淺談經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與行政問責(zé)機(jī)制的關(guān)系

高博

摘 要：黨的十八大報(bào)告賦予經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)建立權(quán)責(zé)對(duì)稱的權(quán)力制約和監(jiān)督職能，對(duì)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，推動(dòng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)決策、民主決策、依法行政、勤政廉政提出了明確要求，同時(shí)也為審計(jì)機(jī)關(guān)如何利用領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行問責(zé)指明了方向。探索經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督和行政問責(zé)體制建立與健全之間的關(guān)系，并發(fā)揮相互建設(shè)性作用，將具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì) 行政問責(zé)機(jī)制 關(guān)系

中圖分類號(hào)：F239.47 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）05（a）-164-02

1 行政問責(zé)機(jī)制的概念及現(xiàn)行狀況

行政問責(zé)機(jī)制是指一級(jí)政府對(duì)同級(jí)政府組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位和下級(jí)政府的行政主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍由于故意或者重大過失，不履行或者不正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為，實(shí)行政府內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究制度。

筆者認(rèn)為，行政問責(zé)主要有行政系統(tǒng)內(nèi)部的上下級(jí)之間的問責(zé)和行政體系之外的問責(zé)主體對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)兩種類型。而審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)對(duì)象絕大多數(shù)為本級(jí)政府相關(guān)部門及單位的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，而這些部門單位與審計(jì)部門是平級(jí)關(guān)系，所以將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)看作是行政系統(tǒng)內(nèi)部的上下級(jí)之間的問責(zé)，是不正確的。但經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)也不是行政體系外權(quán)力機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨、公眾等外部力量的問責(zé)。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，如果發(fā)現(xiàn)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部有嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)行為，需要進(jìn)行問責(zé)，必須采取審計(jì)移送的方式，才能得到問責(zé)和處理。這也成為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)效率不高、問責(zé)力度不大的主要原因。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在行政問責(zé)機(jī)制中的作用發(fā)揮方面尚存在明顯的弊端和不足。

從責(zé)任追究的內(nèi)容上看，存在“二注重二忽視”的情況。一是注重查處各類違紀(jì)違規(guī)問題，忽視失職瀆職問題的責(zé)任追究。比如某領(lǐng)導(dǎo)干部存在侵吞國有資產(chǎn)或侵占、挪用涉農(nóng)資金等問題，即使金額不大，也必然要受到嚴(yán)肅查處，而失職瀆職形成的重大損失浪費(fèi)，只要沒有裝在自己的腰包里，也一般不會(huì)嚴(yán)肅追責(zé)；二是注重事后造成嚴(yán)重后果的責(zé)任追究，忽視事前決策和事中管理的責(zé)任追究。通常，一旦造成嚴(yán)重后果，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成惡劣影響的，必然會(huì)追究相關(guān)部門和單位責(zé)任人的責(zé)任，而對(duì)事前決策不正確、事中管理不嚴(yán)格的問題，則多數(shù)追究不到位或干脆不予追究。

從責(zé)任追究的主體上看，存在只對(duì)“事”不對(duì)“人”的情況。在審計(jì)機(jī)關(guān)披露的各類審計(jì)報(bào)告中，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告反映問題相對(duì)較少，而反映問題最多的是其他類型的審計(jì)報(bào)告，其主要問題表述多為 “某部門或某單位存在某問題”，而決策者和管理者卻被隱晦掉了。如果必須要有人為事“承擔(dān)責(zé)任”，也通常是追下不追上、追小不追大、追軟不追硬、追疏不追近，追執(zhí)行者不追決策者、追當(dāng)事人不追管理者。

2 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與行政問責(zé)客觀上存在依存關(guān)系

一是行政問責(zé)貫徹落實(shí)的有效保障的前提條件是必須有專門機(jī)構(gòu)，對(duì)政府行政行為進(jìn)行監(jiān)督并界定責(zé)任。行政監(jiān)督是多方位的，行使監(jiān)督和問責(zé)職權(quán)主體也是多層次的，如人大、紀(jì)檢（監(jiān)察）、組織、人事等各部門均擔(dān)負(fù)著不同監(jiān)督職責(zé)，社會(huì)公眾也具有對(duì)行政行為的監(jiān)督權(quán)利。國家審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)政府或政府部門在行使公共管理職能中發(fā)揮作用進(jìn)行評(píng)價(jià)及責(zé)任界定，能夠?yàn)樾姓栘?zé)提供切實(shí)可靠的依據(jù)。

二是實(shí)施行政問責(zé)制度是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的配套制度基石，與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度密不可分，相輔相成。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)側(cè)重于“定責(zé)”，行政問責(zé)制度側(cè)重于“問責(zé)”?！皢栘?zé)”是建立在“定責(zé)”的基礎(chǔ)上，而“定責(zé)”往往需要通過“問責(zé)”來體現(xiàn)。如果沒有行政問責(zé)機(jī)制支撐，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)效果將大打折扣，反之如果經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)未按照行政問責(zé)機(jī)制要求實(shí)施，也難以發(fā)揮其震攝作用。

三是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是行政問責(zé)體系的重要組成部分。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是通過區(qū)分行政首長行政責(zé)任特別是經(jīng)濟(jì)責(zé)任，為實(shí)施行政問責(zé)提供前提和基礎(chǔ)，在整個(gè)行政問責(zé)體系中起到問責(zé)啟動(dòng)觸發(fā)器的重要功能，是不可缺失的重要組成部分。

3 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在推動(dòng)行政問責(zé)機(jī)制建立方面的作用

3.1 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)具備推進(jìn)行政問責(zé)機(jī)制建立的條件

審計(jì)產(chǎn)生于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系，作為一項(xiàng)具有獨(dú)立性的監(jiān)督活動(dòng)，其形式上的獨(dú)立性和實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立性，是其他職能部門所不具備的特點(diǎn)，在行政問責(zé)制度建設(shè)中，會(huì)起到其他職能部門無法比擬的先天優(yōu)勢(shì)。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容具有客觀性、定量性，其審計(jì)程序的法定性，能夠保證客觀、準(zhǔn)確、科學(xué)地反映出領(lǐng)導(dǎo)干部是否依法行政和全面履責(zé)的情況。在行政問責(zé)過程中，紀(jì)檢（監(jiān)察）、組織、人事部門，用傳統(tǒng)的定性考核方法難以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部做出全面科學(xué)的評(píng)價(jià)，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以政府及部門、單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支為基礎(chǔ)，用財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)其任職期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和工作業(yè)績(jī)，通過定性和定量分析相結(jié)合，能夠客觀、真實(shí)地反映工作實(shí)績(jī)和存在的問題。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)特有的“免疫系統(tǒng)”的功能，充分發(fā)揮了其在行政問責(zé)機(jī)制中的建設(shè)性作用。通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，一方面按照權(quán)責(zé)一致的原則對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行評(píng)價(jià)，改變了個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)中存在的“有權(quán)無責(zé)”狀態(tài)；另一方面，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間經(jīng)濟(jì)責(zé)任、工作業(yè)績(jī)和廉潔自律等方面做出客觀公正評(píng)價(jià)，能夠督促領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真履職，廉潔從政，并且能夠有效查處政府及相關(guān)部門財(cái)政收支和相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的違規(guī)違紀(jì)問題，督促相關(guān)單位和部門建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，提高管理水平。

3.2 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容與行政問責(zé)方向相適應(yīng)

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行軌跡為導(dǎo)向，以全部政府性資金為主線的重點(diǎn)，與行政問責(zé)事項(xiàng)基本一致，都存在主要評(píng)審領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)煞矫娴呢?zé)任。首先是行政管理責(zé)任。一是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)重大經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性進(jìn)行評(píng)審。二是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合規(guī)性、合法性進(jìn)行評(píng)審。三是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的資金、資產(chǎn)、債務(wù)管理等情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。其次是貫徹政策法規(guī)責(zé)任。一是國家經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)經(jīng)法規(guī)的貫徹落實(shí)情況。二是內(nèi)控制度建設(shè)及執(zhí)行情況。領(lǐng)導(dǎo)干部的行政管理責(zé)任、貫徹政策法規(guī)責(zé)任與其他責(zé)任，諸如發(fā)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任、民生改善責(zé)任、廉政建設(shè)責(zé)任、政府救助責(zé)任等即是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)關(guān)注的主要內(nèi)容，也是行政問責(zé)的重點(diǎn)方向，兩者相輔相成，互相適應(yīng)。

3.3 發(fā)揮好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在行政問責(zé)中的建設(shè)性作用

一是要發(fā)揮審計(jì)先導(dǎo)者作用。要以領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為抓手，著眼于經(jīng)濟(jì)決策、管理、經(jīng)費(fèi)安排使用、財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行、政策落實(shí)等事項(xiàng)，以十八屆六中全會(huì)中指出的政令不暢，上有政策，下有對(duì)策，不作為，慢作為，亂作為；利用權(quán)力進(jìn)行暗箱操作，或者參與資金運(yùn)作，搞一言堂、權(quán)錢交易等問題為重點(diǎn)，進(jìn)行深入有效的監(jiān)督檢查，做出實(shí)事求是的審計(jì)結(jié)論。

二要發(fā)揮聯(lián)合者的作用。要把握審計(jì)成果運(yùn)用重點(diǎn)，形成問責(zé)“大合力”。要利用審檢反腐協(xié)作機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、政府間聯(lián)合整改審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的機(jī)制，以及向人大報(bào)告預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作情況，向黨委政府報(bào)送審計(jì)信息，向社會(huì)公告審計(jì)結(jié)果，將審計(jì)檢查發(fā)現(xiàn)的問題和案件線索，及時(shí)全面客觀地進(jìn)行匯報(bào)、公告和移送，把黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督、司法監(jiān)督等監(jiān)督力量整合到一起，為其他監(jiān)督類型的啟動(dòng)和實(shí)施，創(chuàng)造“點(diǎn)燃和催化”條件，同時(shí)，要發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，積極配合紀(jì)委、政府督查機(jī)構(gòu)等開展執(zhí)紀(jì)和政策執(zhí)行監(jiān)督，從而改善監(jiān)督力量相對(duì)分散和自成一體的狀況，堵塞監(jiān)督的漏洞，形成強(qiáng)大的監(jiān)督合力和實(shí)效。

三要發(fā)揮推動(dòng)者的作用。要加強(qiáng)源頭治理，圍繞把黨紀(jì)挺在前面、落實(shí)從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任、落實(shí)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)“四種形態(tài)”、推進(jìn)依法行政、開展反腐敗斗爭(zhēng)的要求，使審計(jì)監(jiān)督與制度治黨同頻共振。要敢于動(dòng)真碰硬，敢講真話，敢報(bào)實(shí)情，敢揭真相，發(fā)揮促進(jìn)和建設(shè)性作用。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和腐敗問題“零容忍”，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違反黨紀(jì)黨規(guī)國法問題，要緊盯不放，審深審?fù)笇弻?shí)，推動(dòng)問責(zé)究責(zé)，促進(jìn)形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排，促進(jìn)形成廉潔政治。