我國(guó)勞工NGO職能矯正研究

問(wèn)清秀+問(wèn)清泓

[摘 要] 我國(guó)現(xiàn)階段勞工NGO還處于起步階段，發(fā)育還非常不成熟，勞工NGO之合法與非法混雜之亂象，嚴(yán)重影響和制約了我國(guó)勞工NGO的正常發(fā)展。我國(guó)勞工NGO的主要困境是身份之合法性問(wèn)題，我國(guó)目前還沒(méi)有出臺(tái)有關(guān)規(guī)范勞工NGO的法律法規(guī)，這就使得勞工NGO的發(fā)展和規(guī)制處于一種無(wú)序的狀態(tài)。勞工NGO之職能必須首先從宏觀上界定。按照勞工NGO之一般原理，勞工NGO之職能首先就是要排除政治職能，即勞工NGO宏觀上講是不能參與政治活動(dòng)的，否則，就屬于非法活動(dòng)。勞工NGO之基本職能應(yīng)當(dāng)是參與勞資關(guān)系的治理，當(dāng)然包括維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益，但是又不能僅限于此。

[關(guān)鍵詞] 勞工NGO職能；和諧勞動(dòng)關(guān)系；四方機(jī)制；體面勞動(dòng)；社會(huì)監(jiān)督

[中圖分類號(hào)] F249 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2017）08-0032-06

勞工NGO（即勞工非政府組織）屬于非政府社會(huì)組織。社會(huì)組織有多種不同的稱謂，有非政府組織、非營(yíng)利組織、第三部門或獨(dú)立部門、志愿者組織、慈善組織、免稅組織。它們與政府、企業(yè)相區(qū)別，具有非營(yíng)利性、非政府性、獨(dú)立性、志愿性、公益性等基本特征。

國(guó)際社會(huì)中對(duì)NGO的定義，較為流行的是美國(guó)薩拉蒙教授提出的五特征法，即NGO指代具有組織性、非政府性、非盈利性、自治性、志愿性五大特征的組織。具體到勞工NGO組織，指直接并主要為勞工及其家庭提供服務(wù)的民間公益性組織，它具有了NGO的普遍特征，致力于解決各種勞工問(wèn)題，特別是在勞動(dòng)關(guān)系的處理上。[1]歐美國(guó)家的 NGO 是企業(yè)社會(huì)責(zé)任運(yùn)動(dòng)的主要推手，通過(guò)發(fā)起消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)、勞工運(yùn)動(dòng)、環(huán)保運(yùn)動(dòng)，營(yíng)造濃厚的社會(huì)氛圍，對(duì)企業(yè)、政府形成強(qiáng)大的社會(huì)壓力。[2]

勞工NGO是有關(guān)勞動(dòng)關(guān)系治理的非政府的民間組織，勞工NGO與勞動(dòng)者、勞動(dòng)者權(quán)益和勞動(dòng)關(guān)系緊密相連，雖然其為民間組織，但是，在勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)中起著重要作用，在勞資沖突治理中能夠較好發(fā)揮其勞動(dòng)者“代言人”的作用，以彌補(bǔ)工會(huì)職能的虛化，勞工NGO可以與工會(huì)和政府共同治理勞動(dòng)關(guān)系中的一些問(wèn)題，共同為構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系服務(wù)。

勞工NGO已經(jīng)成為世界上許多國(guó)家或地區(qū)的重要社會(huì)組織，對(duì)勞動(dòng)關(guān)系與勞動(dòng)爭(zhēng)議的調(diào)處都發(fā)揮了積極作用。但是，在法制社會(huì)中，任何社會(huì)組織首先都要解決身份問(wèn)題，即勞工NGO的身份必須具有合法性，必須符合本國(guó)法律相關(guān)規(guī)定，否則，就屬于非法組織，理應(yīng)遭到政府的取締和社會(huì)的排斥。

我國(guó)勞工NGO也是如此，不能脫離法制的軌道，我國(guó)勞工NGO必須首先取得合法身份，然后在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法活動(dòng)。同時(shí)，由于我國(guó)現(xiàn)階段勞工NGO還處于起步階段，法律規(guī)制還比較欠缺，造成了勞工NGO之合法與非法混雜的亂象，嚴(yán)重影響和制約了我國(guó)勞工NGO的正常發(fā)展，國(guó)家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)勞工NGO進(jìn)行甄別和糾偏，避免產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。

一、我國(guó)勞工NGO發(fā)展概況

我國(guó)目前的勞工NGO發(fā)育還非常不成熟，數(shù)量還非常少，發(fā)端并主要集中在珠江三角洲，其主要功能是維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益。

有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)勞工NGO的出現(xiàn)是勞工權(quán)益惡化的結(jié)果。“勞工NGO的出現(xiàn)不僅是中國(guó)政治空間松動(dòng)的一個(gè)反映，更是勞工權(quán)益惡化后的一種反應(yīng)?！盵3]筆者認(rèn)為此觀點(diǎn)并不全面，勞工NGO的出現(xiàn)是任何社會(huì)強(qiáng)資本弱勞動(dòng)之歷史必然的反應(yīng)，即使勞工權(quán)益沒(méi)有惡化，也需要有社會(huì)非政府組織為了保障勞動(dòng)者權(quán)益，彌補(bǔ)三方機(jī)制之不足，因此，勞工NGO的出現(xiàn)與勞工權(quán)益惡化并沒(méi)有必然的因果關(guān)系。勞資矛盾是任何社會(huì)都不可避免的，為了有效解決這一矛盾，勞工NGO應(yīng)運(yùn)而生，具有了社會(huì)需求性，并不斷成為調(diào)處勞動(dòng)關(guān)系的重要一方。

我國(guó)民政系統(tǒng)將社會(huì)組織分為三類：社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)顯示，截至2015年1季度，我國(guó)有社會(huì)團(tuán)體31.2萬(wàn)個(gè)；民辦非企業(yè)單位29.7萬(wàn)家；基金會(huì)4186 家，這些被列入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的社會(huì)組織都得到了合法登記注冊(cè)。在這超過(guò)60萬(wàn)家的社會(huì)組織中，幾乎沒(méi)有關(guān)注集體勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域的基金會(huì)和社會(huì)團(tuán)體，民辦非企業(yè)單位也為數(shù)不多，筆者了解全國(guó)不足百家[4]。從這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可見(jiàn)，我國(guó)有關(guān)勞動(dòng)關(guān)系的社會(huì)組織嚴(yán)重匱乏，已經(jīng)登記并取得合法身份的勞工NGO更是少見(jiàn)。

我國(guó)為數(shù)不多的勞工NGO，主要集中于珠江三角洲地區(qū)。近年來(lái)，這些組織主要在從事服務(wù)型和維權(quán)型工作，它們?cè)诮槿牒椭笇?dǎo)個(gè)案的過(guò)程中，總結(jié)出一套動(dòng)員組織工人的模式與集體談判的經(jīng)驗(yàn)，然后將其復(fù)制到其他個(gè)案中[5]。一些新興的勞工性質(zhì)的 NGO 就是部分勞動(dòng)者群體建立的維護(hù)自身合法勞動(dòng)權(quán)益的“自救組織”。珠三角地區(qū)類似專為外來(lái)工維權(quán)的 NGO 組織已達(dá)數(shù)十個(gè)，主要致力于為珠三角數(shù)千萬(wàn)民工處理欠薪、工傷等勞資糾紛[6]。

我國(guó)勞工NGO的發(fā)展層次較低，但他們面向廣大農(nóng)民工提供法律咨詢、職業(yè)健康宣傳、文化教育培訓(xùn)、職業(yè)教育培訓(xùn)等服務(wù)，在保護(hù)員工利益同時(shí)，促進(jìn)了企業(yè)發(fā)展，有效化解勞資沖突，對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展起到了催化劑作用[7]?？傮w上看，我國(guó)勞工NGO在中國(guó)的社會(huì)民間組織極不發(fā)達(dá)的大背景下，其發(fā)育極不成熟。

二、我國(guó)勞工NGO發(fā)展的主要困境

我國(guó)勞工NGO的主要困境是身份合法性問(wèn)題。我國(guó)目前還沒(méi)有出臺(tái)有關(guān)規(guī)范勞工NGO的法律法規(guī)，這就使得勞工NGO的發(fā)展和規(guī)制處于一種無(wú)序的狀態(tài)，出現(xiàn)了“魚(yú)龍混雜”的局面，特別是一些非法組織打著免費(fèi)為勞工維權(quán)的幌子，實(shí)施擾亂社會(huì)秩序的非法活動(dòng)，嚴(yán)重妨礙了正常勞工NGO的發(fā)展。

例如，2016年9月26日，廣州市番禺區(qū)人民法院一審公開(kāi)開(kāi)庭審理曾飛洋、湯歡興、朱小梅聚眾擾亂社會(huì)秩序案并當(dāng)庭宣判，認(rèn)定曾飛洋犯聚眾擾亂社會(huì)秩序罪，判處有期徒刑三年，緩刑四年。3名被告人均當(dāng)庭表示認(rèn)罪悔罪，服從法庭判決，不上訴[8]。此案中的所謂勞工NGO其實(shí)是一個(gè)沒(méi)有注冊(cè)登記的非法組織，其成員還實(shí)施了一系列危害國(guó)家和社會(huì)的犯罪行為，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)受到法律的嚴(yán)懲，這是不容置疑的。

任何組織之合法身份的取得必須經(jīng)過(guò)有權(quán)機(jī)構(gòu)的注冊(cè)登記，相應(yīng)的任何勞工NGO必須首先進(jìn)行合法的注冊(cè)登記，否則，就是非法的組織；非法組織的任何活動(dòng)都不具有正當(dāng)性，即使其沒(méi)有搞違法活動(dòng)；任何民間非政府組織首先要進(jìn)行身份之注冊(cè)登記，取得合法的身份，這樣的組織才是合法的民間非政府組織。

當(dāng)然，我們不能因噎廢食，不能因?yàn)橐陨习咐械姆欠▌诠GO組織被取締，而將合法勞工NGO與之混為一談，從而否定合法勞工NGO的基本價(jià)值。由于我國(guó)目前對(duì)NGO組織包含勞工NGO的監(jiān)管嚴(yán)重不足，還沒(méi)有將其有效納入到規(guī)范管理的范疇，勞工NGO基本上處于自由發(fā)展的“野生”狀態(tài)，導(dǎo)致非法勞工NGO或域外勞工NGO趁虛而入，魚(yú)龍混雜，一些所謂勞工NGO在維權(quán)之幌子下，進(jìn)行非法政治活動(dòng)，使得合法勞工NGO的公信力嚴(yán)重下降。為了有效治理我國(guó)目前NGO組織包含勞工NGO的混亂局面，亟待國(guó)家出臺(tái)法律規(guī)定，將其納入法制的范疇，這樣才能培養(yǎng)合法NGO組織包含勞工NGO，有效打擊非法NGO組織包含勞工NGO。

三、我國(guó)勞工NGO職能矯正

勞工NGO職能的界定與實(shí)際行使，基本前提條件是身份合法化，即勞工NGO必須首先進(jìn)行注冊(cè)登記，取得合法有效身份。身份問(wèn)題是我國(guó)目前勞工NGO發(fā)育不良的主要問(wèn)題，只有在有效解決了勞工NGO之身份問(wèn)題后，才有可能論及我國(guó)勞工NGO之職能問(wèn)題。

除了身份問(wèn)題外，勞工NGO之職能必須首先從宏觀上界定。按照勞工NGO之一般原理，勞工NGO之職能首先就是要排除政治職能，即勞工NGO宏觀上講是不能參與政治活動(dòng)的，否則屬于非法活動(dòng)。

勞工NGO之基本職能應(yīng)當(dāng)是參與勞資關(guān)系的治理，當(dāng)然包括維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益，但是又不能僅限于此。關(guān)于我國(guó)勞工NGO的基本職能，非常普遍的觀點(diǎn)是勞動(dòng)者維權(quán)組織，這其實(shí)是對(duì)勞工NGO職能的一種不夠全面的誤讀，在新常態(tài)和TPP之挑戰(zhàn)下，我國(guó)勞工NGO的職能有待矯正。

勞工NGO職能具有多樣性。我國(guó)目前的勞工NGO基本上都是維權(quán)型的組織，這也就造成了社會(huì)上對(duì)勞工NGO的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，都以為勞工NGO就是一種民間的勞動(dòng)維權(quán)組織，勞工NGO的職能也被錯(cuò)誤地界定為維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益，這種對(duì)勞工NGO的誤讀非常有害，大大壓縮了我國(guó)勞工NGO的生存空間，嚴(yán)重妨礙了我國(guó)勞工NGO的發(fā)展和壯大，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修正這種對(duì)勞工NGO的偏見(jiàn)。

有學(xué)者總結(jié)的我國(guó)勞工NGO主要工作是法律宣傳與咨詢、權(quán)益維護(hù)、文化教育、組織文娛活動(dòng)等。近幾年的工作使勞動(dòng)者的自我保護(hù)意識(shí)得到了很大增強(qiáng)，其權(quán)益得到了維護(hù)，但要讓勞動(dòng)者特別是農(nóng)民工真正融入社會(huì)，讓他們更加關(guān)注自身的社會(huì)角色，仍需要做很多工作。[7]

我國(guó)勞工NGO的基本職能矯正的基本參考路徑如下：

首先，應(yīng)當(dāng)從一般價(jià)值觀上改變勞工NGO僅僅是維權(quán)民間組織的誤讀。

其次，為了適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和供給側(cè)改革，對(duì)我國(guó)勞工NGO應(yīng)當(dāng)從法律身份上進(jìn)行明確定位，急需將勞工NGO納入法制的軌道，以有效防止和取締非法勞工NGO。

第三，宏觀上，應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)勞工NGO的職能進(jìn)行有效矯正，我國(guó)勞工NGO之職能不能帶有任何政治目的或企圖，勞工NGO只能是促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系穩(wěn)定與和諧之社會(huì)民間組織。

第四，微觀上，我國(guó)勞工NGO職能應(yīng)當(dāng)包括：“四方機(jī)制”之構(gòu)建、政府和工會(huì)部分職能之替代品、體面勞動(dòng)、社會(huì)監(jiān)督和不當(dāng)勞動(dòng)行為救濟(jì)五大具體內(nèi)容。

勞工NGO的加入讓勞、資、政三方機(jī)制轉(zhuǎn)為四方機(jī)制，更有利于勞動(dòng)關(guān)系的和諧，集體協(xié)商談判的公正性以及集體勞動(dòng)爭(zhēng)議或群體勞動(dòng)事件的預(yù)防和調(diào)處。

勞工NGO職能與政府和工會(huì)并不矛盾，三者具有部分相同的目標(biāo)導(dǎo)向，即勞工NGO具有與政府、工會(huì)之互補(bǔ)職能。

將我國(guó)勞工NGO職能植入體面勞動(dòng)之精神，發(fā)揮勞工NGO在體面勞動(dòng)中的作用，是一件非常有意義的事情。筆者認(rèn)為，將我國(guó)勞工NGO之職能矯正與體面勞動(dòng)結(jié)合起來(lái)，正是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和供給側(cè)改革下構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系之歷史必然。

監(jiān)督權(quán)的設(shè)置是我國(guó)法制系統(tǒng)的重要特色，也是我國(guó)社會(huì)主義法制與西方法制的重要區(qū)別之一。西方社會(huì)三權(quán)分立而互相制衡之法制精神并不適用我國(guó)，相反，我國(guó)法制之監(jiān)督制度，可以對(duì)各種公權(quán)力進(jìn)行全方位的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，更能夠充分保障公民的基本權(quán)利，這些都是三權(quán)分立所不具有的優(yōu)點(diǎn)，也是真正適用于中國(guó)國(guó)情的基本權(quán)力制衡制度，我們應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)光大我國(guó)法制的監(jiān)督制度，不斷構(gòu)建監(jiān)督權(quán)的法律制度。勞工NGO是社會(huì)監(jiān)督最為有效的社會(huì)力量，是克服工會(huì)職能異化的有力保障。勞工NGO不僅可以在四方機(jī)制中與工會(huì)組織一道“并肩戰(zhàn)斗”，參與集體協(xié)商談判的博弈，重要的一點(diǎn)是還可以在整個(gè)協(xié)商談判的博弈中，對(duì)工會(huì)組織進(jìn)行有效的監(jiān)督，督促工會(huì)職能的真正發(fā)揮，并能夠有效防止工會(huì)的不作為或?yàn)E作為。勞工NGO的社會(huì)監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)成為規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行、防止政府權(quán)力異化的重要制度安排，勞工NGO可以對(duì)四方機(jī)制中政府的行為進(jìn)行監(jiān)督，防止政府在勞動(dòng)關(guān)系四方機(jī)制中的不作為或?yàn)E作為。

總之，國(guó)家、社會(huì)和學(xué)界應(yīng)當(dāng)從我國(guó)目前勞工NGO之發(fā)展現(xiàn)狀及困境中，關(guān)注勞工NGO的存在價(jià)值，從制度構(gòu)建上界定勞工NGO的基本職能，矯正目前勞工NGO的職能偏差，破解我國(guó)勞工NGO身份和職能困惑，為我國(guó)勞工NGO之規(guī)范運(yùn)行和發(fā)展壯大提供制度保障和合法路徑選擇，讓勞工NGO為構(gòu)建穩(wěn)定和諧的勞動(dòng)關(guān)系服務(wù)。

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[8]錢中兵.“起底‘工運(yùn)之星——曾飛洋等人聚眾擾亂社會(huì)秩序犯罪案件透視”[EB/OL]http：//news.xinhuanet.com/legal/2016-09/27/c_1119627803.htm.

[責(zé)任編輯：譚曉影]