公私伙伴關(guān)系：高等職業(yè)教育市場化推動下校企合作機(jī)制創(chuàng)新模式

曹夢婷?方華明

摘 要 高職教育市場化內(nèi)涵與高等教育市場化基本一致，但其行動表現(xiàn)卻具有特殊性，即以“校企合作、協(xié)同育人”為核心。當(dāng)前校企合作機(jī)制仍面臨中央集權(quán)式管理傾向、利益相關(guān)主體參與積極性低兩大困境。這些內(nèi)外部動因催化了校企合作辦學(xué)機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)程，而公私伙伴關(guān)系成為探索革新校企合作機(jī)制的積極嘗試。觀念轉(zhuǎn)變，堅持有效性、效率、公平和受益人、可持續(xù)發(fā)展原則，形成“識別定位、協(xié)調(diào)管理、評估反饋、變革轉(zhuǎn)型”的跨界機(jī)制成為引入公私伙伴關(guān)系推動校企合作機(jī)制創(chuàng)新的三大策略。

關(guān)鍵詞 公私伙伴關(guān)系；高等職業(yè)教育；市場化；校企合作；機(jī)制創(chuàng)新

中圖分類號 G717 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）22-0008-07

按照十八屆三中全會關(guān)于“政府購買服務(wù)”的政府改革精神，以《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利”來激活職業(yè)教育辦學(xué)活力為著力點深入探討可以發(fā)現(xiàn)，在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，公私伙伴關(guān)系（Public-Private Partnerships，PPP）成為探討我國高等職業(yè)教育市場化推動下校企合作機(jī)制創(chuàng)新的一條新思路，其能極大調(diào)動社會參與積極性，在實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的同時，實現(xiàn)高等職業(yè)教育治理與教學(xué)服務(wù)質(zhì)量的提升。盡管在教育領(lǐng)域踐行PPP引來了不少爭議，反對者認(rèn)為，PPP將會導(dǎo)致教育私有化，降低政府對公共服務(wù)的控制力等，而且作為確定利益相關(guān)者的教師和其他雇員認(rèn)為，公私合作伙伴會威脅其工作穩(wěn)定性，進(jìn)而做出反抗[1]。然而，職業(yè)教育領(lǐng)域的PPP極具活力、靈活性與吸引力，它能帶來一些明顯的效益，即成本效益，克服對集中化和剛性政府官僚機(jī)構(gòu)過度依賴地方需求的應(yīng)對，以及對行業(yè)引導(dǎo)的持續(xù)知識創(chuàng)新刺激下的工作實踐變革的適應(yīng)[2]。另外，國際良好實踐證明，PPP的引入并不會使人力資本的渴望和學(xué)校教育的長期社會公平價值觀對立，是一種對既不違背公平與效率價值又不否定有償回報的社會治理措施的嘗試[3]。隨著以校企合作為核心的高等職業(yè)教育市場化實踐的推進(jìn)，引入PPP不失為校企合作機(jī)制革新的第三條道路。本文將沿著高等職業(yè)教育市場化內(nèi)涵及其行動表現(xiàn)的探索，尋求我國高職引入PPP的必然性與創(chuàng)新機(jī)制框架。

一、高等職業(yè)教育市場化內(nèi)涵及其行動表現(xiàn)

高等職業(yè)教育市場化是高等職業(yè)教育發(fā)展變革的趨勢之一，也是提升我國高職質(zhì)量的必經(jīng)過程。比較普遍的觀點認(rèn)為，高等教育市場化是指引入市場機(jī)制，使高等教育具有市場性[4]。其表現(xiàn)主要包括：解除管制、消除壟斷和私有化（民營化）[5]。高等教育市場化的具體表現(xiàn)主要包括全球化影響下宏觀層面政府監(jiān)督下放寬高等教育服務(wù)市場準(zhǔn)入，通過市場競爭促進(jìn)資源優(yōu)化配置，提升教育質(zhì)量，中觀層面政府下放開高等院校財務(wù)、人事、課程等決策權(quán)，以及微觀層面高等院校的市場化運營。但是，市場化并不是把教育一味推向市場，而是避免“單一財政視角”教育改革的局限[6]。顯然，作為高等教育中的重要組成部分，高等職業(yè)教育市場化內(nèi)涵與高等教育市場化內(nèi)涵基本一致，但其行動表現(xiàn)既有延續(xù)性又有類型特殊性。作為與普通高等院校不同類型的高等職業(yè)院校，有著與行業(yè)企業(yè)、勞動力市場相對復(fù)雜又密切的聯(lián)系，以高素質(zhì)技能技術(shù)人才為培養(yǎng)目標(biāo)以及“接近于完全競爭市場，同種產(chǎn)品差異化小的市場結(jié)構(gòu)”等特點[7]。因此，全球化影響下高等職業(yè)教育市場化行動表現(xiàn)為：

（一）協(xié)同行業(yè)企業(yè)實現(xiàn)高等職業(yè)教育走出去

高等職業(yè)教育國際化是高等職業(yè)教育發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，其與高等職業(yè)教育發(fā)展水平、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r緊密相關(guān)，是提升高職院校辦學(xué)水平、提高我國高等職業(yè)教育國際影響力的有效途徑[8]。隨著我國高等職業(yè)教育在數(shù)量與規(guī)模上迅猛發(fā)展，探索高職教育如何走出去成為高等職業(yè)教育國際化發(fā)展的重要突破口之一，且已有的關(guān)于高等職業(yè)教育走出去的政策規(guī)定（如2002年教育部發(fā)布的《高等學(xué)校境外辦學(xué)暫行管理辦法》以及2014年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中“推動與中國企業(yè)和產(chǎn)品‘走出去相配套的職業(yè)教育發(fā)展模式”）、“教育輸出”相關(guān)理論研究以及“發(fā)展階段”實踐探索經(jīng)驗等已經(jīng)為高職教育走出去奠定了一定基礎(chǔ)[9]。

值得指出的是，在“一帶一路”國家戰(zhàn)略推進(jìn)下，我國協(xié)同企業(yè)“走出去”的高等職業(yè)教育重新煥發(fā)出跨境辦學(xué)、境外校企合作辦學(xué)的活力，為企業(yè)與高等職業(yè)教育共同“走出去”提供了典型實踐示范與模式探索。截至2016年12月底，已有十余所高職院校與行業(yè)企業(yè)在境外合作辦學(xué)，為當(dāng)?shù)睾臀覈Ｍ馄髽I(yè)培養(yǎng)急需的應(yīng)用型技術(shù)技能人才。例如，基于多年援外培訓(xùn)實踐與經(jīng)驗，2016年10月，寧波職業(yè)技術(shù)學(xué)院與浙江天時國際有限公司、貝寧ERCO學(xué)院等共建中非（貝寧）職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)學(xué)院，培養(yǎng)貝寧地區(qū)急需的專業(yè)技能人才，如發(fā)電機(jī)維修、汽車維修、建筑設(shè)計與施工等專業(yè)人才，而招生則結(jié)合中資企業(yè)推薦和學(xué)校自主招生來確定[10]。

（二）在政府監(jiān)督與行業(yè)指導(dǎo)下，企業(yè)與院校成為高等職業(yè)教育辦學(xué)雙主體

高職院校的法律地位具有雙重性，即在行政領(lǐng)域內(nèi)“以行政相對人或行政主體的身份”運作，在民事領(lǐng)域“以平等主體的身份參與市場經(jīng)濟(jì)活動”[11]。這就意味著政府、高職院校與市場之間有著復(fù)雜的互動關(guān)系。高職院校如何不再依附政府，從其行政管理中解綁出來，在市場中與行業(yè)企業(yè)建立獨立、平等合作關(guān)系的問題自高職院校產(chǎn)生之初就一直伴隨其中。作為授權(quán)性行政主體，高等職業(yè)院校具有《教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》等規(guī)定的招生權(quán)、人事權(quán)、學(xué)生管理權(quán)、學(xué)位與證書授予權(quán)等，以及逐漸在高職院校章程中日益明確的內(nèi)部管理制度規(guī)定的專業(yè)設(shè)置與教學(xué)權(quán)，開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)與社會服務(wù)，境內(nèi)外院校、行業(yè)企業(yè)合作培養(yǎng)與科研等相關(guān)活動權(quán)力和資產(chǎn)管理權(quán)等。這些授權(quán)讓高職院校從依附行業(yè)政府機(jī)構(gòu)與教育政府機(jī)構(gòu)的行政機(jī)構(gòu)向擁有獨立法人權(quán)利的事業(yè)單位轉(zhuǎn)型落到實處提供了基礎(chǔ)，政府對高職院校的行政管理職能向服務(wù)監(jiān)督轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮全國行業(yè)職業(yè)教育教學(xué)指導(dǎo)委員會對相關(guān)教學(xué)工作進(jìn)行研究、咨詢、指導(dǎo)和服務(wù)的智囊團(tuán)作用，厘清政府、行業(yè)企業(yè)、院校三方權(quán)力關(guān)系，實現(xiàn)相關(guān)利益者共贏，見圖1。endprint

（三）抱團(tuán)取暖，通過與企業(yè)、社會團(tuán)體合作實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，提升教學(xué)質(zhì)量，打造品牌院校

高職院校一直被稱為“二流院?！?，很大程度源于其辦學(xué)特色不明。院校為效率和消費者注意力而競爭，公立院校的這部分市場因為行政壟斷的原因競爭較弱，如果放松管制，供給會快速發(fā)展起來，競爭也會激烈起來，目前民辦院校競爭已接近完全競爭[12]。因此，面對如此惡性循環(huán)的激烈競爭現(xiàn)狀，加大規(guī)?；l(fā)展進(jìn)程，抱團(tuán)取暖，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置成就品牌院校成為高職教育發(fā)展的重要趨勢。自20世紀(jì)90年代起，職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)實踐初露端倪就引起國內(nèi)研究的重視，歷經(jīng)二十多年的發(fā)展，集團(tuán)化辦學(xué)逐步成為中國特色職業(yè)教育改革發(fā)展的模式創(chuàng)新，其核心就是在資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、合作育人、合作發(fā)展的基礎(chǔ)上形成了一批有特色、有規(guī)模、有影響的職教集團(tuán)，提升了高素質(zhì)人才培養(yǎng)質(zhì)量。而在合作基礎(chǔ)上建立的職業(yè)教育集團(tuán)如何推動集團(tuán)內(nèi)一批院校主動創(chuàng)新，打造成品牌院校仍值得進(jìn)一步探索。

從以上論述可以看出，高等職業(yè)教育市場化行動表現(xiàn)的核心在于政府與行業(yè)指導(dǎo)監(jiān)督下，以校企合作辦學(xué)為中心實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，在保證教育公平價值的基礎(chǔ)上提升效率，達(dá)成多方利益共贏與高等職業(yè)教育國際化發(fā)展。而高等職業(yè)教育市場化需要繼續(xù)深入、健康推進(jìn)，就必須解決我國高等職業(yè)教育校企合作體制機(jī)制中面臨的困境。

二、我國高等職業(yè)教育校企合作體制機(jī)制困境

自改革開放以來，我國高職發(fā)展規(guī)模成效喜人，已占據(jù)高等教育的半壁江山，然而從規(guī)模的擴(kuò)大到質(zhì)量的跨越仍步履艱辛。2002年，國務(wù)院《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》明確提出，職業(yè)教育要形成以服務(wù)為宗旨，以就業(yè)為導(dǎo)向，面向社會、面向市場辦學(xué)方針，深化職教辦學(xué)體制改革，形成政府主導(dǎo)、依靠企業(yè)、充分發(fā)揮行業(yè)作用、社會力量積極參與的多元辦學(xué)格局。然而政府集權(quán)式管理傾向、運行過程中利益相關(guān)主體參與積極性低依舊是推進(jìn)高職改革與發(fā)展、落實校企合作體制機(jī)制必須克服的兩大桎梏。

（一）政府集權(quán)式管理傾向

目前，高職教育管理高度集中于各級各類政府，職業(yè)院校辦學(xué)主體單一，自主辦學(xué)權(quán)仍未切實落地，行政上仍屬于政府主導(dǎo)干預(yù)模式，教學(xué)改革難以在院校層面推進(jìn)等等，這些顯然成為高職院校進(jìn)一步發(fā)展的重要桎梏，高職教育變革如何走好“自主辦學(xué)市場化”路徑仍是難題[13]。當(dāng)前我國高職教育政府集權(quán)式管理傾向主要表現(xiàn)為職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)主體單一，行政管理日趨僵化，辦學(xué)自主權(quán)仍被懸置，資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利難以實現(xiàn)。

第一，職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)主體單一，社會力量辦學(xué)參與不足，政府并未放開這一部分市場。目前我國高職院校辦學(xué)主體主要包括中央部委、地方教育部門、地方其他政府部門、地方企業(yè)以及其他社會力量，前三類主體辦學(xué)院校歸為公辦性質(zhì)，后兩類主體辦學(xué)院校歸為民辦性質(zhì)。教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，高職（高專）公辦院校數(shù)量約占總數(shù)的73.55%，民辦院校約占26.45%，其中地方企業(yè)辦學(xué)僅占3.32%，見圖2。中等職業(yè)學(xué)校公私立數(shù)量分布情況也類似，除技工學(xué)校以外，公辦、民辦數(shù)量占總數(shù)的比例分別為73.27%和26.73%。可見，國家財政撥款作為辦學(xué)經(jīng)費的公辦院校仍是職業(yè)院校主體。然而這種辦學(xué)體制顯然與我國經(jīng)濟(jì)體制不匹配，“根據(jù)目前我國國內(nèi)生產(chǎn)總值和全部工業(yè)總產(chǎn)值中各種經(jīng)濟(jì)所占比重，非公有制經(jīng)濟(jì)不僅應(yīng)當(dāng)成為職業(yè)教育辦學(xué)主體，而且要成為占有一半以上辦學(xué)份額的重要主體”[14]。這種辦學(xué)體制成為制約資源優(yōu)化配置的最大障礙。因此，如何打破單純公、私立辦學(xué)性質(zhì)，以公辦為主的辦學(xué)結(jié)構(gòu)，引私入公，公私合作，實現(xiàn)職業(yè)教育辦學(xué)主體多元化仍有一段較長的路要走。

第二，行政管理日趨僵化，職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)仍被懸置。辦學(xué)自主權(quán)無法落實主要表現(xiàn)在職業(yè)院校與政府依法行政關(guān)系上。高職院校與其他學(xué)校一樣，上世紀(jì)80年代起，《民法通則》《教育法》逐漸確立了學(xué)校的法人身份，“賦予這一身份的目的在于使學(xué)校排除教育行政部門的過度干預(yù)，以獲得辦學(xué)自主權(quán)”，然而學(xué)校至今仍面臨“行政權(quán)力和民事權(quán)利的沖突”“公共服務(wù)目標(biāo)與營利行為的沖突”“民事權(quán)利和民事行為能力的限制”等身份“困惑”與難題 [15]。職業(yè)院校在多數(shù)情況下仍是政府附屬行政機(jī)構(gòu)身份，并未確立其主體地位，即“使學(xué)校成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展和自我約束的法人實體”[16]。這使得職業(yè)院校往往缺失參與市場交易活動的主體資格，導(dǎo)致企業(yè)與職業(yè)院校合作出現(xiàn)不可跨越的鴻溝。然而，“學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大并不是要把學(xué)校推向市場，而是改變國家管理教育的方式”[17]。因此，教育行政管理模式由國家控制模式向國家監(jiān)督模式轉(zhuǎn)型，政府職能由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變?nèi)允俏覈殬I(yè)教育管理面臨的重大挑戰(zhàn)。

第三，高職教育引入市場機(jī)制的行政桎梏下，相對缺乏實現(xiàn)資本、知識、技術(shù)、管理等各要素優(yōu)化重組或經(jīng)營管理權(quán)受讓的框架模式與良好實踐經(jīng)驗。盡管20世紀(jì)80年代起，我國股份制辦學(xué)已經(jīng)開始興起，并迅速成為我國“民辦學(xué)校最普遍和最重要的資本組織與運行方式之一，在改造傳統(tǒng)公辦教育中也發(fā)揮了獨特作用”[18]。然而由于缺乏政府管理職能的轉(zhuǎn)變，社會力量參與辦學(xué)仍顯得舉步維艱，通過產(chǎn)權(quán)變更把企業(yè)和學(xué)校的職責(zé)和風(fēng)險捆綁在一起，可能會給院校發(fā)展帶來極大的不穩(wěn)定因素，難以實現(xiàn)高質(zhì)量校企合作的可持續(xù)發(fā)展。這就需要一種新的突破，即重塑職業(yè)教育領(lǐng)域公共部門和私人部門之間的關(guān)系成為校企合作機(jī)制創(chuàng)新的新方向，而PPP則能通過融資完善職業(yè)教育服務(wù)供給，創(chuàng)新政府向社會力量購買服務(wù)機(jī)制，以法治、現(xiàn)代國家治理基礎(chǔ)上的契約形式拓寬社會力量參與職業(yè)教育辦學(xué)的渠道，創(chuàng)新管理機(jī)制，形成穩(wěn)定的利益共享機(jī)制、靈活的退出機(jī)制以及監(jiān)督評價機(jī)制，以保證校企合作辦學(xué)的有效實施。PPP模式可以有效破除人才培養(yǎng)壁壘，共同跨越職業(yè)教育和企業(yè)之間因社會分工異化而存在事實上的人才培養(yǎng)的“中間地帶”，這成為職業(yè)教育校企合作引入PPP模式的邏輯起點 [19]。endprint

然而，PPP模式引入高職教育領(lǐng)域的框架模式與實踐經(jīng)驗都相對缺乏。PPP實踐形式主要包括共建職業(yè)院?；A(chǔ)設(shè)施、公立職業(yè)院校管理受讓、教學(xué)服務(wù)交付契約簽訂，以及能力開發(fā)服務(wù)提供等四種。目前我國存在的形式主要有前兩種，如：財政部的高職領(lǐng)域PPP項目共建實訓(xùn)基地，充分發(fā)揮PPP模式的融資功能；民辦齊齊哈爾工程學(xué)院接受委托，代管公立黑龍江省甘南縣職教中心，前者選派管理團(tuán)隊進(jìn)入后者，并植入先進(jìn)的管理模式，有效盤活了后者的教育資源[20]。目前，我國并沒有形成本國特色的理論研究基礎(chǔ)和典型案例，仍未進(jìn)入實踐經(jīng)驗推廣階段。

（二）校企合作運行過程中，利益相關(guān)主體協(xié)調(diào)困難重重

第一，在發(fā)展校企合作關(guān)系上，企業(yè)參與動力不足，顯示出“一頭冷，一頭熱”“校企合作失靈”的現(xiàn)狀，具體表現(xiàn)為：校企合作更多處于“人脈合作”層面，缺乏制度化安排；“很多合作項目都是靠校長或系主任的私人關(guān)系維系，或是由政府部門（行業(yè)主管部門）對相關(guān)利益主體（學(xué)校、行 業(yè)、企業(yè)）之間的指令性合作”[21]等，職業(yè)院校自身實力不強(qiáng)、特色不顯，各方合作目標(biāo)未能達(dá)成一致、利益訴求矛盾沖突，政府政策制度保障措施缺失等等成為校企合作缺失發(fā)展活力的重要原因。

第二，在決策系統(tǒng)中，克服教育與產(chǎn)業(yè)溝通之間的信息不對稱，行業(yè)/企業(yè)、學(xué)校和政府之間形成良性信息溝通平臺與制度成為校企合作運行需要攻克的重要難題。職業(yè)教育決策系統(tǒng)的決策、指揮、組織、調(diào)節(jié)、控制等職能一般由決策管理機(jī)構(gòu)、決策研究機(jī)構(gòu)、決策信息機(jī)構(gòu)來承擔(dān)[22]。而信息不對稱是阻礙校企合作健康運行的關(guān)鍵之一，這也是政府努力的方向。2004年，國務(wù)院同意建立職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度；2010年起，教育部聯(lián)合有關(guān)部門、教育學(xué)（協(xié)）會和行業(yè)協(xié)會，連續(xù)六年推動參與職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)發(fā)展對話活動，初步形成了職業(yè)教育產(chǎn)教結(jié)合、校企合作的對話協(xié)作機(jī)制。盡管這些為行業(yè)發(fā)揮指導(dǎo)作用提供了平臺，然而涉及行業(yè)仍屬少數(shù)，區(qū)域性對話與信息溝通仍較為欠缺，且信息決策轉(zhuǎn)化程度與效度仍值得考量。如何進(jìn)一步深化校企合作對話協(xié)作機(jī)制，尤其是朝向服務(wù)區(qū)域性校企合作對話平臺建設(shè)發(fā)展成為重要趨勢。

第三，運行過程中，表現(xiàn)出“協(xié)作多，融入少”。由于職業(yè)院校與企業(yè)文化不同而難以融合，在合作過程中普遍存在“認(rèn)知實習(xí)、生產(chǎn)實習(xí)”等簡單協(xié)作，院校和企業(yè)難以找到合作意識、利益訴求等契合點，職業(yè)院校自身能力弱難以滿足企業(yè)需求等等原因[23]，校企合作仍處于淺層次階段，能否融合以及如果融合發(fā)展成為實現(xiàn)校企深度合作亟待解決的問題。

第四，第三方機(jī)構(gòu)對校企合作運行進(jìn)行評估與監(jiān)督缺乏標(biāo)準(zhǔn)化評價指標(biāo)。目前，我國已經(jīng)形成了一批相對成熟的第三方評估機(jī)構(gòu)，如零點有數(shù)（原零點研究咨詢集團(tuán)）、麥可思等等，尤其是麥可思自2011年起在我國各省市高職質(zhì)量與院校質(zhì)量年報中對校企合作/產(chǎn)學(xué)研合作進(jìn)行了一定程度的考察和評估，然而這些機(jī)構(gòu)并未形成成熟的評價指標(biāo)，對校企合作運行改善的影響力仍相對較弱。

對于目前高職校企合作機(jī)制中的以上困境，我國已有不少理論分析視角與解決策略，如馬克思主義企業(yè)理論、資源依賴?yán)碚摗⒗嫦嚓P(guān)者理論等等，其核心都是為銜接校企之間人才培養(yǎng)的“中間地帶”。相較于這些理論視角而言，PPP模式引入我國高職教育校企合作既有一定的政策引導(dǎo)基礎(chǔ)，又有一些國內(nèi)外典型實踐指導(dǎo)案例。

三、PPP：高等職業(yè)教育市場化推動下校企合作機(jī)制創(chuàng)新模式

PPP是指“政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可以在不排除并適當(dāng)滿足私人部門投資營利目標(biāo)的同時，為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用”[24]。在我國政策文件與項目實踐中，“政府和社會資本合作”模式替代PPP模式，形成一個具體且狹義的內(nèi)涵，即指“政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，引入社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運營，以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為特征，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率”[25]。隨著2013年我國掀起新一輪PPP模式實踐推廣高潮，我國高職教育領(lǐng)域運用PPP模式的項目突增，僅2013、2014、2015、2016四年財政部入庫的高職院校、實訓(xùn)基地建設(shè)項目就有66項，約占教育總項目數(shù)的12%[26]。從表1可以看出，高職PPP項目多數(shù)采用建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（build-operate-transfer，BOT），且多停留于識別、準(zhǔn)備階段，合作期限在10至50年不等。若干高職示范項目已經(jīng)嚴(yán)格按照《政府和社會資本合作模式操作指南》等文件精神推進(jìn)中，這對我國進(jìn)一步在高職領(lǐng)域推廣PPP模式提供了典型項目示范。然而，高職領(lǐng)域公私合作伙伴項目多停留在融資層面，并沒有很好地激發(fā)出PPP模式的另外兩個特殊功能，即“利用新技術(shù)”和“機(jī)制創(chuàng)新”，前者包含“生產(chǎn)技術(shù)”和“管理技術(shù)”，后者主要指向在經(jīng)濟(jì)社會生活中促進(jìn)機(jī)制轉(zhuǎn)換、制度創(chuàng)新和資源配置效益提升。PPP模式注重的是均平、公平與效率的有機(jī)結(jié)合，在盡可能小地?fù)p失效率的情況下實現(xiàn)社會發(fā)展中的公平，同時在盡可能小地?fù)p失公平的情況下提高經(jīng)濟(jì)資源特別是公共部門資源的使用效益和綜合效率[27]。

綜上所述，PPP管理模式的運用能很好地消除我國一直以來“單一財政視角”改革的殘留弊端，且在融資建立職業(yè)院校的基礎(chǔ)上，切實落實校企深度合作，讓本土或國際知名企業(yè)成為院校辦學(xué)主體之一，積極參與技能型人才培養(yǎng)全過程，讓高職院校學(xué)生在院校運營過程中擁有雙重身份，即“學(xué)生”和“準(zhǔn)員工”，在學(xué)習(xí)與實習(xí)中順利交替進(jìn)行。

（一）PPP模式在高職校企合作機(jī)制革新中的特殊功能

1.融資功能

發(fā)達(dá)國家的研究結(jié)果證明，高等職業(yè)教育的辦學(xué)成本是普通高等教育的2.64倍[28]。而我國實際情況卻出現(xiàn)嚴(yán)重倒掛現(xiàn)象，且高職院校總體投入水平區(qū)域差異大。以2010-2014年五年全國生均教育經(jīng)費數(shù)據(jù)為例，盡管高職高專生均經(jīng)費保持小幅波動上升趨勢，但高職高專生均經(jīng)費占本科學(xué)校的比例最高不超過59%，見圖3。校企合作作為高職院校辦學(xué)的重要路徑，往往面臨“一頭冷，一頭熱”的尷尬困境，如何最大程度調(diào)動企業(yè)參與院校人才培養(yǎng)全過程，優(yōu)化資源配置是亟須攻克的難題。而PPP模式具有的風(fēng)險共擔(dān)、利益共享特征為校企合作辦學(xué)實踐順利開展提供了良好的開端：引入社會資本，增加高職院校經(jīng)費籌措來源；更新實踐設(shè)備與生產(chǎn)技術(shù)，為技術(shù)人才培養(yǎng)提供扎實基礎(chǔ)。財政部入庫高職領(lǐng)域PPP項目中有50項采用了BOT運行方式，而BOT正是眾多PPP具體管理模式中融資功能表現(xiàn)最為明顯的一個。然而，很多高職教育項目卻多止于這一功能的利用。endprint

2.治理變革功能

我國高職教育仍未形成有效的校企合作管理與運營機(jī)制，思路還不夠清晰，制度尚不夠完善，措施還不夠得力，經(jīng)驗也不夠成熟，特色不夠鮮明[29]。為了保證PPP模式在校企合作管理與運營機(jī)制革新中發(fā)揮其功能，需要明確以下三點：第一，政府的賦權(quán)與監(jiān)督。需要明確諸如學(xué)生實習(xí)工作授權(quán)許可、學(xué)生在企業(yè)中工作的安全許可等相關(guān)法律規(guī)定，并獲得課程變革與開發(fā)以及確立教學(xué)制度安排的自主權(quán)。此外，政府需要完善相關(guān)價格、稅費等優(yōu)惠，帶頭講誠信，絕不能隨意改變約定，絕不能“新官不理舊賬”[30]。第二，結(jié)合院校所在地域產(chǎn)業(yè)特色，以企業(yè)需求為導(dǎo)向，把課程開發(fā)、教學(xué)方法革新、教師培訓(xùn)等貫穿項目始終。第三，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立校企合作網(wǎng)絡(luò)平臺，組建由政府官員、行業(yè)企業(yè)管理者、院校管理者等組成的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)管理項目運行，使其運行過程公開、透明，保證政府、院校、企業(yè)等參與方職責(zé)分配清晰且可問責(zé)。

3.發(fā)展股份制、混合所有制高職院校，實現(xiàn)校企合作辦學(xué)機(jī)制創(chuàng)新

《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》明確提出要“激發(fā)職業(yè)教育辦學(xué)活力”，“引導(dǎo)社會力量興辦職業(yè)教育?！剿靼l(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利”。目前高職院校中普遍開展“聯(lián)盟”“集團(tuán)”等都沒有涉及實質(zhì)性的“產(chǎn)權(quán)”合作或者資金投入，進(jìn)而導(dǎo)致這些組織性質(zhì)一直難以明確。因此，通過特許經(jīng)營方式，組建股份制、混合所有制高職院校正是這一文件精神所需要探索的一個重要內(nèi)容與突破口。

（二）引入PPP模式推動校企合作機(jī)制創(chuàng)新的策略

首先，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的校企合作觀念。改革開放以來，思想觀念直接引導(dǎo)著中國制度安排的變遷。隨著高等職業(yè)教育市場化影響的推進(jìn)，高職院校校企合作必須保持主動姿態(tài)，開放思想，在堅持育人目標(biāo)的基礎(chǔ)上融入市場活動中，拓展學(xué)校教育的內(nèi)涵，圍繞應(yīng)用型人才培養(yǎng)積極與行業(yè)企業(yè)進(jìn)行深度合作，利用行業(yè)企業(yè)在技術(shù)、資本與人才培訓(xùn)方面的優(yōu)勢。值得注意的是，市場需求“必須以人的認(rèn)同感悟或職業(yè)志趣為前提，給學(xué)生創(chuàng)造一個發(fā)現(xiàn)自我，親身體驗、反復(fù)練習(xí)、深層理解、志趣明確、目標(biāo)堅定的學(xué)習(xí)環(huán)境”，而不僅僅是“看企業(yè)眼色，跟在企業(yè)后面跑，為企業(yè)做總結(jié)”[31]。與此同時，在高職教育校企合作的推進(jìn)過程中突破政府壟斷公共產(chǎn)品供給的傳統(tǒng)觀念與做法，引入市場機(jī)制，從政府主導(dǎo)向多方合作轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)技術(shù)人才培養(yǎng)過程中的多元主體合作，從行政命令式管理到共同利益下的合作共贏。

其次，為了保證效率且不損害教育公平價值，高職校企合作引入PPP模式需要堅持四大原則：一是有效性，即合作方達(dá)成預(yù)期結(jié)果的能力。需要嚴(yán)格識別合作方，形成共同愿景，并把愿景轉(zhuǎn)化到合作目標(biāo)中，明確這些目標(biāo)如何使主要受益人獲益；界定并認(rèn)同達(dá)成目標(biāo)的必備資源、能力、知識和技能，在合作方各自付出和知識產(chǎn)權(quán)問題上達(dá)成共識；協(xié)議需清晰界定各合作方的角色和責(zé)任；形成恰當(dāng)?shù)膮f(xié)議；在治理、管理、監(jiān)測和報告成果或影響的模式上達(dá)成一致；形成中長期的擴(kuò)展或推出戰(zhàn)略規(guī)劃協(xié)議。二是效率，即用最少成本達(dá)成結(jié)果。主要表現(xiàn)在進(jìn)行物超所值評估。三是公平與受益人。需厘定誰是實際受益人；需厘清各合作方與其相對資源定位一致的不同意義；了解中介機(jī)構(gòu)有誤認(rèn)為是受益人的風(fēng)險。四是可持續(xù)發(fā)展。確定認(rèn)同風(fēng)險/利益分配和風(fēng)險規(guī)避策略與退出策略；維持私人部門的欲求和能力的定期評估機(jī)制[32]。

最后，形成“識別定位、協(xié)調(diào)管理、評估反饋、變革轉(zhuǎn)型”的跨界機(jī)制，促進(jìn)高職教育領(lǐng)域PPP項目順利運行。財政部2014年發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南》明確指出，PPP項目運行主要包括識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行與移交等五個階段，這對高職教育領(lǐng)域PPP項目運行具有基礎(chǔ)指導(dǎo)作用。然而，由于高職教育引入PPP模式起步較晚且對發(fā)揮其校企合作機(jī)制創(chuàng)新功能仍較少探索，其具體項目運行需要國際成熟實踐經(jīng)驗。從澳大利亞昆士蘭州政府2006年發(fā)起的校企對接項目（Gateway to Industry Schools program）分析得出，高職領(lǐng)域PPP項目運行框架被具體化為“識別定位、協(xié)調(diào)管理、評估反饋、變革轉(zhuǎn)型”四個階段，在項目運行中，政府主要通過經(jīng)費支持、提供匹配資源、牽線搭橋等方式在“基礎(chǔ)建設(shè)”方面給予全力支持，并加強(qiáng)全程管理監(jiān)督，而項目的“執(zhí)行運行”則由主要由合作行業(yè)企業(yè)主導(dǎo)，完成服務(wù)提供與提升職責(zé)，進(jìn)而形成穩(wěn)定、可持續(xù)的跨界機(jī)制，以有效推動校企深度合作。endprint