論中國—東盟環(huán)境合作法律機(jī)制

摘 要 本文從中國與東盟國家環(huán)境問題現(xiàn)狀出發(fā)，隨著中國與東盟經(jīng)濟(jì)交往程度的加深，環(huán)境合作的議題越發(fā)擺在重要的位置，環(huán)境合作已經(jīng)成為影響中國——東盟總體關(guān)系的重要因素。隨后剖析環(huán)境合作的現(xiàn)狀，找出存在的問題。最后從中國角度指出中國參與中國——東盟環(huán)境合作法律機(jī)制構(gòu)建中的職責(zé)。

關(guān)鍵詞 環(huán)境合作 法律機(jī)制 職責(zé)

作者簡介：徐璐，廣西大學(xué)法學(xué)院2014級環(huán)境與資源法學(xué)碩士研究生。

中圖分類號：D920.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.062

一、中國-東盟環(huán)境合作的必要性

（一）中國及東盟各國環(huán)境問題概況

中國作為中國-東盟地區(qū)的大國，經(jīng)濟(jì)、政治、文化水平較高，但其環(huán)境問題負(fù)擔(dān)也十分沉重。中國是世界上人口最多的國家，要解決當(dāng)前社會貧富差距顯著擴(kuò)大和人口爆發(fā)式增長的難題，必須加大力氣發(fā)展經(jīng)濟(jì)，隨著發(fā)展步伐的加快，對自然資源開發(fā)利用過度，國內(nèi)環(huán)境資源遭到嚴(yán)重破壞。國際上主要的環(huán)境問題在中國都有所體現(xiàn)：大氣和空間環(huán)境質(zhì)量正在嚴(yán)重惡化，如酸雨和霧霾天氣在我國北方地區(qū)普遍存在；水資源狀況嚴(yán)重惡化，中國的水資源日益嚴(yán)重短缺，加之人類的行為使氣候發(fā)生了變化，使得本就稀缺的水資源在全國各個(gè)區(qū)域分配更加不均，造成局部地區(qū)的缺水問題更加突出；土地資源狀況惡化，土地荒漠化嚴(yán)重，草地退化，工業(yè)化進(jìn)程大量地侵蝕破壞著農(nóng)田；生物多樣性銳減；固體廢物和有毒化學(xué)品污染日益嚴(yán)重，快速的城市化進(jìn)程產(chǎn)生大量的城市建筑垃圾、工礦業(yè)廢渣，受限于高成本的處理費(fèi)用和技術(shù)，固體廢物未得到及時(shí)處理，污染事故時(shí)有發(fā)生。自然災(zāi)害頻發(fā)，如地震、干旱、洪澇災(zāi)害。

東盟各國雖然大部分是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的第三世界國家，但卻擁有著廣闊的森林面積、充沛的水資源和豐富的動植物品種。特別是近年來自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)如火如荼，使得這些國家地區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，各國的環(huán)境問題也被暴露出來：一些國家由于季節(jié)性的霧霾天氣、交通擁堵和汽車尾氣排放導(dǎo)致空氣污染突出，如新加坡、印度尼西亞、泰國、馬來西亞和文萊；有的國家由于大規(guī)模開荒、亂砍亂伐，導(dǎo)致森林面積銳減，土地荒漠化嚴(yán)重，如老撾、菲律賓和越南；還有的國家由于工業(yè)污染和排放超標(biāo)，導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)流域污染嚴(yán)重，濕地生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，如緬甸、柬埔寨和泰國等。

雖然東盟各國主要的環(huán)境問題各不相同，但環(huán)境對生存發(fā)展的重要作用在東盟國家是得到普遍承認(rèn)的。由于經(jīng)濟(jì)、信息技術(shù)相對中國比較落后，加之環(huán)保法律法規(guī)的不健全，執(zhí)法力度不足，東盟區(qū)域各國環(huán)境正在遭受嚴(yán)重的破壞，給區(qū)域內(nèi)發(fā)展的可持續(xù)性造成了一定的破壞。環(huán)境對于東盟國家和人民而言，不僅僅是一種物質(zhì)的環(huán)境，一個(gè)客觀的物理或地理?xiàng)l件，而是與生存休戚相關(guān)，離開環(huán)境保護(hù)談發(fā)展，只會是舍本逐末，最終不但經(jīng)濟(jì)建設(shè)沒有取得成果，還給生存環(huán)境造成了不可彌補(bǔ)的損失。

（二）中國-東盟環(huán)境合作具有戰(zhàn)略意義

“一帶一路”戰(zhàn)略的提出，要求中國在對外投資中突出生態(tài)文明理念，在加速投資的過程中兼顧環(huán)境保護(hù) 。從根本上看，與該區(qū)域各國的共同利益相一致。東盟國家與中國建交多年，鞏固和加強(qiáng)同東盟各國的友好合作關(guān)系是中國獨(dú)立自主和平外交政策的重要組成部分，對中國參與國際政治、經(jīng)濟(jì)、文化交流都具有顯著的意義。日益嚴(yán)重的環(huán)境問題也是東盟國家未來發(fā)展所面臨的最嚴(yán)重課題，由于其經(jīng)濟(jì)、法律基礎(chǔ)薄弱，中國是中國——東盟區(qū)域內(nèi)較為發(fā)達(dá)的國家，東盟國家亟需尋求與中國的環(huán)境合作來提升自身的環(huán)保事業(yè)發(fā)展。隨著中國與東盟經(jīng)濟(jì)交往程度的加深，環(huán)境合作的議題越發(fā)擺在重要的位置，環(huán)境合作已經(jīng)成為影響中國——東盟總體關(guān)系的重要因素。具有顯赫的戰(zhàn)略意義：

第一，中國與東盟國家建交至今，外交關(guān)系進(jìn)一步得到了鞏固，但由于一些傳統(tǒng)因素的限制，短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)政治上的外交快速進(jìn)步十分困難，各國出于維護(hù)本國利益的考量在政治問題上不會作出太大的妥協(xié)。而環(huán)境合作則不然，由于該區(qū)域內(nèi)環(huán)境問題日益凸顯，而環(huán)境本來就是跨國界的，在環(huán)境問題上的各方合作不會對本國的國家安全造成影響，且符合當(dāng)前各國的切身利益。因此，中國與東盟國家應(yīng)該以環(huán)境問題合作作為突破口，建立起多邊交流溝通機(jī)制，為日后多邊政治合作打下基礎(chǔ)。

第二，環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的支柱，構(gòu)成區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的一部分。該區(qū)域內(nèi)普遍存在的環(huán)境問題決定了中國與東盟國家必須加強(qiáng)合作。區(qū)域內(nèi)的各個(gè)國家都面臨著相似的環(huán)境問題，大氣污染、水資源缺乏、土地退化、生物多樣性銳減在該區(qū)域都是普遍存在的問題，環(huán)境問題的跨國界性決定著該區(qū)域內(nèi)任何一個(gè)國家都無法在環(huán)境污染中“獨(dú)善其身”，必須開展環(huán)境合作，建立起環(huán)境合作的相關(guān)法律機(jī)制，預(yù)防區(qū)域內(nèi)環(huán)境問題的暴發(fā)，針對已經(jīng)存在的環(huán)境問題通過協(xié)議進(jìn)行相應(yīng)處理，從而共同保護(hù)好區(qū)域內(nèi)的資源環(huán)境。

第三，中國與東盟在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域開展一系列合作，有利于探索“南南合作”的新模式，最大限度維護(hù)中國——東盟國家間共同利益。該區(qū)域大多數(shù)國家都是欠發(fā)達(dá)國家，中國——東盟環(huán)境合作是“南南合作”的重要組成部分，有利于在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“南北合作”。在應(yīng)對氣候變化、水資源污染等共同環(huán)境問題上，中國與東盟國家進(jìn)行一系列的合作，將有效地維護(hù)區(qū)域內(nèi)環(huán)境整體利益，并豐富“南南合作”的內(nèi)涵，有助于建立公正和平的國際秩序，并對“南北合作”的進(jìn)一步深化提供了實(shí)證參考。

二、中國-東盟環(huán)境合作法律機(jī)制的現(xiàn)狀

（一）中國東盟環(huán)境合作現(xiàn)有法律文件

中國與東盟國家近年來十分重視環(huán)境保護(hù)事業(yè)，通過召開國際會議的形式對區(qū)域內(nèi)存在的環(huán)境問題進(jìn)行協(xié)商，一致通過后達(dá)成書面協(xié)商意見。中國與東盟國家的環(huán)境合作最早體現(xiàn)在2002年簽訂的《中國——東盟全面經(jīng)濟(jì)合框架協(xié)議》第七條，將全面經(jīng)濟(jì)合作擴(kuò)展到環(huán)境領(lǐng)域。 次年，中國與東盟簽署《面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言》，下文簡稱《聯(lián)合宣言》，該《聯(lián)合宣言》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)雙方在環(huán)境領(lǐng)域的合作，建立雙邊合作機(jī)制。隨后，為落實(shí)該《聯(lián)合宣言》，中國與東盟國家制定了第一個(gè)五年行動計(jì)劃，提出在環(huán)境領(lǐng)域建立雙邊合作機(jī)制的必要性。雖然這階段的環(huán)境合作僅僅作為中國東盟經(jīng)濟(jì)合作的一個(gè)部分，雙邊關(guān)于環(huán)境合作的相關(guān)法律機(jī)制還沒有正式確立，但這些文件宣告著中國東盟環(huán)境合作的開端，在環(huán)境合作領(lǐng)域具有舉足輕重的意義，為以后實(shí)質(zhì)性的環(huán)境合作奠定基礎(chǔ)。2010年開始，中國與東盟的環(huán)境合作進(jìn)一步加深，取得長足的進(jìn)步。雙邊先后簽訂了《中國——東盟環(huán)境保護(hù)合作戰(zhàn)略2009-2015》和《中國東盟環(huán)境合作行動計(jì)劃2011-2015》，對雙邊環(huán)境合作作出了更加細(xì)致的安排。這些安排主要包括：設(shè)立統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)合作中心，召開由各國環(huán)境部長組成的環(huán)境部長會議，作為中國——東盟環(huán)境合作高層對話機(jī)制，對區(qū)域內(nèi)環(huán)境合作提供指導(dǎo)協(xié)調(diào)，聽取環(huán)境合作工作報(bào)告；開設(shè)雙邊的環(huán)境合作論壇，合作論壇主要針對中國——東盟環(huán)境合作中的問題邀請各成員國、其他國家及國際機(jī)構(gòu)、非政府組織、企業(yè)家、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者進(jìn)行論證分析，進(jìn)行學(xué)術(shù)交流、政策分析和合作商談；另外，還包括對東盟國家的環(huán)境官員和專家進(jìn)行環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境政策、環(huán)保技術(shù)進(jìn)行培訓(xùn)，推動該區(qū)域內(nèi)環(huán)保理念和環(huán)保技術(shù)的交流溝通。

此外，東盟各國還簽訂了《東盟經(jīng)濟(jì)共同體藍(lán)圖宣言》、《東盟關(guān)于氣候變化的宣言》、《可持續(xù)發(fā)展仰光協(xié)議》、《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)議》、《東盟跨界煙霧污染協(xié)議》等，這些宣言、協(xié)議、計(jì)劃都構(gòu)成了現(xiàn)有的中國——東盟環(huán)境合作法律體系。

（二）中國-東盟環(huán)境合作現(xiàn)有法律機(jī)制的不足

盡管中國-東盟環(huán)境合作法律機(jī)制框架已經(jīng)初步呈現(xiàn)，但由于這些機(jī)制發(fā)生的作用有限，區(qū)域內(nèi)環(huán)境問題尚未得到有效解決。究其原因，主要是以下幾點(diǎn)：

第一，現(xiàn)有法律文件缺乏應(yīng)有的強(qiáng)制力，執(zhí)行力度不夠。且受制于歷史因素，東盟各國長期以來嚴(yán)格貫徹主權(quán)安全意識，環(huán)境問題往往涉及國家的主權(quán)，主動實(shí)施環(huán)境保護(hù)國際條約的意愿不強(qiáng)。另外，前述中國與東盟國家簽訂的環(huán)境合作法律文件如《聯(lián)合宣言》、《中國東盟環(huán)境合作行動計(jì)劃》等在法律性質(zhì)上都屬于“軟法”范疇，不具有法律的強(qiáng)制約束力，因而執(zhí)行力較弱。真正具有約束力的公約、協(xié)定數(shù)量極少，目前在該區(qū)域內(nèi)影響較大的主要是《東盟跨界煙霧污染協(xié)議》、《東盟自然和自然保護(hù)協(xié)議》?！稏|盟跨界煙霧污染協(xié)議》是東盟國家簽訂的首個(gè)具有法律約束力的協(xié)議，該協(xié)議的制定是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)東盟國家針對跨界煙霧污染防治的緊迫需要。1997年印度尼西亞的一場森林大火造成了當(dāng)?shù)鼐薮蟮慕?jīng)濟(jì)損失，火災(zāi)引發(fā)的煙霧在風(fēng)力作用下波及到周邊國家和地區(qū)，嚴(yán)重影響到東盟國家地區(qū)的居民生命健康。最后經(jīng)估算這場煙霧污染造成直接損失高達(dá)14億美元。隨后東盟各國經(jīng)過協(xié)商，制定了統(tǒng)一的防治煙霧污染協(xié)議。顯然這種事后立法的方式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。法律特別是環(huán)境法律應(yīng)該將規(guī)制的重點(diǎn)放在事前防治上，而不是造成了污染的嚴(yán)重后果才被動制定相應(yīng)的法律對環(huán)境保護(hù)工作作出制度性的安排。因此，中國-東盟區(qū)域內(nèi)各國應(yīng)該在主權(quán)利益和區(qū)域安全上進(jìn)行協(xié)調(diào)，在維護(hù)國家主權(quán)獨(dú)立完整的前提下針對所簽署的區(qū)域協(xié)議對國內(nèi)法進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以期達(dá)到區(qū)域環(huán)境立法和執(zhí)法的協(xié)調(diào)。

第二，中國-東盟環(huán)境合作法律機(jī)制缺乏監(jiān)督和懲罰機(jī)制。就目前中國與東盟環(huán)境合作法律機(jī)制的實(shí)踐來看還處于發(fā)展的初步階段，針對環(huán)境保護(hù)方面達(dá)成的立法項(xiàng)目數(shù)量較少。已經(jīng)制定的環(huán)境法律以宣言、計(jì)劃形式出現(xiàn)的“軟法”居多?，F(xiàn)階段中國-東盟環(huán)境合作框架下的法律機(jī)制更多的是原則性的規(guī)定，缺乏具體解決區(qū)域環(huán)境問題的監(jiān)督和懲罰機(jī)制，如果不建立有效地監(jiān)督與懲罰機(jī)制，成員國就會存在僥幸心理而不真正履行環(huán)境保護(hù)義務(wù) ，進(jìn)而導(dǎo)致中國與東盟國家的環(huán)境合作法律機(jī)制建設(shè)難以取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

第三，眼前利益與長遠(yuǎn)利益之間的矛盾。中國-東盟區(qū)域內(nèi)的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，雖然環(huán)境保護(hù)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要性在該區(qū)域內(nèi)得到共識，但由于國情的不同，在對待經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)關(guān)系的認(rèn)識上有所不同。經(jīng)濟(jì)水平較高的國家，如新加坡，其擁有充足的財(cái)政預(yù)算投入環(huán)境保護(hù)事業(yè)，更加偏向于環(huán)境利益的維護(hù)。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的國家，由于人口增長和社會貧困程度的加劇，使得這些國家不得不將環(huán)境保護(hù)問題暫時(shí)擱置而尋求短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。這種發(fā)展模式使得這些貧困國家在環(huán)境保護(hù)問題上普遍存在著“搭便車”的傾向，將環(huán)境保護(hù)的工作寄希望于區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好的國家。然而，這種眼前利益和長遠(yuǎn)利益的矛盾解決不在一朝一夕，有待于區(qū)域環(huán)境合作的進(jìn)一步加深。

三、中國參與中國-東盟環(huán)境合作法律機(jī)制構(gòu)建中的職責(zé)

首先，積極參與到中國-東盟區(qū)域內(nèi)環(huán)境合作規(guī)則制定中。中國-東盟區(qū)域內(nèi)多邊環(huán)境條約是各國整體利益和國家利益斗爭與協(xié)調(diào)的結(jié)果。中國只有充分參與條約的制定，才能充分表達(dá)本國的關(guān)切，反映本國的利益和需求，最大限度地保障自己的權(quán)益，讓相應(yīng)的環(huán)境合作規(guī)則更加具有正當(dāng)性 。同時(shí)，與東盟國家及時(shí)交換環(huán)境信息、協(xié)調(diào)立場。中國于2011年5月份帶頭成立了“中國-東盟環(huán)境保護(hù)合作中心”，該中心作為中國與東盟國家在對待環(huán)境合作問題上的一個(gè)對話平臺，其主要職責(zé)包括對中國——東盟框架下環(huán)境保護(hù)合作相關(guān)政策和法律法規(guī)進(jìn)行協(xié)調(diào)，擬定該區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)合作規(guī)劃并組織實(shí)施，為多邊就環(huán)境保護(hù)問題對話提供相應(yīng)制度保障等。中國應(yīng)該在日后的環(huán)境合作中利用好該對話平臺，，提出有針對性的環(huán)境合作法律文本草案以便在日后簽訂環(huán)境合作條約的過程中掌握主動權(quán)。

其次，國內(nèi)各級政府加大環(huán)境執(zhí)法的力度。目前中國已經(jīng)頒布了多部與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律和配套的行政法規(guī)，主要包括新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染防治法》、《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等等，這些法律法規(guī)大多以國內(nèi)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀為依據(jù)，適用范圍以國內(nèi)為限。雖然這些法律法規(guī)在修改時(shí)也按照中國所承擔(dān)的國際環(huán)境義務(wù)進(jìn)行相應(yīng)修正，但隨著中國與周邊國家貿(mào)易的深入，中國——東盟框架下多邊環(huán)境條約義務(wù)會不斷得到強(qiáng)化，為了能提高條約的適用性，中國還是有必要出臺一系列與多邊環(huán)境合作條約相對應(yīng)的法規(guī)，同時(shí)完善相關(guān)法律法規(guī)的監(jiān)督與懲罰機(jī)制，使違法者真正受到懲罰，提高環(huán)境違法成本，加大環(huán)境執(zhí)法的力度。

最后，推動中國-東盟民間環(huán)保交流與合作。中國-東盟區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理，不僅僅是各國政府的職責(zé)。國際環(huán)境實(shí)踐和趨勢表明，一些非政府組織（NGO）和民間團(tuán)體也發(fā)揮出重要的作用。 環(huán)保產(chǎn)業(yè)在中國-東盟區(qū)域具有廣泛的市場需求，中國應(yīng)該努力挖掘和利用這一市場潛力，積極引進(jìn)東盟國家中大型企業(yè)進(jìn)行環(huán)保投資，加緊國內(nèi)有實(shí)力的民間企業(yè)、機(jī)構(gòu)走進(jìn)東盟市場。形成政府、企業(yè)、民間三個(gè)層次的環(huán)境合作體系。具體而言，政府對于國內(nèi)企業(yè)和NGO給予政策支持，為其提供東盟國家相應(yīng)的環(huán)境法律法規(guī)，提供法律咨詢服務(wù)。對于國內(nèi)環(huán)保NGO，政府應(yīng)為其國際化提供便利，出臺對這類非政府組織國際化的支持性政策，將其在國際化的進(jìn)程中作為國家名片對世界展示。另外，東盟國家的一些專業(yè)性非政府組織在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域也具備知識、技術(shù)和資金優(yōu)勢，中國可以通過開展合作、交流的方式與這些非政府組織進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交換溝通，共同促進(jìn)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

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