以“釣魚執(zhí)法”為例思考新時期依法行政

摘 要 法治政府是我國公共行政發(fā)展的目標(biāo)取向，也是我國民主政治建設(shè)的重要組成部分。依法行政是建設(shè)法治政府的基本要求和客觀需要。然而現(xiàn)實生活中，卻總彰顯著政府對依法行政的折扣執(zhí)行。本文以“釣魚執(zhí)法”為例，通過對依法行政的理論探討，以及現(xiàn)實生活反映的不法行政現(xiàn)象，并就進一步提高政府依法行政水平提出了相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞 依法行政 釣魚執(zhí)法 法治國家 行政機關(guān)

作者簡介：陳長明，天津市東麗區(qū)人民檢察院。

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.068

近一段時間，釣魚執(zhí)法一詞在網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代傳媒上相當(dāng)盛行，人們的視線也不斷地從上海的釣魚執(zhí)法轉(zhuǎn)移到深圳的釣魚執(zhí)法。其實，按常人的思維，釣魚和執(zhí)法是八桿子打不著的。況且釣魚是多么優(yōu)雅的一件事，現(xiàn)在卻因一些行政機關(guān)在執(zhí)法時運用手段和方式的不當(dāng)變成了貶義詞。這是多么大的諷刺啊。目前，盡管一系列的釣魚執(zhí)法事件都暫時告一段落了，但是這并不意味著結(jié)束。相反由此折射出的如何進一步提高行政機關(guān)的依法行政水平就成為擺在政府以及公民面前的一個重要而且理應(yīng)思考的問題。

一、依法行政原則的理論探討

（一）必須明確行政的主體

現(xiàn)代各國，一般均以法律明文規(guī)定的形式對此作出界定。這一原則是針對有明確的行政主體而言的，是以有一定的社會主體實施行政活動為基礎(chǔ)的。如果行政的主體不明確，何談“依法”？依法行政是一個整體的概念，而維系這一概念存在的是明確的行政主體。下面所談的依法行政主要是針對行政機關(guān)而言的。

（二）對“法”的正確理解和適用

依法行政所要實現(xiàn)的是一種法律至上的美好社會狀態(tài)，因為法律一向被視為公平正義的象征。依法行政要求以法律為依據(jù)、為準(zhǔn)則去拘束行政權(quán)，把行政權(quán)始終限制在公平正義的范圍內(nèi)。所以，我們要談一談法律的理解與適用問題。行政機關(guān)應(yīng)如何理解和適用此處的“法”呢？一種觀點認(rèn)為，僅指國家立法機關(guān)制定的法律。這種觀點是與當(dāng)時的社會經(jīng)濟生活條件相適應(yīng)的，反映了“議會至上”的時代特征。一種觀點認(rèn)為不僅包括法律，還包括法規(guī)和規(guī)章。這是因為，社會經(jīng)濟的復(fù)雜發(fā)展變化客觀上要求行政機關(guān)必須主動進行多方面的管理，相應(yīng)地，出現(xiàn)了行政立法（權(quán)力機關(guān)的委托立法），法規(guī)規(guī)章日益增多。綜合以上的觀點，我比較傾向于后一種觀點。但是這種擴大解釋要受到一定的限制。第一，要對法規(guī)、規(guī)章的原則和內(nèi)容進行嚴(yán)格審查，以確定其與憲法、法律的原則和內(nèi)容不相違背。違反憲法、法律的法規(guī)和規(guī)章是絕對不能作為行政的法律依據(jù)的。第二，制定的法規(guī)和規(guī)章要有較強的可執(zhí)行性，可操作性，這在一定程度上可以制約行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。

（三）自由裁量權(quán)的合理運用

我們知道，一項法律的制定是落后于社會經(jīng)濟發(fā)展的。這種情況主要表現(xiàn)在：第一，由于社會的復(fù)雜發(fā)展變化，出現(xiàn)了大量的新生事物，給社會秩序帶來了不小的沖擊，而法律還未來得及對這些新生事物進行必要的規(guī)制。第二，對于已有的立法規(guī)定，有的過于抽象，過于原則，缺乏一定的可操作性。第三，對于某些社會關(guān)系和社會事務(wù)進行立法時機還不太成熟。第四，行政自由裁量權(quán)的存在，本身也是行政執(zhí)法過程中合理性的需要。

二、我國行政執(zhí)法中存在的問題及分析

從理論上講，依法行政原則確實是一項完美的制度?？梢院敛豢鋸埖卣f，如果我們的行政機關(guān)能真正做到這一點，那么依法治國的目標(biāo)就指日可待了。但是理論畢竟只是理論，而現(xiàn)實卻是這一原則遭到了背離，甚至被嚴(yán)重扭曲異化。在我看來，這種背離、扭曲異化主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）行政機關(guān)超越本身的權(quán)限范圍執(zhí)法或者互相推諉扯皮

前面我們提到過，行政機關(guān)的職權(quán)是法律授予的。這就要求，行政機關(guān)做到按法定職權(quán)執(zhí)法和權(quán)責(zé)明確。這是一種負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)?？墒乾F(xiàn)實往往不是如此，這不得不令我們感到有些遺憾。

（二）法律的權(quán)威和尊嚴(yán)受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

在以建立法治國家為遠(yuǎn)大目標(biāo)的我國，在現(xiàn)代社會的今天，這種隨意的“批示”卻仍保持著頑強的生命力，真可謂怪異。這不能不說是一種悲哀。我們只能感嘆依法治國目標(biāo)實現(xiàn)的任重道遠(yuǎn)。對這一怪異現(xiàn)象的認(rèn)識，我總結(jié)了以下幾點。第一，批示制度的歷史遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于現(xiàn)代意義上的法律。當(dāng)年秦始皇嬴政建立強大的秦王朝后，可謂日理萬機，每天要在奏折上作各種批示。某種意義上正是由于這種批示，才使秦帝國盛極一時。誠然，批示的積極作用我們也不應(yīng)忽視。一定程度上講，批示可以更迅速地化解矛盾與糾紛，提高行政效率。但請不要忘記，這種常態(tài)批示應(yīng)是封建社會所特有的產(chǎn)物。秦始皇死后，他的帝國卻二世而亡。主要原因在于國家太依賴領(lǐng)導(dǎo)者的批示而沒有建立一套更為完善長久的管理機制即法律制度。也就是說，批示沒有被納入完善長久的法律制度中。因而，一方面我們應(yīng)重視批示對社會發(fā)展與進步的積極作用；另一方面，我們也要限制和約束批示的作出，即批示一定要依據(jù)法律規(guī)定的條件和程序作出，它的活動范圍一定要受到法律的限制和約束。第二，現(xiàn)實的情況是，一些不良思想還充斥著某些行政人員的大腦思維。他們認(rèn)為與其按照法律的規(guī)定去行政，惹領(lǐng)導(dǎo)不高興，卷鋪蓋走人，還不如事事聽領(lǐng)導(dǎo)的安排。第三，從長遠(yuǎn)發(fā)展看，這種隨意的“批示”只是暫時的，隨著我國民主法治的發(fā)展其終究是要完全退出歷史舞臺的。我們期待著那一時刻的到來。

（三）行政自由裁量權(quán)失控

自由裁量權(quán)的增加有其必然性，而且也有必要性。這就決定了行政自由裁量權(quán)的法律正當(dāng)性。概括而言，行政自由裁量權(quán)一旦失控，會導(dǎo)致以下后果。第一，法律的神圣權(quán)威和尊嚴(yán)受到破壞，法律所象征的公平正義引發(fā)社會公眾的猜疑。在最近發(fā)生的“釣魚執(zhí)法”中，一位官員在面對媒體的不斷追問時，說道：“我們這樣執(zhí)法有什么不妥嗎？法律并沒有規(guī)定我們不可以這樣做啊?！笔堑模刹]有明文禁止“釣魚執(zhí)法”，但是它是與法律的原則、目的和精神格格不入的，更值得指出的是這種執(zhí)法方式嚴(yán)重違背了法律的正當(dāng)程序。說來也怪，一般社會公眾都知道用“釣魚”這種執(zhí)法方式既不合法，又不合理，是不折不扣的不當(dāng)行為，為什么掌握國家公權(quán)力的行政機關(guān)卻不明白這么淺顯的道理呢？個中原因恐怕我們難以捉摸。第二，公民的基本權(quán)利（主要是人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)）受到嚴(yán)重侵犯。對于權(quán)利而言，權(quán)力是手段。①可是現(xiàn)實卻使我們警醒。在上海的“釣魚執(zhí)法”事件中，一位青年因?qū)?zhí)法機關(guān)的“釣魚”行為極為不滿，在接受行政機關(guān)的處罰后，回到家中，憤然將自己的小指切下，以示對自己所受委屈的嚴(yán)重抗議，他認(rèn)為自己受到了冤枉。這個事件引起了廣泛的社會關(guān)注，“釣魚執(zhí)法”由此也流行開來。我很同情這位年輕的小伙子，但十分不贊成他的這種過激行為。他以殘害自己身體的方式來試圖喚起執(zhí)法者對自身不當(dāng)執(zhí)法行為的注意，事實上，一定程度上他確實做到了。但是這種方式所起的作用只是暫時的。試想，如果我們國家的行政執(zhí)法水平要靠一樁樁悲劇來提高的話，這對而言政府將是多大的諷刺？很不幸，現(xiàn)實有時確實如此。面對社會各界的質(zhì)疑譴責(zé)，不知道行政機關(guān)作何感想？第三，政府公信力大打折扣。公眾對政府的信任貫穿于政府與公眾互動的整個關(guān)系中，是政府治理社會的基石和靈魂。②當(dāng)政府的行政行為沒有完全考慮公眾的合法權(quán)利是，人們就會對政府的公正產(chǎn)生懷疑，這樣公眾對政府的信任情感就受到了傷害。還是在上海的“釣魚執(zhí)法”中，一位私家車主在遭到“釣魚”后坦言，“本來是想做好事，卻沒想到結(jié)果是這樣，以后再也不隨便發(fā)善心了。”

（四）社會公眾的參與監(jiān)督權(quán)被忽視

在“釣魚執(zhí)法”中，正義的生產(chǎn)機制被破壞殆盡。一方面，行政機關(guān)未依法進行執(zhí)法，對社會公眾進行管理，而且，以一種自認(rèn)為“不違反法律”的方式侵害了公眾的基本權(quán)利；另一方面。又未給予受罰者合理的監(jiān)督空間，受罰者只是被動地參與這種執(zhí)法活動，似乎他們只是行政機關(guān)完成執(zhí)法任務(wù)的陪襯?？墒菍嶋H生活中，這一方面卻總是得不到重視。

三、提高行政機關(guān)依法行政水平的對策

理論和現(xiàn)實存在著一定的差距是正常現(xiàn)象。正因為如此，理論研究一定要緊隨現(xiàn)實，突出它的實踐應(yīng)用性和可操作性，充分發(fā)揮它的服務(wù)功能，否則再華麗的空談也會因一無是用而暗淡無光。理論上的依法行政原則應(yīng)該是一種理想狀態(tài)，要想實現(xiàn)，確屬不易。但如果輔以良好的機制，切實的行動，前景還是一片光明的。

（一）柔性對策

1. 努力打造一支具有現(xiàn)代法治精神的公務(wù)員隊伍

目前，我國采取考試的方式招錄公務(wù)員，在某種程度上體現(xiàn)了公平公正公開，應(yīng)該值得推廣。我們的公務(wù)員招錄機關(guān)應(yīng)嚴(yán)格按照《公務(wù)員法》的要求，依據(jù)德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，選拔優(yōu)秀的人加入這一隊伍當(dāng)中。盡管現(xiàn)實生活中依然有“走后門”、“送禮”等為人恥惡的行為，但畢竟現(xiàn)在的公務(wù)員招錄程序、方式還是相對公平的。其次，應(yīng)加強對公務(wù)員的法制教育與現(xiàn)代法治理念諸如公平、正義和尊重保障人權(quán)的灌輸?，F(xiàn)代社會時刻都離不開法律，法律已成為現(xiàn)代社會的重要標(biāo)志。公務(wù)員接受法制知識的教育與現(xiàn)代法治理念的灌輸，一方面，豐富了自己的知識儲備，能更好地適應(yīng)社會；另一方面。又為依法行政打下了牢固的意識基礎(chǔ)。這是提高公務(wù)員素質(zhì)的第一步。第三，應(yīng)加強對公務(wù)員的職責(zé)意識教育。他們手中的權(quán)力是人民通過法律賦予的，有一分權(quán)力就有一份責(zé)任。公務(wù)員應(yīng)做到依據(jù)法定的職權(quán)，自覺履行好自己的職責(zé)。第四，應(yīng)加強權(quán)責(zé)統(tǒng)一的意識的教育。加強公務(wù)人員對權(quán)責(zé)的認(rèn)識，兩者是有機聯(lián)系的，不能忽視責(zé)任，亦不能濫用權(quán)力。

2. 突出強調(diào)法律的權(quán)威與作用，真正做到行政依法

這一點主要是針對現(xiàn)實生活中的行政依“批示”而言的。批示有時確實能迅速地解決問題，化解矛盾。但是這只能保證一時的社會秩序與安寧。而法律能保持我們社會永久的秩序和發(fā)展。對比一下，我們一定會毫不遲延地選擇后者，因為我們社會需要的是長治久安。我認(rèn)為要做到這一點，應(yīng)充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)人員的作用。批示一向是領(lǐng)導(dǎo)者的專利，其他人是可望而不可即的。首先，各級行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)具備基本的法律知識和法律素質(zhì)，尤其重要的是現(xiàn)代法治理念。這就要求對領(lǐng)導(dǎo)人員的選拔要進行嚴(yán)格的規(guī)制。一個好的領(lǐng)導(dǎo)人員一定程度上可以推動法治的進步。我認(rèn)為現(xiàn)在大量出現(xiàn)的“學(xué)者型官員”就是一個值得借鑒的模式。其次，領(lǐng)導(dǎo)人員要樹立榜樣，最大限度地減少一些代替法律的批示，給法律一個充分適用與發(fā)揮的空間，讓法律逐漸取代批示的地位和作用，消除批示暗含的“人治”痕跡。第三，領(lǐng)導(dǎo)人員要積極主動帶領(lǐng)行政執(zhí)法人員學(xué)習(xí)和掌握法律知識，使法律意識深入每個人的思想，營造一種良好的法治氛圍。

（二） 剛性對策

1. 加快有關(guān)行政程序方面的立法，以制約行政機關(guān)的自由裁量權(quán)

在我們國家的法律文化中，一直是重實體輕程序。實踐中一般也是如此。這是與法治社會不相容的。法治社會注重公開公平正義，如果社會公眾對行政機關(guān)的執(zhí)法程序都一無所知的話，哪里還是法治社會呢？沒有正當(dāng)?shù)某绦颍蜎]有公正的行政執(zhí)法?！搬烎~執(zhí)法”事件為我們整個社會敲響了警鐘。社會公眾討論最多的就是“釣魚”形成的被行政機關(guān)作為處罰依據(jù)的所謂“證據(jù)”是否合法有效的問題。我們可以肯定地說，這種“證據(jù)”不合法，不具有法律效力。

2. 充分保障公民的參與權(quán)

在交通通訊異常發(fā)達(dá)的現(xiàn)代，新聞媒體的力量迅速壯大，在我們國家法治社會日益推進的過程中，扮演著越來越重要的作用。在這次“釣魚執(zhí)法”事件發(fā)生后，新聞媒體在第一時間向社會做出了報道，公眾才得以及時知曉，紛紛對執(zhí)法機關(guān)進行批評譴責(zé)，對受害者表示同情。受害者通過新聞媒體這個平臺陳述了自己的意見，表達(dá)了對執(zhí)法機關(guān)的氣憤與不滿，以及希望獲得清白的想法。一定程度上也行使了公民的參與權(quán)，避免了社會矛盾的進一步擴大，雖然這種參與權(quán)是事后的，不是事中的。正是在新聞媒體的不斷努力下，“釣魚”這種落后的執(zhí)法方式才由前幾年的偷偷摸摸到今天的大白于天下，成為眾矢之的。可以說，在現(xiàn)代社會的今天，如果公民不能參與到行政執(zhí)法過程中去，不能運用各種合法的方式特別是新聞媒體對行政執(zhí)法過程進行有效的監(jiān)督，那么執(zhí)法行為的正當(dāng)性和合法性是很值得懷疑的。

3. 建立對公務(wù)員責(zé)任的嚴(yán)格追究機制

對在執(zhí)法過程中出現(xiàn)的履職不認(rèn)真，落實不到位，失職瀆職的行為，特別是出現(xiàn)新的群體性上訪事件發(fā)生的，嚴(yán)格實施問責(zé)，同時，將其納入政風(fēng)行風(fēng)考評和黨風(fēng)廉政責(zé)任制考核之中，把責(zé)任具體細(xì)化到部門和科室，切實把政府關(guān)懷、社會關(guān)懷、百姓關(guān)懷的民生實事辦好。

四、結(jié)語

依法行政是國家管理發(fā)展的必然結(jié)果，是法治社會的重要標(biāo)志。雖然，在這一過程中我們會遇到各種困難和艱辛，但是，只要堅定信念，落實行動，積極進取，迎難而上，就一定能實現(xiàn)我們心中的目標(biāo)。

注釋：

①②李鴻淵.法治政府：權(quán)利與權(quán)力良性互動的理性回歸——改革開放以來政府法治的建設(shè)歷程.行政與法.2009（3）.

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