“三社聯(lián)動”視野下的社區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)改革

特邀主持人：曹海軍（東北大學(xué)文法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師）

主持人語：2017年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》標(biāo)志著社區(qū)治理已上升為國家戰(zhàn)略，成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。當(dāng)前，我國基層治理空間廣闊，體制機制創(chuàng)新活躍。社區(qū)、社會組織以及社會工作的“三社聯(lián)動”治理機制，對改善社區(qū)公共服務(wù)供給、創(chuàng)新社區(qū)治理結(jié)構(gòu)具有重要的價值。城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元，事關(guān)黨和國家大政方針的貫徹落實，事關(guān)居民群眾的切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層的和諧穩(wěn)定。為此，及時總結(jié)“三社聯(lián)動”治理機制的運轉(zhuǎn)經(jīng)驗與優(yōu)勢，分析其面臨的困境并提出解決對策，將有助于進一步提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理水平。

〔摘要〕 深圳、廣州等沿海發(fā)達地區(qū)率先在政府購買社會公共服務(wù)的推動下，運用“三社聯(lián)動”機制有效地促進了社區(qū)公共服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。通過對S市L區(qū)和P區(qū)的實地考察發(fā)現(xiàn)，由于地區(qū)發(fā)展暴露出的不同問題，以及專業(yè)知識、組織條件、政治能力三方面因素的差異，導(dǎo)致兩個城區(qū)選擇了不同的購買模式和“三社聯(lián)動”形式，即項目制和崗位制。兩者雖無形式上的優(yōu)劣，但從協(xié)作治理的視角考察可以發(fā)現(xiàn)，P區(qū)選擇的崗位制模式其實是簡單合同制的契約安排，它將社會組織的運行機制、價值訴求等排除在外，取而代之的是參照政府的結(jié)構(gòu)機制進行服務(wù)生產(chǎn)，這一自上而下的垂直性管理方式大大壓縮了協(xié)作的空間。而L區(qū)選擇的項目制則倡導(dǎo)伙伴關(guān)系，在信任、包容、責(zé)任、參與等價值引領(lǐng)下，參與主體更容易展現(xiàn)協(xié)作優(yōu)勢。

〔關(guān)鍵詞〕 “三社聯(lián)動”，社區(qū)公共服務(wù)，供給側(cè)改革，項目制，崗位制

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）05-0023-07

中華人民共和國成立后建立的計劃經(jīng)濟體制決定了城市基層公共服務(wù)供給主要采取政府壟斷的形式，改革開放后，政府公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率在不斷提高，但仍存在明顯缺陷。究其原委，公共服務(wù)供給困境的產(chǎn)生主要源于以下兩個方面：一是伴隨著單位制的解體和社區(qū)制的成長，作為服務(wù)供給方的政府逐漸趨于被動，原先適應(yīng)于單位體制的政府供給方式與社區(qū)制格格不入，逐漸暴露出“籠統(tǒng)供給”和“供給結(jié)構(gòu)扭曲”等問題 〔1 〕，隨著社區(qū)管理向社區(qū)治理格局的轉(zhuǎn)變，要求供給方式也應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)整；另外，市場經(jīng)濟的發(fā)展培育出了多樣化的社會群體，社會成分的多樣化和復(fù)雜化為社區(qū)公共服務(wù)供給來源提供了更多的選擇。二是社區(qū)公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率的低下，社區(qū)制下的群體在年齡結(jié)構(gòu)、社會身份等方面的多樣性決定了不同的服務(wù)需求，政府能力的有限性和需求的無限性矛盾使得供給質(zhì)量和供給效率大打折扣。因此，面對上述兩種困境，在社區(qū)治理的制度環(huán)境下，有效地實現(xiàn)政社互動從而推動社區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)改革是提升社區(qū)公共服務(wù)的必然要求和基本目標(biāo)。

2017年6月12日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，要求“提高社區(qū)公共服務(wù)供給能力，加快城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)，健全城鄉(xiāng)服務(wù)機構(gòu)”?？梢哉f，開展社區(qū)公共服務(wù)的供給側(cè)改革是“寓治理于服務(wù)”的社區(qū)治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。作為創(chuàng)新社會治理的方式，政府購買社會公共服務(wù)是政社關(guān)系互動的重要維度，它恰恰與地方政府探索出的“三社聯(lián)動”機制創(chuàng)新相契合。“三社聯(lián)動”強調(diào)社區(qū)與社會組織或社會工作者彼此間的銜接互補，特別是政社互動，其內(nèi)部的協(xié)作機制相較于傳統(tǒng)管理模式在價值選擇上以公共利益優(yōu)先，塑造政府與社會組織自由平等的關(guān)系格局，對社會組織采取效益性的支持方式 〔2 〕，在此基礎(chǔ)上，將政府的整合、動員優(yōu)勢與社會組織的需求識別、資源分配、靈活創(chuàng)新優(yōu)勢相融合，改變服務(wù)供給源單一的格局，強化社會組織的社會參與，為社會服務(wù)提供了制度供給的保障。從具體實踐來看，在“三社聯(lián)動”機制下，政府購買社會服務(wù)衍生出了項目制與崗位制兩種購買方式。

一、“三社聯(lián)動”機制下的政府購買社會服務(wù)供給側(cè)改革

（一）“三社聯(lián)動”。近年來，關(guān)于“三社聯(lián)動”相關(guān)問題的討論主要集中于以下兩類。第一類是對“三社聯(lián)動”機制中“如何聯(lián)”和“如何動”問題進行了相關(guān)分析。學(xué)者們結(jié)合地方實踐，提出構(gòu)建“三社聯(lián)動”的宏觀思路。葉南客和陳金城根據(jù)不同地域“三社”的發(fā)展差異歸納出“內(nèi)需驅(qū)動型、政府主導(dǎo)型、項目引領(lǐng)型、理念踐行型和體制創(chuàng)新型”這五種實踐模式 〔3 〕。李文靜和時立榮指出“三社聯(lián)動”在地方治理中形成了“社會組織委托型”“社工機構(gòu)服務(wù)型”“項目指導(dǎo)型”“社區(qū)內(nèi)部發(fā)展型”等模式 〔4 〕，并結(jié)合相應(yīng)模式的具體實踐狀況分析了“三社聯(lián)動”對社區(qū)治理的成效影響。顧東輝將“三社”看作是三個工作主體和三個實務(wù)要素，得出“主體聯(lián)動”和“要素聯(lián)動”兩種結(jié)構(gòu)視角 〔5 〕。第二類主要剖析了“三社聯(lián)動”中各主體的功能定位。鄒鷹等人從社會工作者的專業(yè)性出發(fā)，指出社工群體通過角色嵌入，能夠在協(xié)商民主、社區(qū)矯治、信訪維穩(wěn)和困境救助等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用 〔6 〕。徐永祥和曹國慧從“三社聯(lián)動”的概念入手，界定了“三社”的主體范圍，明確了社區(qū)、社會組織、社會工作者的具體所指和功能分工 〔7 〕。

這兩類研究對“三社聯(lián)動”的內(nèi)涵概念、意義價值進行了全面闡釋，但仍然面臨著以下兩大問題：一是大多從經(jīng)驗層面進行分析，缺乏學(xué)理上的理論支撐；二是對于“三社聯(lián)動”的聯(lián)動邏輯涉及不多，忽視了“三社聯(lián)動”背后的協(xié)作、合作、協(xié)調(diào)機制。特別是部分研究局限在“就聯(lián)動談聯(lián)動”的狹隘層面上，“三社聯(lián)動”的一項重要作用是其服務(wù)功能，“政社聯(lián)動”的主要職能是政府通過購買社會服務(wù)提升公共服務(wù)的質(zhì)量。當(dāng)前，從“三社聯(lián)動”的視角考察政府購買社會服務(wù)的研究成果相對較少，在社區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)改革過程中，如何利用政社互動提升服務(wù)質(zhì)量仍然值得學(xué)界深思。endprint

（二）政府購買社會公共服務(wù)推動社區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)改革。當(dāng)下，在治理現(xiàn)代化的大背景下，政府努力追求“一核引領(lǐng)、多元協(xié)同”的基層治理格局，通過向社會組織讓渡空間，從親力親為的“劃槳者”轉(zhuǎn)變?yōu)橹餍墓切偷摹罢贫嬲摺?，以此培育并充分發(fā)揮社會組織服務(wù)供給的專業(yè)性優(yōu)勢，實現(xiàn)共享共建共治。社會組織可能不僅成為公共政策的執(zhí)行者，并且，政府往往依靠他們參與政策制定和評估。非營利機構(gòu)以此為游說平臺，借此機會，它們可以倡導(dǎo)增加資源和社會支出，同時，隨著政府知識基礎(chǔ)和制度記憶的減少，使它們能夠在特定政策領(lǐng)域發(fā)揮專業(yè)知識優(yōu)勢 〔8 〕。基于政府與社會的相互訴求，政府購買社會服務(wù)真正成為連接兩個體系的紐帶，借此理清政社關(guān)系，進一步推進政社分開。

政府購買社會公共服務(wù)是公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新之舉，一方面，大部分學(xué)者對購買服務(wù)的運行機制和優(yōu)化路徑進行了充分探討。陳為雷提煉出“項目機制-策略-邏輯”的解釋框架 〔9 〕，認為政府購買社會工作服務(wù)的項目機制是項目外包機制，并遵循著效率和效益的邏輯。張海和范斌追溯了我國政府購買社會服務(wù)的歷史進程，并分析了影響購買服務(wù)方式的結(jié)構(gòu)性潛力因素與結(jié)構(gòu)性制約因素 〔10 〕。周俊指出當(dāng)前我國在購買服務(wù)的過程中存在著缺乏競爭、機會主義、供應(yīng)商壟斷等風(fēng)險，并呼吁政府和社會凈化購買服務(wù)所需的組織和社會環(huán)境 〔11 〕。另一方面，從政社角度來看，學(xué)者們就購買服務(wù)過程中社會的自主程度產(chǎn)生了分歧。一些學(xué)者認為社會的自主性受到了政府的削弱，作為服務(wù)的生產(chǎn)方——社會組織被嵌入行政體制中。朱健剛和陳安娜指出，“專業(yè)社工被吸納到街道的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)過程中產(chǎn)生了外部服務(wù)行政化、內(nèi)部治理官僚化和專業(yè)建制化的過程” 〔12 〕。同樣，彭少鋒、楊君認為政府購買社會服務(wù)面臨著“行政化困境” 〔13 〕，吳月分析其背后是“吸納與控制的邏輯” 〔14 〕，契約化合作淪為形式。然而，部分學(xué)者在研究中發(fā)現(xiàn)，“嵌入性”僅僅是政社互動的一方面，其實，還存在著“反向嵌入性” 〔15 〕，即國家嵌入到社會。甚至，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，社會組織會主動尋求嵌入國家，從而尋求資源、合法性及制度支持，這樣能夠滿足當(dāng)前民眾對公共服務(wù)供給的復(fù)雜性、多樣性、動態(tài)性需求。

政府購買社會服務(wù)是市場失靈和政府失靈的產(chǎn)物，完全依賴市場競爭或政府管控，都無法滿足大眾的服務(wù)需求。上述研究將焦點放置于“購買”行為本身上，忽視了購買行為背后主體的聯(lián)動邏輯，缺乏解釋政府與社會博弈行為的結(jié)構(gòu)框架，導(dǎo)致對于服務(wù)供給的認識片面化和簡單化。在分析社會組織的自主性時，部分學(xué)者研究結(jié)果以偏概全，政府購買社會服務(wù)包含項目制和崗位制兩種模式，這兩種模式下社會組織的獨立性是不同的，因此，有必要結(jié)合購買模式的具體實際進行分析。但是，無論是嵌入還是反向嵌入，政府購買社會服務(wù)將使國家與社會的關(guān)系發(fā)生重要轉(zhuǎn)變，它“將改變政府滲透社會的方式，由以往的行政命令改為財政誘導(dǎo)” 〔16 〕。

為填補上述研究的缺陷，僅僅探究購買服務(wù)本身是遠遠不夠的，只有從政社關(guān)系角度出發(fā)才能更為清晰地認識服務(wù)供給改革。從“三社聯(lián)動”到“政府購買社會服務(wù)”，關(guān)鍵是闡釋清“一核”政府與“多元”社會組織的關(guān)系。協(xié)作治理恰恰提供了理論支撐和機制保障。該理論認為，為了防止出現(xiàn)低效率的、低質(zhì)量的重復(fù)性供給，有必要引入一個核心角色，維護供給秩序，提升供給質(zhì)量，將分散的、多元的、多重議題、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、利益沖突、文化異質(zhì) 〔17 〕92的供給主體聚合在一起。在當(dāng)前現(xiàn)實條件下，只有“強國家”式的政府能夠擔(dān)任這一角色，這是因為：一方面，變革前的傳統(tǒng)管理型制度為政府樹立了足夠的權(quán)威；另一方面，協(xié)作會付出一定的交易成本，強大的政府能力必然能夠降低對社會組織的激勵成本，便于政府加強過程監(jiān)督、嚴(yán)格績效評估，從而實現(xiàn)服務(wù)共享。

在基層政府購買社會服務(wù)實踐中，崗位制和項目制兩種購買模式同時采用了合同外包的政策工具形式進行服務(wù)供給。不同的是，崗位制購買是由政府確認崗位數(shù)量，再委托社會組織進行招聘和培訓(xùn)社工人員；項目制購買則是將整個服務(wù)項目委托給社會組織，由它們開展服務(wù)工作。有關(guān)項目制和崗位制的文獻研究相對較少，黃春蕾和劉君基于地方實踐經(jīng)驗，從績效視角考察了兩種購買方式的運行特點 〔18 〕，劉志鵬和韓曄運用交易成本理論，比較了兩種購買模式的優(yōu)劣 〔19 〕?；趯ΜF(xiàn)有文獻的分析梳理發(fā)現(xiàn)，從“三社聯(lián)動”協(xié)作治理的角度分析政府購買社會服務(wù)的成果相對匱乏。本文將利用筆者在S市L區(qū)和P區(qū)調(diào)研時獲得的一手資料，直觀地比較兩種購買方式的差異，并嘗試從“三社聯(lián)動”的視角分析項目制和崗位制對于塑造政社關(guān)系有著何種影響，并借助協(xié)作治理這一理論成果，探究社區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)改革的發(fā)展方向，進而試圖回答以下幾個問題：在社區(qū)公共服務(wù)的供給側(cè)改革中政府應(yīng)該扮演什么樣的角色？分散的、多元的、異質(zhì)的社會組織如何發(fā)揮其服務(wù)供給的專業(yè)優(yōu)勢？希望透過這一比較性的分析能夠準(zhǔn)確把握社區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)改革的實踐過程，并為理解當(dāng)下中國的政社互動關(guān)系和協(xié)作治理提供一個可供參考的視角。

二、模式選擇：項目制和崗位制的“異曲同工”

在政府購買社會服務(wù)的過程中，S市L區(qū)采用了項目制模式，而P區(qū)主推的是崗位制模式，二者最大的不同在于，項目制購買主要關(guān)注項目產(chǎn)品本身，而崗位制購買則關(guān)注于社工專業(yè)和社工勞動力群體 〔20 〕。比較兩種模式的運行方式，更能夠直觀地感受二者的差異。如圖1所示，項目制主要圍繞項目產(chǎn)品展開。民政部門根據(jù)基層社區(qū)需求確定并向外發(fā)布所需購買的服務(wù)產(chǎn)品，而社會組織則圍繞項目進行投標(biāo)競爭，政府與獲勝方簽訂協(xié)議實現(xiàn)項目產(chǎn)品購買，社會組織開展服務(wù)的過程也是購買方和使用方對其服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督、評估、反饋的過程。崗位制如圖2所示，崗位將各行為主體串聯(lián)在一起，有效地推動了“三社”的“聯(lián)”和“動”。公共機構(gòu)提出崗位購買計劃，由政府匯總并發(fā)布所需購買的崗位，同樣，通過競標(biāo)的方式選擇服務(wù)供給的社會組織，獲勝方負責(zé)招聘并培訓(xùn)社工，之后將這些具備專業(yè)優(yōu)勢的社工分配到相應(yīng)的崗位。endprint

L區(qū)和P區(qū)作為購買服務(wù)的探索試驗點，之所以選擇相應(yīng)的購買模式是多種因素疊加的結(jié)果，在開始實施過程中并沒有孰優(yōu)孰劣之分。表1對L區(qū)項目制和P區(qū)崗位制的影響要素進行了簡要對比歸納。在對影響因素展開探討前，首先應(yīng)當(dāng)將關(guān)注點放置于基層社區(qū)體制改革大背景下。在這一改革過程中，L區(qū)和P區(qū)將矛盾集中于不同領(lǐng)域，L區(qū)主要聚焦于“各類組織權(quán)責(zé)不清、社會組織成長空間有限”等方面，而更年輕的P區(qū)則需要處理“行政色彩濃厚、外來人口融入難”等挑戰(zhàn)。鑒于不同的發(fā)展難題，導(dǎo)致在購買服務(wù)模式的選擇上出現(xiàn)了差異。為解決以上矛盾，L區(qū)在街道層面實施了精簡機構(gòu)厘清職責(zé)的“大部制”改革，直接為社會組織發(fā)展讓渡空間；而P區(qū)將“社工+義工”聯(lián)動模式作為加強社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)的重要舉措，為崗位制購買提供了人才基礎(chǔ)。

另外，按照溫卓毅的觀點，專業(yè)知識、組織條件、政治能力 〔20 〕三方面因素造成了崗位制和項目制的差異。應(yīng)當(dāng)注意，在運用這一理論分析問題時必須融入客觀的現(xiàn)實條件。S市作為改革開放的前沿城市，不同行政區(qū)之間也存在著發(fā)展差距。P區(qū)是2009年成立的年輕功能新區(qū)，無論是發(fā)展程度還是人口規(guī)模都要遠遠落后于已經(jīng)建成近40年的L區(qū)。因此，在分析影響因素時都不應(yīng)該忽視這一現(xiàn)實狀況。

就組織條件而言，L區(qū)借助區(qū)位優(yōu)勢吸收香港購買社會服務(wù)發(fā)展經(jīng)驗，在政策學(xué)習(xí)過程中，大力扶持社會組織發(fā)展，為其提供政策、資金、人力支持。相反，P區(qū)相對偏僻的位置和工業(yè)性的功能定位降低了社會組織的生存活力，大量的流動人口很難被城市短時間容納，這些短板大大延緩了社會組織的發(fā)展。如果比較培育社會組織和社會工作者的成本大小，顯然，成熟的社會組織需要場地、宣傳等大量的前期準(zhǔn)備，相比于社工的培訓(xùn)資本要高昂得多。因此，選擇以吸納社工服務(wù)的崗位制無疑是提升公共服務(wù)的捷徑。

就專業(yè)知識而言，L區(qū)很早就實施過針對困難群體的社區(qū)公益服務(wù)項目，并出臺一系列鼓勵社會組織發(fā)展的配套政策，這為L區(qū)后續(xù)開展“民生微實事”的項目制政府購買社會服務(wù)積累了專業(yè)經(jīng)驗。反觀P區(qū)，直到2014年才出臺了《P新區(qū)關(guān)于培育和發(fā)展社區(qū)社會組織的實施意見》。這是因為較少的專家指導(dǎo)和模糊的經(jīng)驗認知都不足以支撐本地區(qū)社會組織的發(fā)展。最后，政治能力這一要素也不應(yīng)被忽視，無論是米格代爾闡述的強國家式的提取、滲透、規(guī)制和分配能力 〔21 〕5還是邁克爾·曼的基層滲透權(quán)力（infrastructural power） 〔22 〕1，都強調(diào)了政治能力的自主性，這里的政治能力更多涉及到國家如何處理與社會的關(guān)系，即賦權(quán)或是吸納。

L區(qū)和P區(qū)代表著兩種不同的政治能力，而這種能力區(qū)別則是對社會認知差異的產(chǎn)物?！吧鐣M織具有雙重屬性：一方面，它是一種挑戰(zhàn)力量，因為社會組織是最有力的集體行動的載體之一；另一方面，它又是一種輔助力量，因為社會組織可以為社會提供公共物品，而這也正是政府應(yīng)盡的職責(zé)?！?〔23 〕L區(qū)發(fā)揮社會組織的服務(wù)性以彌補公共服務(wù)領(lǐng)域的政府失靈；而P區(qū)將社會視作對自身權(quán)責(zé)的挑戰(zhàn)，其背后邏輯的起始點源于政府對社會的不信任，顯示出以傳統(tǒng)的“強國家”式的政治姿態(tài)要求社會組織對自身意愿的認同。在這一認知前提下，政府在處理社會關(guān)系時運用自身政治能力對社會組織施加影響。L區(qū)以項目制形式強化政社合作，在體制改革中有意識地為社會組織賦權(quán)增能，積極培育社會力量；P區(qū)則規(guī)避其挑戰(zhàn)性，將崗位制下的社工受限于行政化體制。這一理論解釋與學(xué)者已有的研究結(jié)果相符，崗位制模式使社工陷入科層制的囹圄當(dāng)中，“受聘的崗位社工依托市直單位現(xiàn)行行政體系開展工作，在購買的崗位上易于被行政化” 〔18 〕，社工的專業(yè)優(yōu)勢被繁瑣的行政任務(wù)掩蓋，政府的行政力量凌駕于社工的服務(wù)意愿之上，其獨立性受到不同程度的削弱。

三、協(xié)作治理：項目制和崗位制的協(xié)作差異

政府購買社會服務(wù)在公共服務(wù)領(lǐng)域的擴張意味著能促型國家（Enabling state） 〔24 〕的產(chǎn)生，也意味著國家與社會之間形成了“治理性互賴”（Governed Interdependence） 〔25 〕式的連接關(guān)系。能促型國家要求對供給環(huán)節(jié)重新洗牌，國家從單供給源的“唯一”轉(zhuǎn)化為多供給源的“核心”，而治理性互賴關(guān)系是對組織間的資源依附的抽象解釋，國家與社會的雙向嵌入使雙方的連接紐帶更為牢靠。國家角色的轉(zhuǎn)型和政社關(guān)系的定型進一步明晰了協(xié)作治理的主體，為實現(xiàn)協(xié)作過程的資源交換提供了可能。這也為我們運用協(xié)作治理理論考察政府購買社會服務(wù)提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。“協(xié)作是在自愿基礎(chǔ)上的主動行為，而不是基于權(quán)威之下的被動選擇，因此，參與協(xié)作的主體要真正付出行動，以行為者的角色導(dǎo)向互動、共贏的局面，推動共同愿景的實現(xiàn)。” 〔26 〕政府購買社會服務(wù)中包含的互補性原則〔27 〕263是角色互動共贏的前提，在進行項目制和崗位制的比較分析時有必要考察兩種購買模式中參與主體互補程度的高低。同時，在協(xié)作機制逐漸成熟的前提下，本文還將透過協(xié)作治理的視角分析項目制和崗位制在提供公共服務(wù)方面的差異。

（一）崗位制：簡單合同制的契約安排

契約形式是政府購買公共服務(wù)的基本形式，政府以委托-代理的形式將產(chǎn)品交由社會組織生產(chǎn)，它反映了雙方純粹的交易行為，這種交易行為對于增進雙方的依賴度收效甚微。適應(yīng)了大包大攬行政體制的政府并不愿與其他組織分享權(quán)力，究其原因，還是因為政府對社會組織缺乏必要的信任。Chris Huxham指出：“雖然通過開放性的談?wù)撌箙⑴c主體明白，在目標(biāo)當(dāng)中存在著明顯的潛藏利益，然而，也使參與主體認識到這其中同樣包含著不確定的危險?！?〔28 〕潛藏的利益驅(qū)使參與方趨近協(xié)作，而潛藏的危險卻大大弱化了利益的影響力。再加上，政府和社會組織在運行方式、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、價值取向上的差異，或多或少使政府對協(xié)作的前景持懷疑態(tài)度。

這些顧慮在實踐當(dāng)中表現(xiàn)出的就是對社會組織的不信任，崗位制購買模式將社會組織的成分納入科層制體系，在P區(qū)政府看來，這種模式規(guī)避了協(xié)作的風(fēng)險因素，它將社會組織的運行機制、價值訴求等排除在外，取而代之的是參照政府的結(jié)構(gòu)機制進行服務(wù)生產(chǎn)，即政府一方獨大，在崗位制模式下只有“吸納” 〔29 〕285而無“賦權(quán)” 〔30 〕。Milward和Provan提出了“關(guān)系性契約”以區(qū)別信任度較低的“競爭性契約” 〔31〕26。“關(guān)系性契約”建立在信任和平等的基礎(chǔ)上，它給予契約雙方足夠的獨立性而不是以契約限制主體的行為；“競爭性契約”強調(diào)契約的唯一性，它要求契約雙方完全按照契約規(guī)定的方式履行承諾。理論上，在政府購買社會服務(wù)過程中，政府和社會組織分別在生產(chǎn)、遞送和監(jiān)督環(huán)節(jié)發(fā)揮自身優(yōu)勢，清晰的環(huán)節(jié)分工能夠很好地執(zhí)行“關(guān)系性契約”?！瓣P(guān)系性契約”對于協(xié)作的意義在于它包容了協(xié)作主體的差異，并且把這種差異看作是協(xié)作治理的優(yōu)勢，因此，它也可以被稱為“協(xié)作性契約”。協(xié)作與傳統(tǒng)協(xié)商方式迥然不同，協(xié)作將過程的重要性置于結(jié)果之前，就過程而言，差異化的思維或結(jié)構(gòu)刺激了參與者更充分的討論，正是借助這一方式的優(yōu)勢，消除了彼此的隔閡，增進了雙方的信任。endprint

但在實踐層面，崗位制模式偏離了“關(guān)系性契約”，政府作為強勢一方，認為限制或干預(yù)社工的工作內(nèi)容理所應(yīng)當(dāng)，社工或社會組織將此視作對自身正常生產(chǎn)服務(wù)的挑戰(zhàn)，在無法擺脫束縛的狀況下，逐漸對服務(wù)供給心生懈怠、厭惡甚至排斥。不得不說，政府購買服務(wù)未能完全拓寬公共服務(wù)的渠道，卻成為行政權(quán)力向外延伸的工具。

（二）項目制：價值引領(lǐng)的伙伴關(guān)系

契約形式和伙伴關(guān)系在協(xié)作治理關(guān)系中并不存在優(yōu)劣之分，只不過伙伴關(guān)系更倡導(dǎo)一種價值傾向。由于二者不同的運行方式，相較于契約，伙伴關(guān)系更強調(diào)信任、包容、責(zé)任、參與等價值，在一系列價值引領(lǐng)下，參與主體的互動程度和協(xié)作能力得到有效提升，因此，伙伴關(guān)系并非簡單地關(guān)注供給產(chǎn)品，而是通過強化協(xié)作主體的聯(lián)系提升服務(wù)質(zhì)量。項目制購買服務(wù)模式更契合伙伴關(guān)系。L區(qū)政府以推廣民生微實事為契機，向社會購買“工程類項目”和“服務(wù)類項目”，在實施過程中，明確了政府以項目制購買社會服務(wù)的實施程序和各項保障機制，并通過“降門檻”“搭平臺”“育載體”“提素質(zhì)”“推自治”“強監(jiān)管”等舉措盤活社會組織資源，發(fā)揮其在服務(wù)供給中的優(yōu)勢。更重要的是，政府和社會組織能夠保持自身運轉(zhuǎn)的獨立性，并不會因某一方的決策而影響自身訴求。基于這樣的參與形式，L區(qū)政府與社會組織的互信度得以提升，伙伴關(guān)系得以鞏固。這恰恰印證了Chris Huxham提出的協(xié)作優(yōu)勢（Collaborative Advantage） 〔32 〕概念，即協(xié)作能力受到參與主體間關(guān)系的影響，互為依賴的協(xié)作形式更能發(fā)揮出協(xié)作優(yōu)勢，進而提升協(xié)作能力。無疑，L區(qū)政府在項目制模式中的價值引領(lǐng)減輕了社會組織的負擔(dān)，更傾向于與政府在服務(wù)領(lǐng)域擴大合作，雙方的有機結(jié)合最大程度地發(fā)揮出了協(xié)作優(yōu)勢。

作為協(xié)作式的組織類型，伙伴關(guān)系類型多樣，綜合各類研究成果發(fā)現(xiàn)，其主要具備了兩大特點：不同系統(tǒng)的參與主體和服務(wù)于公共價值。多背景的參與主體要求系統(tǒng)整合，公共價值的實現(xiàn)則需要資源互補。

一方面，系統(tǒng)整合的結(jié)果不是受某一權(quán)威支配。“系統(tǒng)整合是在組織間層面進行的協(xié)調(diào)，以克服組織間的障礙和服務(wù)的不連續(xù)性，使顧客能夠得到持續(xù)的無障礙的服務(wù)流入?！?〔27 〕179伙伴關(guān)系服務(wù)能力的提升得益于系統(tǒng)整合的深入，如果只存在主體的契約式組合而無體制性的整合，這無異于是簡單的拼湊而非牢固的伙伴關(guān)系。具體而言，它是以服務(wù)整合為支撐，樹立一致性、標(biāo)準(zhǔn)化、同步化的互動路徑。以筆者調(diào)研的L區(qū)為例，2015年制定了《關(guān)于全面推行黨政社群社區(qū)共治工作的實施意見》，表明要建立黨委政府、社會、群眾共同參與、良性互動的多元治理平臺，在此之后，出臺了一系列配套措施，明確共治的實施程序和操作流程。實施意見的出臺旨在整飭服務(wù)系統(tǒng)的各自為政問題，多元治理平臺的建設(shè)協(xié)調(diào)了各方不相容的意見，淡化了多元背景可能造成的價值沖突。

另一方面，伙伴關(guān)系中的協(xié)作獨立不代表協(xié)作分散。正如本文之前論述的，參與主體間的資源依賴使各自孤立存在的成本升高，在此情況下，各主體不得不以資源交換的形式彌補自身的資源劣勢。Gazley在論述伙伴關(guān)系時強調(diào)：“伙伴關(guān)系取決于關(guān)系中的資金來源、政治因素、地方經(jīng)濟和目標(biāo)的相互關(guān)系?？偠灾?，政府機構(gòu)和非營利組織通過種種正式和非正式的方式進行交流，以滿足公眾的需要，完成共同議程，或者爭取共同利益?！?〔33 〕伙伴關(guān)系下，資源交換常常是眾多交流形式的一種，社會組織在付出人力等資源的前提下從政府那里獲得資金支持，這一協(xié)作方式的運用緩解了資源供應(yīng)的緊迫性，確保了資源供應(yīng)的延續(xù)性。L區(qū)政府為提升購買社會服務(wù)的效益，以政策形式向全區(qū)社會組織“賦制”“賦權(quán)”“賦能”，優(yōu)化協(xié)作治理的環(huán)境，提升社會組織的話語權(quán)，完善政府購買社會服務(wù)的各項規(guī)則。同時，社會組織在民政、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域發(fā)揮自身優(yōu)勢，引入個性化社區(qū)公共服務(wù)，推動社區(qū)公共服務(wù)向精細化發(fā)展。

四、發(fā)現(xiàn)與討論

當(dāng)前，從服務(wù)功能角度理解“三社聯(lián)動”的運行機理是把握社區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)改革的有效途徑。其中，政社互動下的政府購買社會服務(wù)在提升社區(qū)公共服務(wù)的多元化、體系化方面發(fā)揮著重要作用，它跨越了“三社”主體的邊界，明確了服務(wù)供給的環(huán)節(jié)，最大程度地發(fā)揮了聯(lián)動效果。

以政府購買社會服務(wù)為代表的“回應(yīng)性”供給服務(wù)有效解決了因傳統(tǒng)“灌輸性”服務(wù)供給方式造成的重復(fù)供給、資源浪費、供需失衡問題。這兩種供給模式被學(xué)者概括為“官僚模型”和“民營化模型”加以解釋 〔27 〕 24。官僚模型下，政府是一個包攬財政支持、產(chǎn)品生產(chǎn)、服務(wù)遞送整個服務(wù)流程的全能型服務(wù)供給者，民營化模型下，政府逐漸減少自己扮演的角色數(shù)量，就供給過程來看，它只作為供給環(huán)節(jié)出現(xiàn)，那就是為服務(wù)生產(chǎn)方提供必要的支持。Jesse D.Lecy的研究表明，政府資金在服務(wù)外包的投入確實增加了社區(qū)層面的非營利組織的數(shù)量與密度 〔34 〕。因此，“民營化模型”要求政府在進行權(quán)力共享的同時，還應(yīng)該以培育社會組織為抓手，給予其政策、資金上的傾斜。

政府傳統(tǒng)的供給體系已經(jīng)無法適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型帶來的壓力，在這一局面下，政府層面選擇從基層行政體制來回應(yīng)這一系列的挑戰(zhàn)。同時，在服務(wù)供給層面，以“三社聯(lián)動”為依托，創(chuàng)新政府購買社會服務(wù)形式，為服務(wù)生產(chǎn)注入市場活力。然而，政府購買社會服務(wù)下的項目制和崗位制都不同程度地模糊了公私界限。一方面，基層行政體制改革為社會組織預(yù)留了發(fā)展空間，崗位制模式下，社會組織承擔(dān)了部分原本由政府擔(dān)當(dāng)?shù)墓┙o職責(zé)，導(dǎo)致政府在服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域被邊緣化，一定程度上弱化了政府的權(quán)能。另一方面，相對保守的基層政府并不會以犧牲自身行政空間換取服務(wù)升級，相反，在服務(wù)供給中，它們會利用崗位制將社工納入自己的行政體系之中。憑借這一方式，政府仍然牢牢掌握著話語權(quán)，自上而下的垂直性管理方式大大壓縮了了自由平等的格局。endprint

如果從協(xié)作治理的角度分析二者的購買模式，有助于我們更好地把握“三社聯(lián)動”下的社區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)改革進程。筆者通過調(diào)研S市L區(qū)和P區(qū)發(fā)現(xiàn)，崗位制是簡單合同制的契約安排，違背了“關(guān)系性契約”安排，政府購買服務(wù)成為行政權(quán)力向外延伸的工具。項目制則倡導(dǎo)伙伴關(guān)系，在信任、包容、責(zé)任、參與等價值引領(lǐng)下，更容易發(fā)揮協(xié)作優(yōu)勢。契約形式和伙伴關(guān)系在協(xié)作治理關(guān)系中并不存在優(yōu)劣之分，同樣，政府選擇的服務(wù)購買模式必須與其現(xiàn)行基層行政體制實現(xiàn)良好嫁接，否則無法從根本上改變傳統(tǒng)服務(wù)供給的效率低下等問題。盡管購買模式存在著不同程度的差異，但政府與社會間的資源依賴已成為不爭的事實，如何將依賴轉(zhuǎn)化為互動的資源，從而優(yōu)化各類購買模式的路徑，仍然需要學(xué)界深入研究。

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責(zé)任編輯 周 榮endprint