促進(jìn)我國學(xué)前教育發(fā)展的財(cái)政支出政策研究

【摘 要】 我國學(xué)前教育事業(yè)起點(diǎn)較低，發(fā)展較緩，目前的學(xué)前教育資源的增長速率仍然滿足不了全國適齡入園兒童的需求。隨著高等教育的高速發(fā)展和九年義務(wù)教育逐漸普及，學(xué)前教育就變成我國教育事業(yè)中的薄弱一環(huán)。政府對于自己應(yīng)該為學(xué)前教育做什么和做多少的定位并不清晰，財(cái)政資金的分配上也缺乏效率性和公平性，這些都直接導(dǎo)致了學(xué)前教育事業(yè)作為一個(gè)社會(huì)問題的突出化。本文旨在通過對我國學(xué)前教育發(fā)展過程中的部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行分析，揭示我國學(xué)前教育的發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合現(xiàn)行的學(xué)前教育財(cái)政政策，指出政策執(zhí)行過程中的無效率行為。

【關(guān)鍵詞】 學(xué)前教育 財(cái)稅政策 政策建議

學(xué)前教育是個(gè)人教育的開端，良好的學(xué)前教育無論是對個(gè)人行為習(xí)慣培養(yǎng)還是靈智開發(fā)都至關(guān)重要；從大的方面來說，學(xué)前教育可以上升至國家戰(zhàn)略的高度。一方面，學(xué)前教育對提升全民素質(zhì)有直接作用，另一方面，學(xué)前教育對于維護(hù)社會(huì)公平和穩(wěn)定也具有一定意義。近年來，政府認(rèn)識到了學(xué)前教育的重要性，加快了一系列教育改革的推進(jìn)，但現(xiàn)實(shí)是，當(dāng)前我國學(xué)前教育仍處于賣方市場狀態(tài)，市場不斷爆出的“天價(jià)幼兒園”不僅震驚了看客的眼球，也考量著人民的承受底線。因此順應(yīng)政府解決學(xué)前教育發(fā)展問題的意愿，研究和提出解決學(xué)前教育發(fā)展過程中的現(xiàn)實(shí)問題的建議很有意義。

從理論上來講，財(cái)政學(xué)將公共產(chǎn)品界定為滿足公共需要的物品。從學(xué)前教育的主要類型看，學(xué)前教育既包含公辦園這種由政府承擔(dān)主要經(jīng)費(fèi)的公共教育服務(wù)，又包括民辦園這種私人產(chǎn)品性質(zhì)的教育服務(wù)。結(jié)合財(cái)政學(xué)的規(guī)定，我們將學(xué)前教育認(rèn)定為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此，政府應(yīng)該在學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展過程中承擔(dān)主要責(zé)任，發(fā)揮政府的職能作用，促進(jìn)學(xué)前教育的普及和有效率地發(fā)展，同時(shí)保證學(xué)前教育財(cái)政支出及資源配置達(dá)到公平和效率。

一、學(xué)前教育發(fā)展的財(cái)政支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)分析

（一）學(xué)前教育財(cái)政支出規(guī)模分析

從圖1中可以看出，財(cái)政用于學(xué)前教育支出正在逐年增長，其中2007-2009年增長速率較緩，從2010年開始增長迅速，至2014年我國用于學(xué)前教育事業(yè)的財(cái)政支出增長到2048.76億元，相當(dāng)于2007年度的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的13倍。

2.財(cái)政用于學(xué)前教育的支出結(jié)構(gòu)

（1）學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)生均支出、占教育財(cái)政總支出、總教育經(jīng)費(fèi)比重

從表1可以看出，從2007年到2014年，我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的支出值正在逐年增加，且增長較快，尤其是2010年后。2007-2009年，全國幼兒生均教育經(jīng)費(fèi)都不足1000元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。從2010年開始增長較快，但是生均教育經(jīng)費(fèi)還是較低。

2007-2014八年來財(cái)政支出和學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)都在逐年按照一定的比例增長。2007-2009年，全國幼兒教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重一直保持在3.2%左右，從2010年開始這個(gè)比重有了較快增長；2007-2009年，全國幼兒教育經(jīng)費(fèi)占總教育經(jīng)費(fèi)的比重平均保持在1.38%左右，從2010年開始這個(gè)比重成倍增長，至2014年達(dá)到了6.2%，這說明2010年《綱要》頒布以后，中央財(cái)政對學(xué)前教育的關(guān)注空前提高，財(cái)政經(jīng)費(fèi)增長較快，但總體而言，這個(gè)比例還是過小。

（2）各教育階段學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)量比較

通過2007-2011五年教育經(jīng)費(fèi)對比圖（圖2）更能直觀的表現(xiàn)各教育階段的教育經(jīng)費(fèi)量比較，其中高等學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)多于中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)，再多于小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)，而幼兒園教育經(jīng)費(fèi)最少，甚至不足高等學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的八分之一。

（3）省際、區(qū)域、城鄉(xiāng)之間比較

財(cái)政經(jīng)費(fèi)在省際、區(qū)域、城鄉(xiāng)之間等存在較大差距。東、中、西部財(cái)政經(jīng)費(fèi)的占有量準(zhǔn)循著東部占有率大于中部占有率，西部的占有率最低的順序，東南沿海城市基本上已經(jīng)解決“無學(xué)上”問題，但是中西部地區(qū)特別是城鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)村地區(qū)仍面臨“上學(xué)難”的問題，這種公共資源的不均衡分配勢必將直接激化社會(huì)上收入不均，機(jī)會(huì)不均的矛盾，成為破壞公平效率的重大問題。此外，不僅省際之間，邊、少、窮與其他地區(qū)之間，城鄉(xiāng)之間也存在著巨大的財(cái)政傾斜。

二、當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的財(cái)政支出政策存在問題

1.政府財(cái)政資金總體支出不足

2007年至2014年學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)逐年增長，但是絕對總量依然不多，平均到我國入學(xué)兒童數(shù)量上，我國學(xué)前教育資源人均占有量不足香港的十分之一。學(xué)前教育的財(cái)政支出不足直接反映在公辦幼兒園數(shù)量少，基本被機(jī)關(guān)部門和事業(yè)單位壟斷，這些公辦門檻都比較高，造成市場上對民辦園的需求直接成剛性需求；另一方面導(dǎo)致對民辦幼兒園的補(bǔ)助不足，民辦園的配件設(shè)施等教育資源不足。造成學(xué)前教育資源匱乏的另一大原因就是財(cái)政資金并未在預(yù)算內(nèi)單獨(dú)列項(xiàng)。政府下?lián)艿慕逃?jīng)費(fèi)在被劃撥使用時(shí)隨意性較大，再加上對學(xué)前教育重要性的認(rèn)識不足，很有可能使教育資金大多投入到其他教育事業(yè)，導(dǎo)致學(xué)前教育資金缺乏。

2.財(cái)政支出分配不均

我國的財(cái)政支出在區(qū)域之間、省際之間以以及城鄉(xiāng)之間存在著明顯的“財(cái)政傾斜”。我國東中西部地區(qū)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)分層現(xiàn)象是由地理、歷史、政策等綜合原因決定的，但教育分層現(xiàn)象更直接的原因卻是財(cái)政支出的“財(cái)政傾斜”。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)和中西部地區(qū)學(xué)前教育資源的配備遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到全國的平均水平的要求。更普遍的是公私學(xué)園的資源配給矛盾，公辦園的數(shù)量雖少卻得到了絕大多數(shù)的財(cái)政支出，顯然，這些教育資源分配的不均衡將導(dǎo)致對社會(huì)公平的直接破壞。

3.財(cái)政支出方式單一，存在管理體制障礙

由于我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展較緩，學(xué)前教育不僅在制度建設(shè)方面有所缺失，在財(cái)政支出方式上也欠缺創(chuàng)新性。在新西蘭等英語國家，政府創(chuàng)新推出了教育學(xué)券政策，通過這種方式對適齡入學(xué)兒童提供財(cái)政資金，不僅解決了幼兒入學(xué)的學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)，也沒有破壞市場的活性；另外印度也制定了專門的財(cái)政政策保證幼兒教師的工資補(bǔ)助，有效控制了教師人才的流失度。相比之下，我們國家以財(cái)政資金撥付的支出方式就顯得十分單一。

此外，我國學(xué)前教育管理制度上也有諸多缺陷，如政府職責(zé)定位不清晰、監(jiān)督制度不完全等。一方面政府對對政府承擔(dān)學(xué)前教育主要責(zé)任的認(rèn)識有失偏頗，一些地方政府官員將“政府主導(dǎo)”等同于“政府辦園”，沒有充分發(fā)揮市場效率；另一方面很多學(xué)前教育工作者，不少地方學(xué)前教育工作者也學(xué)前教育的重要性認(rèn)識不足，對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展履職弱化，甚至很多地方存在責(zé)任推諉現(xiàn)象。政府整體職責(zé)定位不清晰，隨之會(huì)影響各級及政府各部門之間的權(quán)責(zé)配置。

三、促進(jìn)我國學(xué)前教育發(fā)展的財(cái)政支出政策建議

（一）加大財(cái)政支出，推進(jìn)學(xué)前教育的普惠性公平

加大對學(xué)前教育財(cái)政資金投入，具體的做法包括：增加公辦幼兒園，降低公辦園的門檻，打破事業(yè)單位、機(jī)關(guān)單位壟斷公辦園的的局面；加強(qiáng)財(cái)政支出對民辦園的補(bǔ)助與支持；將財(cái)政直接補(bǔ)貼于學(xué)前教育從業(yè)教師的工資及福利待遇，充分保證學(xué)前教育的師資力量，留住人才；致力于改善學(xué)前教育的教學(xué)資源，包括強(qiáng)化硬件設(shè)施，加強(qiáng)學(xué)園的安全保障，保障入學(xué)兒童的衛(wèi)生健康，為幼兒學(xué)前教育提供良好的教學(xué)和成長環(huán)境等。

（二）規(guī)范學(xué)前教育財(cái)政支出機(jī)制，提高資源的分配效率

1.加強(qiáng)學(xué)前教育財(cái)政支出制度，健全管理體制

加強(qiáng)學(xué)前教育的立法，是保障學(xué)前教育的根本手段。在法律制定的過程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合本國的國情和目前學(xué)前教育的具體發(fā)展情況，制定符合本國特色的法律文件。此外，在財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用過程中，還應(yīng)實(shí)現(xiàn)對學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的專項(xiàng)管理，促使資金使用透明化，保障資金的使用效率。

2.財(cái)政支出還應(yīng)該注重效率，適當(dāng)向中西部和農(nóng)村地區(qū)傾斜

與單一的公辦、民辦園等途徑來比較，總體效益最高的學(xué)前教育財(cái)政支出模式應(yīng)該是“財(cái)政支出為主、家庭支出為輔”的模式。因此，財(cái)政支出資金應(yīng)當(dāng)“好鋼用在刀刃上”，重點(diǎn)保障學(xué)前教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本師資力量，特別是更多地照顧經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)園的基本建設(shè)。根據(jù)邊際效益遞減規(guī)律，財(cái)政在中西部地區(qū)和農(nóng)村等學(xué)前教育資源匱乏的地區(qū)的補(bǔ)助可以帶來更多的公共效益，使財(cái)政支出和公共資源的分配達(dá)到最有效率。

（三）優(yōu)化財(cái)政支出方式

吸取英、法、美等國家的經(jīng)驗(yàn)，建立學(xué)前資助制度和特殊的補(bǔ)助制度。建立專項(xiàng)資金對學(xué)前教育建立特殊的補(bǔ)助制度，一方面針對生活困難無法承擔(dān)相應(yīng)的學(xué)前教育費(fèi)用的家庭的學(xué)齡兒童提供一份入園的機(jī)會(huì)，可以看做是對 “希望教育”的完善。另一方面可以為學(xué)前教育的幼師等專職人員提供一份生活的補(bǔ)助或建立一種獎(jiǎng)懲激勵(lì)制度，有利于加強(qiáng)對學(xué)前教育系統(tǒng)的管理和激發(fā)學(xué)前教育的效率，有利于穩(wěn)定教師隊(duì)伍。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 劉鴻昌，徐建平. 從政府責(zé)任的視角看當(dāng)前我國學(xué)前教育的公益性[J]. 學(xué)前教育研究，2011，（02）：3-7.

[2] 賴昀，薛肖飛，楊如安. 農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育教師資源配置問題與優(yōu)化路徑——基于陜西省X市農(nóng)村學(xué)前教師資源現(xiàn)狀的調(diào)查分析[J]. 教育研究，2015，（03）：103-111.

作者簡介：王小童（1993-），女，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)碩士在讀，研究方向：財(cái)稅理論與政策。