建立中國與中亞國家多邊能源合作法律機(jī)制之原因初探

摘 要 為深化我國與中亞的能源合作，必須加強(qiáng)區(qū)域機(jī)制化建設(shè)。雙邊合作機(jī)制存在一定的局限性，不利于解決區(qū)域能源合作問題，多邊合作機(jī)制具有全局性和戰(zhàn)略性高度，能夠為區(qū)域能源合作行為提供機(jī)制保證?；谖覈c中亞的能源合作不涉及俄羅斯，本文認(rèn)為建立我國與中亞直接對話的多邊能源合作法律機(jī)制是最佳方案，有利于實現(xiàn)區(qū)域能源安全。

關(guān)鍵詞 中國 中亞 能源合作 法律機(jī)制

作者簡介：陳丹，西南交通大學(xué)公共管理與政法學(xué)院研究生（國際法方向）。

中圖分類號：D82 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.063

由于能源 分布不均，各國對國際能源市場呈現(xiàn)出不同需求，逐步尋求加強(qiáng)能源領(lǐng)域的合作。天然的能源互補(bǔ)性和較近的地緣距離使我國與中亞 成為理想的合作伙伴，初步建立起雙邊能源合作法律機(jī)制。該機(jī)制以一系列雙邊能源合作協(xié)議為法律基礎(chǔ)，通過企業(yè)間協(xié)議規(guī)定具體實施細(xì)則，在能源合作分委會和經(jīng)貿(mào)合作委員會上對合作過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行協(xié)商并對經(jīng)驗加以總結(jié)。這在一定程度上規(guī)范了能源合作行為，有利于解決能源爭議、規(guī)避合作風(fēng)險。但其缺乏長遠(yuǎn)的視角，不足以解決全局性、戰(zhàn)略性的能源合作問題，亟待建立起多邊能源合作法律機(jī)制。本文將主要分析建立該機(jī)制的原因，從而為其建立提供些許理論支撐。

一、多邊能源合作法律機(jī)制是經(jīng)濟(jì)體理性的制度選擇

能源合作法律機(jī)制的建立過程是各國理性的集聚和篩選過程。合理的理性選擇可以協(xié)調(diào)各方能源利益，起到定紛止?fàn)幍淖饔?，有利于實現(xiàn)能源合作的公平、正義與效率等價值目標(biāo)。

（一）符合能源合作的效率價值追求

在地理位置上，世界上沒有任何國家比我國與中亞存在更密切的聯(lián)系。我國與哈、塔、吉三國陸地領(lǐng)土接壤，與烏、土兩國雖不接壤，但來自兩國的油氣資源可通過中亞油氣管道直接輸往我國，而不需過境中亞以外的其他國家。這意味著能源的投資勘探開采、運(yùn)輸和能源貿(mào)易只在我國與中亞就可完成，這不僅節(jié)約運(yùn)輸成本，還可降低能源合作受到外國因素的不利影響，有利于實現(xiàn)本地區(qū)的能源安全。

我國與中亞的能源合作涉及的國家往往不止一個，一對一的談判工作經(jīng)常重復(fù)進(jìn)行，呈現(xiàn)出成本高、效率低的現(xiàn)象。實際上很多能源合作項目在本質(zhì)上有一定的相似性，雙邊的重復(fù)談判不僅消耗更大的成本，也難使中亞能源物盡其用。此外，多邊合作項目常被列入多個雙邊談判日程，增加談判成本。多邊合作機(jī)制具有全局性的戰(zhàn)略高度，會在多邊范圍內(nèi)優(yōu)化配置能源資源，降低能源合作的成本，提高合作效率，符合各國理性的選擇。

（二） 遵循能源產(chǎn)業(yè)鏈的價值規(guī)律

能源產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)且粋€完整的鏈條，包含上游的投資、中游的運(yùn)輸和下游的加工貿(mào)易環(huán)節(jié)。它們相互聯(lián)系、相互配合，任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會影響其他環(huán)節(jié)的正常運(yùn)行，因此必須建立一套對各個環(huán)節(jié)都能進(jìn)行規(guī)范的統(tǒng)領(lǐng)性的能源合作法律機(jī)制。我國與中亞雙邊能源合作法律機(jī)制能夠規(guī)范能源合作行為，但這一機(jī)制的運(yùn)行效果與運(yùn)行效率難以滿足實際需要。 能源產(chǎn)業(yè)價值的實現(xiàn)過程關(guān)系到多國利益，但雙邊合作協(xié)議主要協(xié)調(diào)雙方能源利益，不會考量第三方利益，這易引起兩國和第三國的能源紛爭。因此應(yīng)在各方都在場的情況下，以尊重能源主權(quán)和平等互利為原則，共同磋商最終形成一套約束六國的多邊能源合作法律機(jī)制來協(xié)調(diào)生產(chǎn)國、過境國和消費(fèi)國的能源利益，從而避免成員國因雙邊關(guān)系惡化所帶來的不利后果殃及第三國，促進(jìn)公平與正義目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、多邊能源合作法律機(jī)制為能源合作提供機(jī)制保證

能源合作是利益博弈的過程，法律機(jī)制的建立意味著各國已作出妥協(xié)與讓步，使各方行為處于可預(yù)測狀態(tài)，減少能源合作中的潛在威脅與紛爭，促進(jìn)本地區(qū)的能源安全。

（一）協(xié)調(diào)多方能源利益

在能源合作項目中，各國都希望付出最小的成本，獲得最大的收益。但這種理想難以實現(xiàn)，我們只能追求集體的帕累托最優(yōu)。我國與中亞的合作涉及到能源生產(chǎn)國、消費(fèi)國和過境國，平衡各方利益是前提。作為消費(fèi)國，以低廉的價格獲取充足而穩(wěn)定的能源輸入是我國的戰(zhàn)略目標(biāo)。作為生產(chǎn)國，哈、土、烏三國力求獲得廣泛的能源市場和爭取更大的話語權(quán)。作為進(jìn)口國和過境國的塔、吉兩國則要求以低于市場價的價格獲得能源供應(yīng)，并收取高額的過境費(fèi)。

雙邊合作雖具有簡單易行的優(yōu)點(diǎn)，但不可避免地會引發(fā)相同能源利益訴求國的惡性競爭，并且由于談判的獨(dú)立進(jìn)行，能源貿(mào)易價格和待遇相差較大。而多邊機(jī)制的建立意味著各方已在本國可接受的范圍內(nèi)作出讓步。它所確定下來的法律制度、原則和運(yùn)行原理是各方經(jīng)過博弈相互妥協(xié)達(dá)成的一致合意，對合作方都是平等適用的。

（二）規(guī)范多邊能源合作行為

我國與中亞的雙邊能源合作已較為深入，正在進(jìn)行多邊合作的初步實踐，如中亞天然氣管道D線就是各國進(jìn)行多邊合作的嘗試。雖然目前多邊合作行為還不普遍，但是機(jī)制完整的多邊能源合作是未來的趨勢，必將使區(qū)域整體能源合作更成熟，更便利，更保障。

能源過境將生產(chǎn)國、過境國和消費(fèi)國的利益聯(lián)系起來。一國能源出現(xiàn)問題，抑或是兩國出現(xiàn)能源爭端，不利后果會聯(lián)動影響到其他國家。我國與中亞的能源合作涉及多國利益，一些國家還擔(dān)任著雙重角色。在此情況下，任何兩國產(chǎn)生能源爭議，都有可能殃及其他國家。多邊合作機(jī)制具有一定的預(yù)見性，可規(guī)范多邊合作行為，合作方不會因其他紛爭擅自停止能源供應(yīng)、截斷過境能源或不支付相應(yīng)對價。各方可較為清晰地預(yù)見本國的行為后果，并對他國行為作出反應(yīng)，從而解決潛在的能源矛盾和紛爭，最終實現(xiàn)能源合作的共贏。

（三）保障本地區(qū)的能源安全

能源的有限性和分布的不均衡性使中亞能源成為主要經(jīng)濟(jì)體爭奪的對象。我國與中亞的能源合作不僅面臨內(nèi)部能源利益的協(xié)調(diào)，還要應(yīng)對外部大國的競爭。俄羅斯對中亞能源的主導(dǎo)地位短時間內(nèi)無法撼動，美國“大中亞戰(zhàn)略”的實施標(biāo)志著其積極投身能源爭奪，而歐盟、日本將中亞作為實現(xiàn)能源多元化的首選之地。現(xiàn)階段能源合作符合我國與中亞的利益，但由于大國因素的存在和依賴心理的作祟，沒有多邊機(jī)制進(jìn)行規(guī)范的能源合作很可能出現(xiàn)變數(shù)，不利于實現(xiàn)本地區(qū)的能源安全。多邊機(jī)制的建立可在成員國矛盾激化或一國違約時，發(fā)揮調(diào)控仲裁作用，防止油價的動蕩和供應(yīng)的中斷，推動能源合作向前發(fā)展。

三、建立中國與中亞國家直接對話機(jī)制是最佳之選

我國與中亞的多邊能源合作實踐并不深入，且主要是在上海合作組織（簡稱上合組織）框架下進(jìn)行。不過上合組織下真正有效的能源合作法律機(jī)制尚未建立，成員國也未達(dá)成任何統(tǒng)一的能源合作多邊協(xié)議，關(guān)于能源的規(guī)定主要分散在《多邊經(jīng)貿(mào)合作綱要》等文件中，但這些文件并不是嚴(yán)格意義上的區(qū)域性多邊條約，對成員國不具有法律約束力。一些學(xué)者建議在上合組織內(nèi)成立能源俱樂部來協(xié)調(diào)規(guī)范成員國的合作行為。筆者認(rèn)為成立能源俱樂部的可行性低、成本高，且我國與中亞的能源合作不涉及俄羅斯，因此摒棄俄羅斯，建立六國直接對話的多邊能源合作法律機(jī)制是現(xiàn)階段最佳和最具可行性的選擇。

（一）能源俱樂部的建立陷入困境

成立能源俱樂部的倡議提出已有11年，但至今尚未完成，主要原因是成員國能源利益訴求分歧較大。從中俄角度來講，俄羅斯雖貴為油氣供應(yīng)大國，但出口歐洲的油氣資源主要來源于中亞，金融危機(jī)后它對中亞能源的控制有所下降。我國為保證能源供應(yīng)的多元化和運(yùn)輸?shù)陌踩?，積極進(jìn)入中亞能源開采領(lǐng)域，加強(qiáng)運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，在中亞能源市場的話語權(quán)逐漸提升。中俄對能源的競爭關(guān)系和戰(zhàn)略地位的變化使俄羅斯對我國進(jìn)入中亞能源市場產(chǎn)生忌憚之意，建立能源俱樂部更加艱難。

從中亞與俄羅斯角度來看，雖然中亞向俄羅斯出口大量油氣資源，但在能源對外供應(yīng)上雙方存在競爭關(guān)系，且逐步推廣市場經(jīng)濟(jì)的中亞正試圖擺脫俄羅斯對其經(jīng)濟(jì)和能源的控制。但俄羅斯在短時間內(nèi)不可能放棄對中亞能源的控制意圖，這使得將各方融入到同一機(jī)制下的可能性大大降低，能源俱樂部的建立舉步維艱。

（二）建立能源俱樂部的成本過高

能源俱樂部的成立過程必然伴隨著眾多的利益出讓、分配和協(xié)調(diào)。作為消費(fèi)國，我國在這場能源博弈中處于天然的弱勢地位。能源消費(fèi)需求很可能迫使我國在談判中接受不利的規(guī)則。俄羅斯壟斷中亞能源市場，掌控中亞能源外輸?shù)幕A(chǔ)設(shè)施，它對中國進(jìn)入中亞持有一定的戒心，必定對五國施加壓力。在此情形下，我國要么出讓利益來獲得穩(wěn)定的能源供應(yīng)，要么不輕易妥協(xié)，但結(jié)果可能是能源俱樂部根本無法成立，或者設(shè)立遙遙無期。

（三）能源俱樂部將土庫曼斯坦置之門外

土國是重要的油氣資源國，不僅承擔(dān)著供應(yīng)天然氣的角色，還是中亞天然氣管道建設(shè)和能源產(chǎn)業(yè)鏈的起始國。但土國不是上合組織的成員國，并且也不可能加入。上合組織肩負(fù)著打擊三股勢力、維護(hù)地區(qū)安全的任務(wù)，雖轉(zhuǎn)型為地區(qū)安全和經(jīng)濟(jì)合作組織，但仍具有軍事性質(zhì)。土國作為永久中立國，加入軍事性質(zhì)的國際組織不符合中立國的準(zhǔn)則，所以在沒有放棄中立國地位的情況下不會加入上合組織，更不可能成為能源俱樂部的一員。所以成員國與土國的能源合作仍然只能依賴雙邊機(jī)制來規(guī)范與指引，但當(dāng)兩國能源合作涉及第三國利益時，這就淪為法律“真空地帶”，易引發(fā)多國間的能源爭端。

現(xiàn)階段建立多邊合作機(jī)制是大勢所趨，但并不意味著排除雙邊機(jī)制的應(yīng)用。由于各國的能源稟賦和戰(zhàn)略存在一定的差異，為保證能源合作的順利進(jìn)行，筆者認(rèn)為雙邊與多邊能源合作法律機(jī)制應(yīng)當(dāng)共同為我國與中亞能源合作的正常運(yùn)行提供機(jī)制保證，但二者的側(cè)重點(diǎn)不同。雙邊機(jī)制主要規(guī)范兩國具體油氣合作項目，多邊機(jī)制必須具有普適性、宏觀性和全局性的目標(biāo)，成為雙邊合作機(jī)制的“元機(jī)制”，從而達(dá)到兼容并蓄的效果。

注釋：

本文的能源特指一次能源中的石油和天然氣。

中亞僅指一般意義上的哈、烏、塔、吉、土五國。

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