市屬公辦高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問題及其優(yōu)化路徑研究

黃澌+喻友軍

【摘要】當(dāng)前我國高職院校正由外延式擴(kuò)張轉(zhuǎn)入內(nèi)涵式發(fā)展階段。在推進(jìn)教育治理體系及治理能力現(xiàn)代化的新形勢下，高職院校只有通過綜合改革在內(nèi)部建立健全一套完整、合法、高效的制度化的治理架構(gòu)，才能孕育出現(xiàn)代化的治理能力，真正走上內(nèi)涵發(fā)展道路。文章重點分析了市屬公辦高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問題，并提出了針對性的優(yōu)化路徑。

【關(guān)鍵詞】市屬公辦高職院校；內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；優(yōu)化路徑

【基金項目】長沙市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃一般項目成果（2017csskkt36）。

黨的十八屆三中全會明確提出，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是國家改革的總目標(biāo)，也是各領(lǐng)域改革的總要求。教育改革作為全面深化改革的重要領(lǐng)域，要自覺圍繞這一總目標(biāo)，落實這一總要求。高等職業(yè)教育是高等教育的重要組成部分，教育治理體系及治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)離不開職業(yè)教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、基本概念

國內(nèi)對高校治理結(jié)構(gòu)的研究頗為豐富，不同的學(xué)者從不同視角對高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵進(jìn)行了界定。林春明認(rèn)為，高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及監(jiān)督權(quán)在高職院校內(nèi)部的各項分配[1]。陳根壽、劉濤認(rèn)為高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不僅包含正式制度，也包含高職院校內(nèi)部治理的組織文化[2]。董仁忠認(rèn)為，高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是指在辦學(xué)權(quán)與所有權(quán)相分離的基礎(chǔ)上，關(guān)于高職院校內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置以及各方利益相關(guān)者之間權(quán)責(zé)關(guān)系的制度安排[3]。雖然沒有統(tǒng)一定論，但國內(nèi)學(xué)者大多認(rèn)為高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)強調(diào)高職院校內(nèi)部權(quán)力在不同主體之間的分配與調(diào)解。

二、筆者調(diào)研的市屬公辦高職院?；厩闆r

筆者調(diào)研的四所學(xué)校是同一省會城市直屬的公辦高職院校，分別是綜合類、信息技術(shù)類、商貿(mào)類、衛(wèi)生類高職院校。四所公辦高職院校在校生規(guī)模達(dá)到28000人，每年畢業(yè)的高職學(xué)生為9000余人，主要對接信息和先進(jìn)裝備制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、健康服務(wù)業(yè)等，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展培養(yǎng)高素質(zhì)勞動者和技術(shù)技能人才。本文主要就這四所高職院校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀進(jìn)行研究。以上述四所學(xué)校為調(diào)查對象，通過實地走訪、座談、問卷調(diào)查等形式，對四所學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀進(jìn)行深入了解。筆者共向四所學(xué)校師生發(fā)放問卷120份，回收有效問卷112份。雖然四所學(xué)校在歷史背景、發(fā)展沿革、專業(yè)設(shè)置等各方面都有較大差異，但是通過調(diào)查也發(fā)現(xiàn)了在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上存在的共性問題。

三、市屬公辦高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問題

（一）辦學(xué)自主權(quán)難以落實

雖然《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》《中華人民共和國高等教育法》對高職院校的辦學(xué)自主權(quán)有明確規(guī)定，但在現(xiàn)行管理體制下，高職院校辦學(xué)自主權(quán)的落實遇到很多障礙，目前依然實行的是以政府為主體的高職院校舉辦權(quán)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這四所學(xué)校，從感性認(rèn)知層面，僅16%的師生認(rèn)為自己所在的學(xué)校具有較大的自主權(quán)，30%的師生認(rèn)為自己所在的學(xué)校擁有的辦學(xué)自主權(quán)程度一般，有54%的師生認(rèn)為沒有辦學(xué)自主權(quán)。

（二）決策權(quán)力和行政權(quán)力界限模糊

我國高職院校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，在保證學(xué)校正確的社會主義方向方面發(fā)揮了有效作用，但同時也意味著黨委書記是高職院校政治領(lǐng)導(dǎo)體制中的“一把手”?！陡叩冉逃ā芬?guī)定，校長是“高等學(xué)校的法定代表人”，全面負(fù)責(zé)學(xué)校各項工作，是法律框架下的“一把手”。兩個“一把手”的存在容易導(dǎo)致多頭領(lǐng)導(dǎo)和管理。黨委書記承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)和決策責(zé)任，校長承擔(dān)行政管理和執(zhí)行決策責(zé)任，容易出現(xiàn)黨政不分、責(zé)權(quán)利分離的問題。據(jù)筆者調(diào)查，四所學(xué)校雖然都制定了黨委會和校長辦公會議的議事規(guī)則，但是黨委會和校長辦公會的議事范圍不夠清晰，權(quán)力邊界比較模糊，常以黨政聯(lián)席會取代，從而出現(xiàn)有些事務(wù)多頭管理、有些事務(wù)無人管理的不暢局面。

（三）行政權(quán)力大于學(xué)術(shù)權(quán)力

高職院校都有一定的行政級別，從校領(lǐng)導(dǎo)到內(nèi)部各級管理人員都擁有行政級別，高職院校成了按照行政模式運行的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)。各級行政人員按照行政化的思維和方式管理和影響教學(xué)、科研和專業(yè)建設(shè)等。重要事項的決策權(quán)高度集中在行政領(lǐng)導(dǎo)手中，教授、專業(yè)帶頭人、教學(xué)骨干的話語權(quán)沒有得到充分發(fā)揮，行政權(quán)力大于甚至代替學(xué)術(shù)權(quán)力，嚴(yán)重挫傷了專家、教授和普通教師的積極性和創(chuàng)造性。根據(jù)調(diào)查，有83%的師生認(rèn)為所在學(xué)校都存在一定程度的“行政權(quán)力過硬過大，學(xué)術(shù)權(quán)力過虛過軟”問題；僅有28.6%的師生認(rèn)為各級學(xué)術(shù)委員會或有關(guān)學(xué)術(shù)組織在對學(xué)校重大事項的決策和監(jiān)督中很有作用或比較有作用；僅有25%的師生認(rèn)為教授在對學(xué)校重大事項的決策和監(jiān)督中很有作用或比較有作用。

（四）院系二級權(quán)責(zé)關(guān)系沒有厘清

四所學(xué)校實行的都是學(xué)校、院系二級管理模式，但由于實行年限都不長，在實施過程中出現(xiàn)了很多新問題。四所學(xué)校都存在院系二級權(quán)責(zé)混亂的情況，主要表現(xiàn)為沒有對學(xué)校一級和院系二級管理機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行明確的劃分。同時，也存在權(quán)責(zé)不對等的問題。學(xué)校給各院系下達(dá)工作任務(wù)和落實責(zé)任，院系二級機(jī)構(gòu)是執(zhí)行教學(xué)科研、學(xué)生管理、社會服務(wù)的真正主體，但是管理重心沒有真正下移，沒有賦予院系人事決策、人員調(diào)配、經(jīng)費使用等方面的自主權(quán)，難以激發(fā)其活力。

（五）民主參與和監(jiān)督權(quán)力發(fā)揮受限

《高等教育法》規(guī)定，教職工代表大會是教職工參與民主管理和監(jiān)督的基本形式之一，但是，教職工代表大會發(fā)揮的作用非常有限。調(diào)查表明，僅有34%的師生認(rèn)為教代會在對學(xué)校重大事項的決策和監(jiān)督中很有作用或比較有作用；有75.9%的師生認(rèn)為自己所在學(xué)校存在“教職工代表大會流于形式”的問題。很多時候教代會是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)和行政工作的需要召開的，限于在會上形式化地通過一些文件和決策而已。調(diào)查顯示，僅有10.7%的師生認(rèn)為學(xué)代會在對學(xué)校重大事項的決策和監(jiān)督中很有作用或比較有作用；有76.1%的師生認(rèn)為自己所在學(xué)校存在“學(xué)生參與學(xué)校重大決策和監(jiān)督權(quán)力缺失”的問題。

（六）行業(yè)企業(yè)參與治理機(jī)制尚未形成

高職院校的人才培養(yǎng)以行業(yè)需求為導(dǎo)向，必須和行業(yè)、企業(yè)緊密合作辦學(xué)。調(diào)研的四所學(xué)校均以“校企合作、工學(xué)結(jié)合”為主要的人才培養(yǎng)模式。從目前的政策層面看，政府給予行業(yè)、企業(yè)參與公辦高職院校治理更多的是一些指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性的意見與規(guī)定。行業(yè)、企業(yè)目前更多的是為高職院校提供實習(xí)實訓(xùn)崗位，為教師實踐進(jìn)修提供場所，為專業(yè)建設(shè)和人才培養(yǎng)方案修訂提供專業(yè)指導(dǎo)等，行業(yè)、企業(yè)并沒有真正參與到高職院校的內(nèi)部治理中來。調(diào)查顯示，有82%的師生認(rèn)為自己所在學(xué)校尚未形成行業(yè)、企業(yè)參與學(xué)校治理的機(jī)制。

四、市屬公辦高職院校構(gòu)建科學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的路徑選擇

（一）建立以章程為“憲章”的現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度體系

教育部在《職業(yè)院校管理水平提升行動計劃（2015-2018年）》中明確要求高職院校2015年年底前完成章程的制定。依據(jù)章程，制定一整套科學(xué)規(guī)范的、具有普遍約束力的條例、規(guī)定和管理辦法，建立健全具有高職院校特色的現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度。

根據(jù)調(diào)查，四所學(xué)校都完成了章程的制定，但由于這幾所院校都是市級政府舉辦的，習(xí)慣于依賴上級行政指令辦學(xué)，普遍缺乏依據(jù)章程治校的理念。章程一經(jīng)核準(zhǔn)施行，應(yīng)該成為各學(xué)校的“憲章”，明確各利益主體的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，協(xié)調(diào)各項權(quán)力的運行。同時，四所學(xué)校要對照章程對學(xué)校的所有制度進(jìn)行全面梳理，對與章程有矛盾和沖突的制度進(jìn)行修訂。要制定落實章程的具體實施方案，明確章程落實的時間表和路線圖，將落實工作目標(biāo)任務(wù)分解至具體的部門和個人，使章程真正落到實處，成為各學(xué)校的立校之本。

（二）賦予高職院校更多辦學(xué)自主權(quán)

為了激發(fā)職業(yè)教育的治理活力，政府急需轉(zhuǎn)變職能，由傳統(tǒng)的“全能型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變。作為上級行政主管部門，要按照現(xiàn)代職業(yè)教育的規(guī)律，賦予各高職院校在人事管理、專業(yè)建設(shè)、教師評聘、收入分配等方面更多的辦學(xué)自主權(quán)，在政府宏觀“管學(xué)”、學(xué)校自主“辦學(xué)”方面進(jìn)行大膽嘗試和創(chuàng)新。

作為市級政府，必須結(jié)合四所學(xué)校的實際情況，制定科學(xué)規(guī)范的治理方案和措施，對高等職業(yè)教育各方治理和利益主體的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系進(jìn)行明確的規(guī)范。市級政府可以從以下方面賦予四所高職院校辦學(xué)自主權(quán)。

一是賦予人事管理方面的自主權(quán)。同意四所高職院校自主招聘人才與選聘干部隊伍，出臺人才引進(jìn)配套政策，加強引進(jìn)人才的自主權(quán)，將四所學(xué)校所需的高端人才納入市緊缺急需和戰(zhàn)略人才引進(jìn)計劃，創(chuàng)新人才引進(jìn)方式，讓人才享受特殊崗位補貼等相關(guān)優(yōu)惠政策。

二是擴(kuò)大財政自主權(quán)。將四所學(xué)校納入市財政一級預(yù)算單位，各院校根據(jù)教學(xué)科研和建設(shè)發(fā)展的實際需要編制年度財務(wù)預(yù)算，報市財政局審核并經(jīng)市人大通過后列入全市財政預(yù)算，除財政直接支付以外的財政授權(quán)支付業(yè)務(wù)，由學(xué)院自行審批支付。

（三）改革和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制

根據(jù)《中華人民共和國高等教育法》中的規(guī)定，黨委的權(quán)力屬于政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，校長的權(quán)力屬于行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，從本質(zhì)上說，兩種權(quán)力不存在根本的沖突。在治理實踐中，應(yīng)在堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的同時，不斷改革和完善此項制度。要明確黨委會、校長辦公會各自的職責(zé)和職權(quán)，避免權(quán)力重疊、交叉或缺失。要健全議事規(guī)則和決策程序，完善《黨委會及其議事規(guī)則》和《校長辦公會及其議事規(guī)則》，明確議事范圍，保證決策的程序化和科學(xué)化。黨委要支持校長依法獨立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)，合理確定領(lǐng)導(dǎo)班子的分工，充分調(diào)動所有行政領(lǐng)導(dǎo)的積極性和主動性。

（四）構(gòu)建行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力平衡機(jī)制

要構(gòu)建科學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，必須實現(xiàn)行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間的微妙平衡。一是建立起高水平的學(xué)術(shù)委員會，以院內(nèi)專家為主，適當(dāng)聘請院外行業(yè)企業(yè)專家。嚴(yán)格遵守教育部《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》中關(guān)于“擔(dān)任學(xué)校及職能部門黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員，不超過委員總?cè)藬?shù)的1/4；不擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及院系主要負(fù)責(zé)人的專任教授，不少于委員總?cè)藬?shù)的1/2”的規(guī)定?？紤]到高職院校學(xué)術(shù)力量相對薄弱的現(xiàn)實基礎(chǔ)，可將教授治學(xué)拓展為副教授以上（含副教授）治學(xué)。二是堅持學(xué)術(shù)自治和學(xué)術(shù)自由的原則，各級學(xué)術(shù)委員會和專家應(yīng)成為高職院校內(nèi)部治理的主體，依法保障教師特別是教授參與決策學(xué)校改革、建設(shè)和發(fā)展中的重大問題。三是發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會的智庫和決策作用。對于學(xué)術(shù)性較強的重大事項，應(yīng)在提交黨委會和校長辦公會決策前交由學(xué)術(shù)委員會評定和審定。

（五）深化院系二級管理體制改革

按照分級管理、重心下移、權(quán)責(zé)利對等的原則，明確劃定學(xué)校、系部的職責(zé)與職權(quán)。學(xué)校層面?zhèn)戎赜诤暧^戰(zhàn)略發(fā)展的決策、政策制定、教育資源配置等，并通過監(jiān)督、評估和服務(wù)等宏觀調(diào)控手段對系部進(jìn)行管理。系部負(fù)責(zé)具體實施教學(xué)科研計劃、專業(yè)課程建設(shè)、人才培養(yǎng)、學(xué)生管理、社會服務(wù)等事項。對于一些全局工作，如安全穩(wěn)定、招生就業(yè)、校園文化建設(shè)等，由學(xué)校層面確定保證學(xué)院健康發(fā)展的關(guān)鍵指標(biāo)對系部進(jìn)行考核。

（六）建立健全行業(yè)企業(yè)有效參與治理的機(jī)制

國務(wù)院在《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中提出：“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利。”高職院校內(nèi)部治理要積極引入市場機(jī)制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，在保證公有制主體地位的前提下，可以鼓勵和引導(dǎo)各種社會力量投入資金、技術(shù)等參股高職院校，資源共享，實現(xiàn)治理主體的多元化。四所市屬公辦高職院校應(yīng)積極探索行業(yè)企業(yè)與高等職業(yè)學(xué)校組建職業(yè)教育集團(tuán)，建立市級高等職業(yè)院校董事會（理事會）制度，形成政校企合作聯(lián)合體、產(chǎn)學(xué)研校企合作聯(lián)盟等校企深度合作模式，建立起集生產(chǎn)、教學(xué)和研發(fā)等功能于一體的生產(chǎn)性實訓(xùn)基地和技術(shù)創(chuàng)新平臺，促進(jìn)校企雙贏發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

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[3]董仁忠.高職院校治理結(jié)構(gòu)研究[J].教育發(fā)展研究，2011（07）：36-39.