戒管理規(guī)范，防止推諉、扯皮、故意或過失造成損失、瀆職、監(jiān)管多頭或監(jiān)管空白現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）信息公開

為確保預(yù)算管理行為公開透明，應(yīng)強(qiáng)化公開監(jiān)督機(jī)制，實(shí)施信息公開：（1）實(shí)施程序公開；（2）賬務(wù)報(bào)銷流程及憑據(jù)資料要求公開；（3）定期督促，按計(jì)劃完成預(yù)算進(jìn)度，并進(jìn)行公示；（4）實(shí)施預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)管和結(jié)果審核，對成果及效益性進(jìn)行績效評價(jià)。

六、結(jié)語

預(yù)算管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，在實(shí)踐層面，應(yīng)當(dāng)將預(yù)算資金的執(zhí)行和控制放在組織運(yùn)行的總體框架之內(nèi)，建立協(xié)調(diào)一致、合作有效的協(xié)作運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化資金配置方向和領(lǐng)域，規(guī)范撥付及使用進(jìn)度。在事業(yè)單位財(cái)政資金撥付方式和評價(jià)體系轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，確保組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是預(yù)算管理的基本的價(jià)值取向，預(yù)算資金的使用既要提高使用效率，又要防止預(yù)算項(xiàng)目申請和使用過于急功近利和末期突擊使用，提高使用效益。

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