城市流浪乞討人員社會救助管理研究

羅家琪

【摘 要】 改革開放以來，武漢市的經(jīng)濟、社會發(fā)展取得巨大成就的同時，也面臨著人口流動量大、人員構(gòu)成復(fù)雜等一系列的管理難題。許多的乞討者蜂擁而至，給城市管理者帶來了巨大的壓力。本文旨在以武漢市為例，考察其在救助管理工作中取得的成效，分析其面臨的困境，進而提出符合武漢實際的救助管理對策，對武漢市流浪乞討人員救助政策的制定提供理論和實踐依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】 社會救助 救助管理 流浪乞討

一、導(dǎo)論

從古到今，流浪乞討問題在全世界一直都普遍存在著，各國政府長期被這一問題所困擾。新中國成立之初，我國政府采取了嚴(yán)格控制人口流動的社會政策，使流浪乞討人員的數(shù)量大幅減少，甚至在某些地區(qū)已經(jīng)基本消失。這項政策對于社會秩序的穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。但隨著改革開放的進行，我國逐步削弱了對社會流動人口的限制，城市流浪乞討人口的數(shù)量不斷增加。

為了更好的幫助流浪乞討人員，1982年國務(wù)院發(fā)布了《城市流浪乞討人員收容遣送方法》，為我國的流浪乞討人員制定了法律政策。2003年之后，由于一系列惡性事件的發(fā)生，國務(wù)院廢止了實施20余年的收容遣送方法，并代之以《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理方法》，將原來強制性的收容遣送改為自愿的“臨時性社會救助措施”，只有在符合條件的流浪乞討人員主動求助才能收留，且不得限制受助人員離開救護站，這一新辦法出臺后得到許多人的贊譽。但隨著實踐的深入，新問題也日益暴露出來，不少學(xué)者指出，自新政策實施以來，社會救助站內(nèi)每年救助的人員成遞增趨勢，流浪乞討人員卻不降反增。

二、現(xiàn)狀與特征

（一）武漢市流浪乞討現(xiàn)象

本人通過政府網(wǎng)站收集、實際觀察、電話聯(lián)系救助站工作人員和街頭隨機走訪及問卷調(diào)查等方式，收集了武漢市流浪乞討現(xiàn)象的相關(guān)信息。下面將對收集到的信息進行整理概括：

1.武漢市的街頭乞討現(xiàn)象主要集中在繁華的商業(yè)區(qū)以及附近的天橋、公交站、地鐵站等人流密集地區(qū)，并且這些人員大都是殘疾人、老年人、和賣唱藝人。還有一個較為集中的地點就是各大火車站及周邊廣場，比如武昌火車站、漢口火車站等。在這里乞討的人員主要以老年人和未成年兒童居多。

2.從乞討目的來看，可分為以下幾種：

①因生活太貧困而乞討。這類人希望通過乞討解決溫飽問題，自身文化程度較低，能力素質(zhì)局限導(dǎo)致無法謀生，乞討便成了最為簡單的生活方式。

②因身體殘疾或疾病而乞討。主要包括盲人。聾啞人、腿殘等。這些人大都有一塊牌子，上面寫著自己所患有的疾病和乞討原因，希望大家獻出愛心；

③賣唱或者表演樂器進行乞討。這部分人都會自帶音響設(shè)備或者樂器，通過展示自己的才藝而請求大家?guī)椭?。這部分人不會主動找別人要錢，大都是路人自愿捐錢；

④職業(yè)乞討人員。這部分人乞討的原因和目的都是為了金錢，他們大都成群結(jié)伙，每天無所事事，當(dāng)錢花完后就會去乞討。有時候甚至在農(nóng)閑時期出現(xiàn)整個村一起出門乞討掙錢的現(xiàn)象。

（二）武漢市流浪乞討人員救助管理現(xiàn)狀

通過對武漢市政府對流浪乞討人員救助管理的相關(guān)規(guī)章制度和政策措施的分析，以及對相關(guān)工作人員的訪談可知，武漢市從2003年起便開始加強對流浪乞討人員救助管理體系的探索，并取得了一定的效果?，F(xiàn)將武漢市救助管理站的救助模式概括如下：

①建立主動救助機制。2010年武漢市民政局制定了《救助管理工作應(yīng)急預(yù)案》、《突發(fā)事件處置工作預(yù)案》等文件，形成了以日常街頭流動救助為主，惡劣天氣救助、春運農(nóng)民工援助、外國人救助、節(jié)假日救助和市內(nèi)重大活動救助保障為一體的主動救助管理工作機制。

②實施愛心救助體系。針對流浪未成年人更需要社會關(guān)愛的特殊情況，積極開展流浪未成年人社會助養(yǎng)活動，并在助養(yǎng)活動中構(gòu)建了新聞媒體、社會團體、高校志愿者、社會愛心人士長期合作的機制。發(fā)動社會力量參與救助，利用社區(qū)資源，動員社區(qū)志愿者等參與對流浪乞討人員的救助，有效的緩解了因救助人員少，流浪乞討人員不能得到及時發(fā)現(xiàn)和救助的矛盾。

③構(gòu)建抱團救助機制。2012年，市民政局為7個中心城區(qū)民政局、6個新城區(qū)區(qū)站配發(fā)專用救助車輛，實現(xiàn)“三?！保ㄓ袑Ｈ?、專項經(jīng)費、專用救助車輛）。為了更好地做好市、區(qū)聯(lián)動，互相配合，市民政局對救助工作進行了積極探索、大膽創(chuàng)新，建立了全市救助管理工作協(xié)作會制度，形成了全市報團救助的工作機制。

三、問題與成因

1.受助對象難以鑒別

規(guī)定的救助對象為“因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員”。這些條款看似簡單，實際在操作中卻相當(dāng)有難度。救助站主要是以受助人提供的口頭資料作為判斷一句，但其口頭資料的真?zhèn)螣o從辨別，情況很難核實。有許多人利用這一漏洞專門騙取救助站的救濟，但在現(xiàn)行的對流浪乞討人員的救助管理制度和政策中，并未對此類人群的救助管理作出明確規(guī)定，法律上的不明確使一些不良分子鉆空檔。

2.救助形式太單一

《救助管理辦法》第七條規(guī)定，救助站應(yīng)當(dāng)根據(jù)受助人員的需要提供食品、住處、醫(yī)療救助、聯(lián)系親屬或單位和提供乘車證的服務(wù)。然而社會流浪乞討人員年齡大小不一，其需求存在很大差異。這些只是單純的涉及他們的基本物質(zhì)需求，缺少對流浪乞討人員心理上的幫助。因此，救助站作為一個短期救助服務(wù)的中轉(zhuǎn)站，只能暫時緩解救助者短期的生活困難，并不能起到實質(zhì)性的長期幫助。

3.社會力量得不到充分發(fā)揮

《救助管理辦法》第3條第2款規(guī)定，“國家鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員”。這指的就是社會力量應(yīng)該成為國家社會救助制度的重要補充。在我們的實地調(diào)查中了解到，約有90%的人們都具有公益心，希望能夠幫助貧困人口，但是大約有60%的人表示由于近年的負面事件，他們對相關(guān)捐助機構(gòu)已經(jīng)持有很大的懷疑。

4.救助管理制度不完善

《救助管理辦法》規(guī)定受助人員在接受救治之后因當(dāng)返回其住所地或者所在單位。但許多乞討人員在被救助后，又開始重操舊業(yè)，反復(fù)性非常強。救助管理政策等相關(guān)配套政策的銜接不足，致使救助對象返回流入地后因無法維持基本生活而屢救屢返。法律制度的不完善，減弱了救助管理政策的實施效果。

四、建議與對策

1.實現(xiàn)流浪乞討人員的多元化救助

鑒于救助的多樣性，可以為流浪乞討人員配備心理咨詢師。通過對流浪乞討人員進行深度交流，對不同類型受助人員的性格特征等進行必要的分析，找到其淪落到乞討的根本原因。比如對心理有問題的流浪乞討人員，進行必要的心理疏導(dǎo)。

2.充分發(fā)揮社會力量

為了充分發(fā)揮社會力量，首先應(yīng)該做好相關(guān)宣傳工作。讓救助工作的實施在一定程度上透明化，讓人們可以監(jiān)督到工作的開展，使得工作得到大家的支持與信任。還可以利用新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)投入和服務(wù)。例如拍攝公益廣告進行電視宣傳工作，調(diào)動社會各界的力量。我們也可以借鑒國外的經(jīng)驗，充分發(fā)揮第三部門在社會公共事業(yè)發(fā)展中的獨特優(yōu)勢，體現(xiàn)我國新型社會保障體系的多元化、多層次化。

3.建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度

要想徹底解決流浪乞討問題，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度，并且與救助管理制度實現(xiàn)有效的銜接是非常有必要的。擴大農(nóng)村基本生活保障和城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的覆蓋面，完善醫(yī)療保障、最低生活保障、教育保障、養(yǎng)老保障等制度，使流浪乞討人員的社會救助與社會保障的各個環(huán)節(jié)緊密結(jié)合，從而提升社會救助管理水平。

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