中國參與全球能源治理的問題與對策

【摘要】近年來，中國深度參與到全球能源治理的進(jìn)程之中，這既是維護(hù)能源安全的利益使然，也是主動(dòng)為國際社會(huì)提供公共產(chǎn)品的責(zé)任所在。如果想在全球能源治理中發(fā)揮積極作用，中國應(yīng)進(jìn)行正確的角色定位，充分利用自身的比較優(yōu)勢。中國應(yīng)該逐步推進(jìn)全球治理改革，強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，擴(kuò)大和深化合作議程，塑造全球能源治理規(guī)則，從而構(gòu)建一個(gè)公平、正義、均衡、普惠的國際能源新秩序。

【關(guān)鍵詞】能源安全 能源合作 全球能源治理

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.22.004

全球能源治理的挑戰(zhàn)在于如何通過集體行動(dòng)，推動(dòng)全球能源生產(chǎn)利用、金融貿(mào)易的變革，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系。目前國際社會(huì)并無綜合性、權(quán)威性的全球能源協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，全球能源治理載體是一個(gè)目標(biāo)多元、主體分散、結(jié)構(gòu)多層、機(jī)制碎化、領(lǐng)域交叉的治理網(wǎng)絡(luò)（Aleh Cherp， Jessica Jewell and Andreas Goldthau， 2011）。進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國逐步參與到全球能源治理的進(jìn)程之中，除了中外雙邊能源合作的深化與拓展以外，中外多邊能源合作的合作、互動(dòng)、較量也日益頻繁和深化。各類國際組織、國際論壇等能源治理機(jī)制制定了共同認(rèn)可的國際規(guī)則，體現(xiàn)了參與各方的共同利益，是各國能源戰(zhàn)略博弈的主要平臺(tái)。目前，中國是世界第二大能源消費(fèi)國和第二大石油進(jìn)口國，同時(shí)也是全球清潔能源市場的領(lǐng)跑者。對于能源進(jìn)口越來越依賴國際能源市場的國家來說，游離于國際社會(huì)能源治理機(jī)制之外顯然不符合中國的國家利益。而對于全球能源治理機(jī)制來說，沒有中國的參與，其合法性和有效性顯然不足。《中國的能源政策（2012）》白皮書明確指出，中國要“積極參與全球能源治理，加強(qiáng)與世界各國的溝通與合作，共同應(yīng)對國際貨幣體系、過度投機(jī)、壟斷經(jīng)營等因素對能源市場的影響，維護(hù)國際能源市場及價(jià)格的穩(wěn)定”。那么，中國如何準(zhǔn)確定位參與全球能源治理的戰(zhàn)略利益？參與全球能源治理的現(xiàn)狀和特點(diǎn)如何？哪些因素影響著中國有效參與全球能源治理？如何優(yōu)化未來的參與路徑？本文將主要圍繞上述問題展開論述。

中國參與全球能源治理的戰(zhàn)略定位

中國對參與多邊能源治理的定位經(jīng)歷了一個(gè)逐漸探索的過程，反映了對自身利益和全球化趨勢的清晰把握。中國參與多邊能源治理的戰(zhàn)略定位，并非單純?yōu)榱私?jīng)濟(jì)利益和能源安全，而是融合了制度保障和國際正義的因素。

第一，提升國際能源競爭力。在能源產(chǎn)業(yè)、能源貿(mào)易、技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域，中國能源業(yè)長期滯后于國際同行。進(jìn)入新世紀(jì)以來，雖然中國能源業(yè)發(fā)展迅速，但是仍然還有很大的上升空間。能源國際合作不僅為中國能源企業(yè)帶來了沖擊與挑戰(zhàn)，也為國際競爭力的提高提供了機(jī)遇和平臺(tái)。通過國際組織和國際會(huì)議等能源治理機(jī)制，拓展能源投資與貿(mào)易領(lǐng)域的協(xié)作，尋求能源對話協(xié)商的新舞臺(tái)和能源技術(shù)交流的新渠道，加快能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和能源技術(shù)的研發(fā)，這是中國提升國際能源競爭力的重要方式。

第二，建立國際能源共同體。在國際能源體系中，能源消費(fèi)國之間、能源出口國之間、能源消費(fèi)國與出口國之間存在錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾，需要多邊合作機(jī)制進(jìn)行國際規(guī)制，從而得以緩解矛盾、化解沖突、協(xié)調(diào)行動(dòng)。在全球化時(shí)代，經(jīng)濟(jì)上的相互依賴和風(fēng)險(xiǎn)上的跨國傳導(dǎo)，導(dǎo)致了能源安全威脅的共同性和應(yīng)對的協(xié)同性。一旦發(fā)生能源危機(jī)，任何國家都難以置身事外。各國亟待加強(qiáng)多邊能源合作，通過對話與合作約束各國行為，調(diào)節(jié)能源利益分配，加強(qiáng)能源安全協(xié)同應(yīng)對。根據(jù)綜合安全、合作安全、共同安全、可持續(xù)安全的理念，中國樹立了“互利合作、多元發(fā)展、協(xié)同保障”的新能源安全觀（閏世剛、劉曙光，2014）。建立策略共商、項(xiàng)目共建、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的多層次國際能源共同體，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)能源、資本、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等領(lǐng)域的優(yōu)勢互補(bǔ)，建立國際能源共同體，這是落實(shí)中國構(gòu)建利益共同體、命運(yùn)共同體和責(zé)任共同體的重要領(lǐng)域。

第三，培育國際能源話語權(quán)。獨(dú)立或聯(lián)合地成功設(shè)置能源安全的國際議程，日益成為捍衛(wèi)國家利益、保障能源安全的重要內(nèi)容，而選擇適當(dāng)?shù)倪M(jìn)入渠道尤為重要（韋進(jìn)深，2015）。與國際能源組織的合作可以為我國提供一個(gè)多邊能源外交平臺(tái)，贏得廣闊的能源合作空間，提升中國在世界能源市場的話語權(quán)和影響力。長期以來，國際能源價(jià)格、能源合作規(guī)則深受少數(shù)資源富國和西方大國的影響，在能源定價(jià)、經(jīng)貿(mào)合作、議程設(shè)定和規(guī)則構(gòu)建上擁有至高無上的權(quán)力。中國作為一個(gè)剛剛崛起的新興市場國家，無論是在世界能源市場或國際能源組織中，都在經(jīng)歷一個(gè)漸進(jìn)性的參與過程，缺乏國際能源話語權(quán)。中國要積極參與和構(gòu)建能源治理機(jī)制，擴(kuò)大和深化能源貿(mào)易、能源投資、能源安全、氣候變化等領(lǐng)域的合作，力圖在議程設(shè)定、規(guī)則設(shè)定上提出自己的立場和主張，進(jìn)而改善自身形象，引導(dǎo)合作方向。

第四，構(gòu)建國際能源新秩序?，F(xiàn)有國際能源秩序?qū)儆诓缓侠淼膰H舊秩序的一個(gè)重要組成部分。國際能源秩序大致經(jīng)歷了西方石油公司主導(dǎo)時(shí)期、西方消費(fèi)國集團(tuán)和石油生產(chǎn)國集團(tuán)的雙中心對峙時(shí)期、中心—外圍多中心并起三個(gè)時(shí)期。目前的國際能源格局深陷能源霸權(quán)和能源主權(quán)利益的矛盾之中，在能源價(jià)格、能源金融、能源技術(shù)、能源投資上的沖突難以彌合。國際能源秩序是國際能源主體長期較量的結(jié)果，現(xiàn)行國際能源秩序中發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家地位和權(quán)力失衡，正在醞釀新一輪的調(diào)整。自上世紀(jì)70年代，中國就提出要建立國際政治經(jīng)濟(jì)新秩序，構(gòu)建國際能源新秩序既是對原有政治訴求的延續(xù)，也是加強(qiáng)全球能源治理的時(shí)代要求。聯(lián)合廣大發(fā)展中國家，推動(dòng)能源出口國和消費(fèi)國的積極對話，改變長期以來不合理的國際能源利益分配格局，推動(dòng)國際能源合作向均衡、普惠、共贏方向發(fā)展，建立公正、合理的國際能源新秩序，這是中國參與能源治理機(jī)制的重要訴求（張妍，2007）。

中國參與全球能源治理的特點(diǎn)

作為一個(gè)發(fā)展中國家，基于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國際合作意愿，中國參與多邊能源治理呈現(xiàn)出以下四個(gè)特點(diǎn)：

第一，市場化與全球化的雙重驅(qū)動(dòng)。改革的不斷推進(jìn)，為中國參與能源治理機(jī)制提供了基本動(dòng)力，獲取資金、技術(shù)成為中國參與全球化的初始動(dòng)因。但隨著上世紀(jì)90年代以來國內(nèi)市場化程度和融入全球化程度的加深，尤其是加入世界貿(mào)易組織之后，中國的國家利益越來越離不開全球化進(jìn)程?；蛘哒f，中國是全球化進(jìn)程的重要受益者之一。在能源合作中，中國提出要把“引進(jìn)來”與“走出去”相結(jié)合，充分利用“兩種資源、兩個(gè)市場”，已經(jīng)基本形成了相互依存的能源關(guān)系。2015年中國石油消費(fèi)持續(xù)中低速增長，對外依存度首次突破60%，達(dá)到60.6%；天然氣需求增速則明顯放緩，但對外依存度已然升至32.7%（錢興坤、姜學(xué)峰，2016）。BP在《2030世界能源展望》中預(yù)測，2035年中國石油對外依存度將升至75%，天然氣對外依存度超過40%（BP， 2015）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年底中國戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備與商業(yè)石油儲(chǔ)備總計(jì)4.48億桶，按照2013年每天139萬噸的石油消費(fèi)數(shù)量靜態(tài)計(jì)算，全國石油儲(chǔ)備靜態(tài)能力只有22.7天（錢興坤、姜學(xué)峰，2015）。在對外依存度不斷上升的背景下，國際能源市場的劇烈波動(dòng)對中國的沖擊越來越明顯。隨著中國能源消費(fèi)和能源進(jìn)口的持續(xù)增加，中國能源發(fā)展與安全戰(zhàn)略對世界的影響不斷上升，中國在全球能源治理格局中的地位日益重要。由此，上世紀(jì)80年代以來的改革驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)換為新世紀(jì)以來市場化與全球化的雙重驅(qū)動(dòng)，重新塑造了中國的身份與利益，中國從能源治理機(jī)制的被動(dòng)參與者和適應(yīng)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)構(gòu)建者和引導(dǎo)者。

第二，多元化與多層次的功能合作。多邊能源合作的多元化包括合作內(nèi)容的多元化和合作形式的多元化。從合作內(nèi)容來看，中國參與的能源治理機(jī)制涵蓋了石油、煤炭、天然氣、核能、清潔能源等多個(gè)能源種類；從合作形式而言，中國參與的能源治理機(jī)制包括了能源勘探、能源投資、能源貿(mào)易、能源運(yùn)輸、能源技術(shù)、能源環(huán)境、能源法律等多種能源合作形式。中國參與的能源治理機(jī)制既包括全球、區(qū)域和次區(qū)域等合作區(qū)域的多層次，也包括國際組織、非政府組織、各國政府、跨國公司等合作主體的多層次（夏義善，2009）。

第三，對話型與協(xié)調(diào)型的組織偏好。從國際能源合作權(quán)利和義務(wù)的要求來看，大致可以分為兩個(gè)大類四種類型，一類是協(xié)調(diào)型或?qū)υ捫蛧H能源組織，另一類是同盟型與協(xié)作型國際能源組織（管清友、何帆，2007）。改革開放以來，中國陸續(xù)加入了國際能源論壇、世界石油大會(huì)等全球性、專門性國際能源組織，也在自身參與的亞太經(jīng)合組織、上海合作組織、東盟等區(qū)域性、綜合性國際組織中積極推動(dòng)能源領(lǐng)域的合作（許勤華，2008）。但是以上各種合作往往局限于政策對話、信息分享、技術(shù)研發(fā)等對話型與協(xié)調(diào)型的多邊能源合作形式。由于目前中國的身份和利益，不能完全加入國際能源署等協(xié)作型和同盟型的能源治理機(jī)制，但也保持著密切接觸，展開了系列務(wù)實(shí)合作（徐瑩，2010）。在合作程度上，中國在國際能源論壇和世界能源理事會(huì)等國際能源組織中合作僅限于人員互訪、技術(shù)和信息交流。值得注意的是，中國在2015年簽署了新的《國際能源憲章宣言》并正式成為了國際能源署聯(lián)盟國，這為中國深度參與全球能源治理提供了機(jī)遇與平臺(tái)。

第四，有效性與正義性的價(jià)值訴求。國際體系正在經(jīng)歷冷戰(zhàn)結(jié)束以來最深刻的變革，超越以往權(quán)勢變動(dòng)的維度，邁向全新的國際秩序演進(jìn)，而這為中國塑造國際新秩序提供了可能和空間。通過參與能源治理機(jī)制，中國有效拓展了能源戰(zhàn)略與能源政策的國際空間，建立了全球化的資源配置體系和能源合作體系，擴(kuò)大了全球能源合作中的影響力。但是國際能源秩序的內(nèi)在缺陷是妥協(xié)性，無法擺脫大國的制約，體現(xiàn)了國家爭奪權(quán)力或利益的結(jié)果。目前，西方消費(fèi)國集團(tuán)和石油出口國集團(tuán)在國際能源利益分配上矛盾尖銳，少數(shù)國家把能源作為政治工具，影響了全球能源市場的穩(wěn)定。為此，加強(qiáng)能源合作，通過公平競爭和對話協(xié)商的方式，建立公正合理、協(xié)同保障的國際能源新秩序迫在眉睫。作為發(fā)展中國家和新興市場國家的代表，中國在維護(hù)能源安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，積極倡導(dǎo)和推動(dòng)建立自由競爭、穩(wěn)定有序、互利共贏的國際能源新秩序可謂責(zé)無旁貸。

影響中國參與全球能源治理的因素

中國對于能源治理機(jī)制的參與不僅僅取決于自身的愿景，其參與深度、參與形式、參與效果受到復(fù)雜因素的影響。

第一，合作觀念的沖突。如何化解能源領(lǐng)域的摩擦與沖突，推進(jìn)和深化能源領(lǐng)域的對話與合作，各國存在不同的合作觀念，決定了多邊能源合作的形成與發(fā)展。在現(xiàn)實(shí)主義國際關(guān)系理論大師漢斯·摩根索看來，國家安全絕對不能完全寄希望于國際合作（漢斯·摩根索，2006）。更有學(xué)者認(rèn)為，能源沖突不可避免，而且還會(huì)引發(fā)戰(zhàn)爭（邁克爾·T·克萊爾，2002）。新自由制度主義者超越了現(xiàn)實(shí)主義者的悲觀，各國在絕對收益的驅(qū)動(dòng)下，可以通過權(quán)威性、制約性和關(guān)聯(lián)性的國際制度降低交易成本，促成國際合作的形成與穩(wěn)定（秦亞青，1998）。在能源安全問題上，新自由制度主義者認(rèn)為，能源短缺未必一定導(dǎo)致沖突，而恰恰是能源沖突的可能推動(dòng)了國際合作的產(chǎn)生。各國通過能源治理機(jī)制，大力減緩能源矛盾，有效化解能源沖突（孫霞，2008）。雖然，以上兩種能源合作觀念只是理想類型的簡單概括和劃分，多數(shù)國家介于二者之間或者二者兼具，在能源領(lǐng)域的不同問題上呈現(xiàn)不同的觀點(diǎn)。但是，西方學(xué)者基于這兩種觀念的猶豫和疑慮，無疑會(huì)限制或削弱中國對能源治理機(jī)制的認(rèn)知，阻礙或牽制中國對能源治理機(jī)制的參與。

第二，保障手段的差異。由于不同的觀念，有學(xué)者把確保能源安全的基本手段分為市場分析方法和地緣政治方法，前者認(rèn)為石油市場的全球化，已經(jīng)使得石油從戰(zhàn)略商品變成了普通商品；而后者立足于現(xiàn)實(shí)主義和權(quán)力政治，仍然強(qiáng)調(diào)能源的戰(zhàn)略意義和戰(zhàn)略手段（Yuji Nakamura， 2002）。無獨(dú)有偶，也有學(xué)者把確保能源安全的措施細(xì)分為戰(zhàn)略性措施與市場性措施（Philip Andrews-Speed， Xuanli Liao， Roland Dannreuthe， 2002）。由此，在涉及中國如何確保能源安全的爭論中形成了兩種典型模式，一是認(rèn)為崛起的中國是容易卷入沖突的修正主義國家，獲取石油手段會(huì)沖擊國際石油市場的穩(wěn)定（March/April.Mamdouh G. Salameh，1995–1996）。二是認(rèn)為中國會(huì)成為一個(gè)仁慈的保持現(xiàn)狀的大國，對外國石油的依賴會(huì)促使其融入國際體系（Robert A. Manning， 2000）。前者預(yù)計(jì)中國會(huì)用潛在的導(dǎo)致動(dòng)蕩的方式削弱對市場的依賴，后者預(yù)計(jì)中國會(huì)深度整合進(jìn)全球能源市場（Erica S. Downs， 2004）。我國學(xué)者指出，美國認(rèn)為中國的能源安全政策具有明顯的“重商主義”心態(tài)，采取的是“戰(zhàn)略性”或“現(xiàn)實(shí)主義”范式；美國卻把自己的能源政策看成是主要依靠全球市場來保證其能源供應(yīng)安全的“市場化”或“自由主義范式”（吳磊，2009）。我國學(xué)者認(rèn)為，美國信奉“自我安全”的絕對安全觀，石油安全戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)是建立在“霸權(quán)穩(wěn)定”論理論基礎(chǔ)之上的霸權(quán)戰(zhàn)略；而中國的石油安全觀是“集體安全”式的相對安全觀，石油安全戰(zhàn)略實(shí)質(zhì)上是建立在“和平發(fā)展論”理論基礎(chǔ)之上的合作共贏戰(zhàn)略（曾中林、舒先林，2007）。正是這種能源安全手段、能源外交方式等方面的差異是各方產(chǎn)生不信任的根源，從而導(dǎo)致能源對話與合作困難。

第三，參與主體的矛盾。在全球能源治理中，參與主體的矛盾無處不在，分歧無時(shí)不有，戰(zhàn)略互信的缺乏和戰(zhàn)略利益的沖突難免會(huì)傳導(dǎo)至能源領(lǐng)域，由此影響著能源治理機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行。中日之間在歷史恩怨、領(lǐng)土爭端、戰(zhàn)略趨向等方面的矛盾不僅影響著兩國之間的經(jīng)貿(mào)合作，也妨礙了東北亞能源合作的順利進(jìn)行。中俄之間在中亞能源合作問題上的分歧，使得上海合作組織能源俱樂部建設(shè)進(jìn)展緩慢。中印之間在印度洋問題上的糾葛使印度對中國提出的“一帶一路”持有疑慮，無疑也會(huì)對金磚國家深化能源合作帶來一些負(fù)面影響。中美之間的結(jié)構(gòu)性沖突，使得中國對加入美國主導(dǎo)的國際能源組織和能源對話議程充滿警惕（潘銳、周云亨，2010）。此外，個(gè)別國家把能源作為影響、支配和控制他國外交或國際議程的重要工具，把能源問題泛政治化（趙慶寺，2010）。

第四，能源利益的競爭。國際關(guān)系中，各國能源資源、能源產(chǎn)業(yè)和能源技術(shù)是決定全球財(cái)富流向和權(quán)力分配格局的基礎(chǔ)要素。以和平的方式建立對世界能源資源的配置能力，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源安全和氣候變化的動(dòng)態(tài)均衡，增強(qiáng)對世界能源市場的影響力和控制力，有效地維護(hù)中國的國家利益，這是中國參與能源治理機(jī)制的邏輯起點(diǎn)。事實(shí)上，中國與能源消費(fèi)國、能源進(jìn)口國和能源過境國三者之間一系列錯(cuò)綜復(fù)雜的能源沖突、競爭與合作，影響著中國參與能源治理機(jī)制的進(jìn)程和走向。中國與各國能源安全戰(zhàn)略的交鋒互動(dòng)，成為決定能源治理機(jī)制有效運(yùn)行的關(guān)鍵點(diǎn)。

第五，制度層面的分歧。中國參與能源治理機(jī)制的進(jìn)程中，中國與相關(guān)利益方在制度層面的分歧，或者限制了能源合作機(jī)制的深化，或者妨礙著中國成員國身份的獲取。在對話型和協(xié)調(diào)型的能源合作機(jī)制中，因其合作機(jī)制的基礎(chǔ)條件和約束條件相對寬松，對權(quán)利和責(zé)任的要求具有非強(qiáng)制性。但在同盟型和協(xié)作型的國際能源合作機(jī)制中，都要求簽訂能源合作協(xié)議和建立國際能源組織，并要求在共同行動(dòng)時(shí)承擔(dān)明確的責(zé)任和義務(wù)。例如，在金磚國家合作機(jī)制、上海合作組織中，成員國在能源合作組織性質(zhì)、合作程序、爭端解決等合作機(jī)制的設(shè)計(jì)上還存在制度層面的分歧。實(shí)際上，上述這些制度因素的限制或缺失，已經(jīng)構(gòu)成了中國參與多邊合作機(jī)制的基本障礙，妨礙了能源合作的深化與拓展。

未來中國參與全球能源治理的優(yōu)化路徑

在國際社會(huì)的多邊能源合作中，我國參與國際能源治理機(jī)制的廣泛性、有效性還需要進(jìn)一步提高。中國需要立足自身國情，選擇適當(dāng)策略，積極參與全球能源治理，逐步形成全方位、寬領(lǐng)域、深層次、高水平的國際能源合作格局。

繼續(xù)堅(jiān)持融入與構(gòu)建的協(xié)同共進(jìn)。對于能源治理機(jī)制，中國經(jīng)過了一個(gè)從排斥到認(rèn)同、從參與到構(gòu)建的漸進(jìn)式過程。自上世紀(jì)70年代，中國就加入了聯(lián)合國環(huán)境署、聯(lián)合國氣候變化框架公約等機(jī)構(gòu)所設(shè)計(jì)的能源活動(dòng)。改革開放以來，中國全面加入了世界能源理事會(huì)、世界石油大會(huì)等專門性的非政府能源組織，積極參與了亞太經(jīng)濟(jì)合作組織能源工作組等區(qū)域多邊能源合作，并與國際能源署等組織開啟了實(shí)質(zhì)性的合作。由于各國能源合作定位的差異性，無法建設(shè)一種約束較強(qiáng)的合作機(jī)制，在此情況下，主張合作與對話的透明、開放和非排他性，構(gòu)建能源發(fā)展伙伴而非政治同盟便是一種務(wù)實(shí)的選擇。但是，現(xiàn)有的能源合作組織既不能覆蓋與中國能源利益密切相關(guān)的周邊區(qū)域，也不能真正體現(xiàn)中國的利益訴求，進(jìn)而有效提高中國參與全球能源治理的話語權(quán)。為此，中國需要通過機(jī)制改良或另起爐灶的方式擴(kuò)大全球能源合作的范圍和深度。對于能源治理機(jī)制，選擇漸進(jìn)式參與還是制度構(gòu)建，其實(shí)體現(xiàn)了中國能源外交的一種平衡和穩(wěn)健。中國不謀求以激進(jìn)方式打破現(xiàn)有的國際能源秩序，而是通過盡可能融入現(xiàn)有合作機(jī)制的方式，推動(dòng)國際能源秩序的改革（管清友、何帆，2007）。

目前國際能源格局呈現(xiàn)區(qū)域化、板塊化的供需特點(diǎn)，我國的能源供應(yīng)更多的來自中東、俄羅斯、中亞和非洲等區(qū)域。在東北亞、東南亞、中亞、南亞等多邊能源合作不足的區(qū)域，中國應(yīng)該積極推動(dòng)相關(guān)各方，探索構(gòu)建能源治理機(jī)制的具體形式和可能路徑，為各國能源發(fā)展和能源安全提供穩(wěn)定有序的國際環(huán)境。對于尚未參與的能源治理機(jī)制，我們要尋找深化合作的適切方式和路徑。由于政治身份、會(huì)員資格、工業(yè)沖擊等原因，以及可能形成的對我國能源工業(yè)體系和運(yùn)行機(jī)制獨(dú)立性的沖擊，我國暫不能加入國際能源署。2015年11月，中國成為國際能源署聯(lián)盟國，我國應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)溝通與交流，特別是在能源政策互評、石油應(yīng)急機(jī)制、能源市場監(jiān)測、新能源開發(fā)和能源效率分析等領(lǐng)域的合作。能源憲章在能源投資保護(hù)、能源自由貿(mào)易的規(guī)則方面具有廣泛的國際影響力，特別是在能源投資爭端解決和跨境油氣運(yùn)輸保護(hù)方面獨(dú)樹一幟，我國加入該組織不存在根本性的制度障礙。2015年5月中國已經(jīng)簽署《國際能源憲章宣言》，可以在此基礎(chǔ)上參與能源憲章條約的修改與完善。在區(qū)域?qū)哟紊?，對于已加入的國際組織，我國還應(yīng)挖掘構(gòu)建能源治理機(jī)制的潛力。一是利用上海組織擴(kuò)容后的機(jī)遇，進(jìn)一步擴(kuò)大和深化上海合作組織中能源合作的機(jī)制與形式。二是要積極參與并謀求主導(dǎo)中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制（CAREC），探索與中亞國家強(qiáng)化次區(qū)域能源合作的多種途徑。三是積極參與“東盟10+3”能源合作，為東北亞和亞太能源合作奠定基礎(chǔ)。四是深化金磚國家能源合作機(jī)制，擴(kuò)大在全球能源治理中的群體性影響力（趙慶寺，2013）。目前，中國推動(dòng)了金磚國家銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的組建，簽訂了實(shí)質(zhì)性的法律協(xié)議，這為提高中國全球能源治理領(lǐng)導(dǎo)力提供了很好的平臺(tái)，積累了經(jīng)驗(yàn)。

充分釋放權(quán)力因素下的制度紅利。在能源治理機(jī)制的舞臺(tái)上，大國能源外交縱橫捭闔，小國能源外交綜合平衡，形成一個(gè)復(fù)雜的能源外交網(wǎng)絡(luò)。多邊主義的實(shí)現(xiàn)依賴于共有價(jià)值的分享，但也難以避免現(xiàn)實(shí)主義因素的影響。國際政治無法隔離權(quán)力因素的影響，但權(quán)力因素更需要制度因素進(jìn)行約束和規(guī)范，為多邊能源合作的制度化奠定基礎(chǔ)。反之，制度因素的初始構(gòu)建和良好運(yùn)行，同樣也離不開權(quán)力因素的推動(dòng)和支持，為多邊能源合作的有效運(yùn)行提供保障。多邊能源合作提供了確定規(guī)則、形成共識的磋商平臺(tái)，但實(shí)質(zhì)性的合作離不開大國之間的協(xié)調(diào)，離開了主要大國的參與可能會(huì)無所作為。正如學(xué)者所論，在能源這樣一個(gè)重要且異常復(fù)雜的問題上，大國也許會(huì)比其他行為體具有更加有效地解決問題的能力，大國的領(lǐng)導(dǎo)人比其他國家在發(fā)揮全球政治領(lǐng)導(dǎo)力方面有更多的潛力（Dries Lesage， Thijs Van de Graaf and Kirsten Westphal， 2010）。

為此，依托權(quán)力因素和制度因素的彼此制約和良性互動(dòng)，中國可以在能源治理機(jī)制的議程創(chuàng)設(shè)和實(shí)踐績效上尋找到更廣闊的回旋空間。就此而言，中國需要推動(dòng)相關(guān)各國定期就某些重大國際問題進(jìn)行對話和協(xié)商，協(xié)調(diào)談判立場和行動(dòng)策略，不排斥與世界各國與國際組織的合作，擴(kuò)大與重要能源伙伴的對話與合作范圍，希望通過彼此兼容、并行不悖和相互促進(jìn)的合作尋求能源利益的交匯點(diǎn)。同時(shí)，中國應(yīng)該從解決當(dāng)前最緊迫的問題出發(fā)，深入研究能源合作的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，明確提出能源合作的總體方案、路線圖、時(shí)間表。G20為中國平等參與全球經(jīng)濟(jì)治理提供了相對有利的組織形式，并且在國際能源組織中發(fā)揮著組織協(xié)調(diào)作用，有望成為全球能源治理的核心機(jī)制（Thijs Van de Graaf、Kirsten Westphal， 2011）。中國可以研究和呼吁加強(qiáng)G20全球能源治理頂層設(shè)計(jì)和長遠(yuǎn)規(guī)劃，主動(dòng)塑造G20全球能源治理的議程設(shè)置，把G20作為整合國際能源署、石油輸出組織、國際能源論壇、國際能效合作伙伴關(guān)系、國際可再生能源署等其他功能性能源治理機(jī)制的協(xié)調(diào)機(jī)制（趙慶寺，2015）。

在國際能源合作機(jī)制中，中國要主動(dòng)提出有利于自身的議題，積極參與有益于自身的議題，妥善應(yīng)對自身弱勢的議題。為避免多邊能源合作流于形式和泛化，應(yīng)切實(shí)推進(jìn)合作機(jī)制的合理性與實(shí)效性，推動(dòng)少數(shù)能源治理機(jī)制由松散的論壇形式向緊密聯(lián)系的制度化機(jī)制轉(zhuǎn)變，從被動(dòng)應(yīng)對能源安全的危機(jī)治理轉(zhuǎn)向主動(dòng)塑造能源安全的常態(tài)治理。

充分激活政府主導(dǎo)下的社會(huì)參與。在能源治理機(jī)制中，政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相輔形成，各具特色，應(yīng)該加強(qiáng)優(yōu)勢整合，形成合力。政府主導(dǎo)為國際能源合作提供了規(guī)劃、重點(diǎn)與方向。2014年11月，國務(wù)院發(fā)布了《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014～2020年）》，提出了“四個(gè)革命、一個(gè)合作”戰(zhàn)略思想，在頂層設(shè)計(jì)上為我國能源發(fā)展提出了時(shí)間表和路線圖。此外，能源外交已經(jīng)融入了我國的經(jīng)濟(jì)外交、多邊外交、周邊外交、峰會(huì)外交和首腦外交等多種外交形式和渠道之中，為我國能源企業(yè)的“走出去”提供了充分政治保障和經(jīng)濟(jì)支持。

從中國參與能源治理機(jī)制的進(jìn)程來看，無論是在政府間國際能源組織的能源合作中，還是非政府能源組織的能源對話中，擁有權(quán)威資源的政府發(fā)揮了至關(guān)重要的推動(dòng)作用，但是社會(huì)參與的廣度和力度、民營企業(yè)在國內(nèi)外油氣開發(fā)中的地位和作用等還有很大的提高空間。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，靈活的能源市場、強(qiáng)大的能源企業(yè)和蓬勃的能源研發(fā)才是保障國家能源安全的重要依靠（趙宏圖，2016）。隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，各類民營能源企業(yè)的規(guī)模不斷壯大，社會(huì)環(huán)保意識不斷增強(qiáng)，這為擴(kuò)大能源治理機(jī)制的社會(huì)參與奠定了良好基礎(chǔ)。

此外，還需要注意的是，國際社會(huì)中非政府組織和新社會(huì)運(yùn)動(dòng)方興未艾，影響日益擴(kuò)大。環(huán)境保護(hù)與氣候變化領(lǐng)域的非政府組織多與能源利用和能源開發(fā)有著千絲萬縷的聯(lián)系，在信息溝通、輿論導(dǎo)向甚至影響決策方面發(fā)揮著獨(dú)特的作用。其中，較為活躍的有綠色和平組織（Green peace）、世界自然基金會(huì)（WWF）、地球之友（FOEI）、世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）、氣候行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)（CNN）等。隨著越來越多的資源國加入《采掘業(yè)透明度行動(dòng)計(jì)劃》（EITI），無疑會(huì)對中國能源企業(yè)在海外投資中履行企業(yè)責(zé)任提出更高的要求。與能源相關(guān)的非政府組織提出的主張和采取的行動(dòng)，一方面彌補(bǔ)了主權(quán)國家在全球能源治理的不足，另一方面也糾正了政府行為造成的偏差，在全球能源治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。中國亟待培育認(rèn)同中國立場的非政府組織，加大與國際社會(huì)非政府組織的交流，利用多邊能源合作平臺(tái)，增信釋疑，凝聚共識，為中國參與全球能源治理提供溝通交流的渠道和相互理解的輿論環(huán)境。

兼顧利益訴求與責(zé)任意識的平衡。通過能源治理機(jī)制，中國與各國加強(qiáng)了能源政策對話、聯(lián)合技術(shù)研發(fā)和能源數(shù)據(jù)共享（Joint Initiative）等領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，在穩(wěn)定能源貿(mào)易，促進(jìn)節(jié)能減排、新能源與可再生能源開發(fā)等方面獲益良多。經(jīng)過初期的基礎(chǔ)性參與之后，中國需要從兩個(gè)方面進(jìn)行利益的調(diào)整，一是兼顧他方利益，在勘探開發(fā)中充分尊重資源國的主權(quán)訴求，不試圖謀求對資源的絕對控制權(quán)；二是評估自身利益，更多地考慮國際能源合作的績效問題，對合作進(jìn)程中的收益與成本的均衡、權(quán)利與義務(wù)的平衡進(jìn)行評估和反饋，以便及時(shí)調(diào)整政策。

毋庸置疑，利益訴求仍然是我國國際能源戰(zhàn)略的長期目標(biāo)，但在實(shí)現(xiàn)利益訴求的同時(shí)，還需要提高責(zé)任意識，主動(dòng)承擔(dān)力所能及的國際責(zé)任。鑒于中國發(fā)展規(guī)模，改善自身能源狀況，構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系，盡快完成國內(nèi)能源發(fā)展轉(zhuǎn)型，這是中國對國際社會(huì)的最大貢獻(xiàn)。此外，中國要積極對接國際社會(huì)的治理需求。中國應(yīng)該推動(dòng)國際社會(huì)為《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》系列目標(biāo)的落實(shí)提供支持，在擴(kuò)大能源可及性、提高能源效率、削減鼓勵(lì)浪費(fèi)的低效化石燃料補(bǔ)貼、提高能源市場透明度等方面展開合作。國際能源署曾為聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)提供一份關(guān)于能源貧困的專門報(bào)告，數(shù)據(jù)顯示，目前仍然有14億人口無法使用電力，其中85%生活在農(nóng)村。為了達(dá)到2030年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代能源普遍服務(wù)的目標(biāo)，需要額外投資7560億美元或者每年360億美元（IEA， 2010）。IMF預(yù)計(jì)，2015年全球能源稅前補(bǔ)貼為3300億美元，稅后居然高達(dá)5.3萬億美元。如果取消2015年的稅后補(bǔ)貼，可以增加2.9萬億美元的政府收入，減少20%的全球溫室氣體排放，因空氣污染死亡人數(shù)會(huì)下降一半（David Coady， Ian Parry， Louis Sears and Baoping Shang， 2015）。

為此，要充分發(fā)揮我國在能源治理中的政策優(yōu)勢、資本優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢。中國的能源消費(fèi)、能源進(jìn)口和溫室氣體排放位居世界前列，可以在推動(dòng)節(jié)能減排和加快能源轉(zhuǎn)型中起到引領(lǐng)作用；中國能源投資、能源產(chǎn)業(yè)、能源技術(shù)、能源裝備已經(jīng)達(dá)到了較高的水平，可以在全球能源貿(mào)易與投資中發(fā)揮重要作用；通過能源治理機(jī)制，中國可以推動(dòng)相關(guān)各方加強(qiáng)宏觀市場調(diào)控、基礎(chǔ)設(shè)施投資、聯(lián)合技術(shù)研發(fā)、保護(hù)戰(zhàn)略通道等方面的合作，為國際社會(huì)提供更多的國際公共產(chǎn)品。在周邊戰(zhàn)略中，我國提出了絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的“一帶一路”倡議。加強(qiáng)“一帶一路”區(qū)域能源合作是我國提升全球能源治理領(lǐng)導(dǎo)力的重要機(jī)遇。歐亞大陸的廣袤區(qū)域內(nèi)資源豐富，亟待整合區(qū)域內(nèi)的能源治理機(jī)制，與區(qū)域內(nèi)各國共同推進(jìn)“一帶一路”區(qū)域的石油、電力、煤炭、新能源、能源裝備制造等領(lǐng)域的國際能源合作，推進(jìn)能源管網(wǎng)的互聯(lián)互通和貿(mào)易投資的便利化，建成一體化的能源市場。

結(jié)語

中國兼具世界最大發(fā)展中國家、第二大經(jīng)濟(jì)體和最大貿(mào)易國等多重身份，多邊能源合作也是我國參與全球和地區(qū)事務(wù)的重要平臺(tái)，深度參與能源治理機(jī)制既是維護(hù)能源安全的利益使然，也是主動(dòng)為國際社會(huì)提供公共產(chǎn)品的責(zé)任所在。正在崛起的中國是推動(dòng)全球能源治理權(quán)力分布與結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要力量，采取怎樣的方式融入多邊能源合作進(jìn)程，制定國際能源合作規(guī)則，不僅事關(guān)中國的經(jīng)濟(jì)繁榮與和平發(fā)展，也影響著國際能源格局與能源秩序的穩(wěn)定。在國際體系和全球能源格局雙重轉(zhuǎn)型的背景下，中國應(yīng)積極創(chuàng)設(shè)國際能源投資和貿(mào)易規(guī)則，主動(dòng)塑造全球能源治理的合作議程，推動(dòng)國際能源新秩序的形成。

（本文系上海市2014年度“曙光計(jì)劃”項(xiàng)目“我國國家安全治理能力的優(yōu)化路徑研究”成果之一，項(xiàng)目批準(zhǔn)號：14SG48）

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責(zé) 編/馬冰瑩

Abstract： China has deeply involved itself in the global energy governance in recent years. China's goal is not only to protect energy security interests， but also to assume responsibility for providing public goods for the international community. If China wants to play an active role in global energy governance， it must be aware of its position and make full use of its comparative advantage. China should facilitate the global governance reform gradually， improve mechanisms， expand and deepen cooperation agenda， and formulate rules for global energy governance， so as to construct a fair， just， balanced and inclusive international energy order.

Keywords： energy security， energy cooperation， global energy governance